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​安徽创新农村发展体制机制研究

时间: 2019-07-17 16:25:50来源: 作者: 阅读:

中共滁州市委党校主任、副教授   陈怀远

※安徽省党校系统2011年度重点科研课题研究成果(DX-2011-047)

【摘  要】以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是中国农村的基本经营制度,是党的农村政策的基石。农村改革发展的实践证明,这一制度顺应亿万农民的意愿,符合当时农业生产的特点,适应社会主义市场经济体制的要求,有利于促进农村社会生产力发展。正因如此,三十多年来,安徽作为农业大省,农村经济社会发展取得了一定的成就,农村社会生产力水平得到一定的提高。现如今,我们如何在继续坚持农村基本经营制度的前提下,促使安徽农村生产力与生产关系进一步相适应?这是一个值得认真思考和研究的课题。本课题就是从安徽农村经济社会发展全局出发,全面分析创新发展存在的主要问题,探索性地提出创新体制机制进一步加快发展的对策建议。

【关键词】安徽;创新农村发展;体制机制

农村改革发展的实质就是制度创新。三十多年来,安徽农村由率先实行“大包干”起步,先后又带头进行了税费改革、粮食直补、新型合作医疗以及农村综合改革等试点,始终围绕解放和发展农村生产力这条主线,推进农村经济社会发展体制机制不断创新。

一、安徽农村体制机制变革的阶段性演进

农村改革首先从改革农村基本经营制度开始,然后沿着市场化改革取向,逐步深入全面地向前推进。三十多年来,安徽农村体制机制改革可分为以下几个阶段:

1.突破旧体制启动改革阶段(1978—1984 年)

1978 年,安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队 18 户农民秘密订下契约,偷偷搞起了大包干,这是对当时人民公社体制的重大突破。这一突破,推动了家庭承包经营制度的实行,极大地调动了农民的生产积极性,多年压抑的生产力得到释放,农业获得了超常规增长。这一阶段的最大特点就是实行家庭承包经营制度,确立了符合社会主义市场经济要求的农村微观经营制度。

2.全面探索并推进改革阶段(1985—1991 年)

这一阶段改革从改革农产品流通体制,培育农产品市场体制出发,取消了农产品统销统购政策,放活农产品流通和农村生产要素,同时带来了乡镇企业异军突起。乡镇企业的发展,突破了农村单一的传统农业生产形式,转移了部分农民就业,培育了市场机制和多元化市场主体,启动了农业农村经济的市场化进程。通过这一阶段改革,市场机制逐渐被引入到农业农村经济之中,安徽农村商品经济得到了快速发展,农民收入有了稳步提高。

3.农业农村经济全面向市场化转轨阶段(1992—1999年)

党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制改革目标之后,中国农业农村经济开始快速向市场经济体制全面转轨。这一阶段,安徽乡镇企业在 20 世纪 80 年代中期发展的基础上又有了进一步发展。与此同时,随着城市经济体制改革的带动,大量农村剩余劳动力涌入城市,出现了城乡发展史上蔚为壮观的“民工潮”,形成了农村剩余劳动力在城乡和地区之间全方位流动就业的新格局。

4.改革进入统筹城乡经济社会发展的新阶段(2000 年以来)

进入新世纪以来,安徽在全国率先启动农村税费改革试点,并于 2005 年提前全部免除延续数千年的农业税,这是转变农业农村发展政策,调整城乡、工农发展关系的重大转折。紧接着全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革,探索建立农村工作新机制,初步构建了强农惠农政策体系和统筹城乡发展的体制框架。经过这些年的改革发展,安徽农村发展建立了一定的制度基础,农民生活水平实现了从温饱到总体小康的历史性跨越,农村面貌发生了前所未有的历史性巨变。这些改革创新不仅为农业农村发展注入了持续动力,而且推动了社会主义市场经济体制的形成和国民经济的持续健康发展。

二、现阶段安徽农村进一步发展面临的主要问题

安徽作为农业大省,长期以来受城乡二元经济社会结构的影响和制约更为明显。因而使得安徽农村进一步发展面临诸多困难和问题。

1.农业基础薄弱制约农业综合生产能力的提高

长期以来,由于财政支出和各方投资存在明显的城市偏好,所以农村投入的历史欠账太多,农业基础设施建设非常薄弱。据有关资料,2008 年全省现有水库4836 座(大型水库 12座,中型水库 100 座,小型水库 4724 座),其中绝大多数建于 20 世纪50—70年代,由于受当时社会、经济、技术条件的影响,这些水库尤其是中小型水库普遍存在标准不够、设计施工质量差等问题,加上长期运行,投入不足,建筑物破损严重。目前,1/3 属病险水库,安全问题非常突出。此外,在全省 6200 多万亩耕地中,中低产田占到60%以上,旱涝保收面积仅占耕地面积的61.8%,低于河南和江西,机电灌溉面积仅占70.9%。尽管近年来国家大幅度增加了投入,但对大江大河治理投入较大,中小河流治理和农田水利基本建设严重滞后。

2.分散小农经营制约农业集约化经营的实现

第二次全国农业普查资料显示,安徽全省农业生产经营户1 108.2 万户,户均经营耕地5.61 亩,只及全国的 84.9%。这种超小规模的农户经济,造成了发展现代农业与小农经济之间的矛盾,实施农业集约化经营困难重重。尽管十七届三中全会以来,全省各地都建立了规范的土地承包经营权流转机构,但从流转的形式和流转规模看,很少能达到集约化经营水平。一是农民承包地过于细小分散,难以有效进行集中流转。二是专业大户和有实力的龙头企业少,形成不了产业链条和较高的经营效益,难以产生有力拉动。三是土地仍是农民的基本保障。外出务工的农民多数将土地交给亲朋代耕代种,有的甚至宁可抛荒,也不愿“失地”。

3.劳动力素质低下制约农业劳动生产率的提高

有资料显示,目前全省农村从业人员中,小学及以下文化程度占42.6%,高于全国平均水平 3.4 个百分点;初中文化程度占52.8%,低于全国平均水平 0.9 个百分点;高中及以上文化程度占 4.6%,低于全国 2.5 个百分点。即便如此,青壮年农民特别是有一定文化知识的青壮年农民大多外出务工经商,所以留在农村直接从事农业生产的大多为中老年人和妇女。虽然现在绝大多数农户的机械化耕种程度提高了,但由于农业劳动者文化知识的贫乏,对新事物、新技术缺乏认识,从而降低了接受新事物、学习使用新科技的能力,严重影响了农业科技成果的转化和吸收,制约了农业劳动生产率的提高,从而成为发展现代农业的瓶颈。

4.农业投入不足造成农业发展支撑体系薄弱

投资农业的主体主要包括农户、企业、集体和政府。由于农业比较效益低,企业往往避开对农业投资;绝大多数的集体经济是空壳经济,也无投资能力;农户积累少,资金分散,缺乏大规模投资农业的可能,因而政府就成为也应该是农业投资的主体。但2007 年,安徽用于农林水事务支出仅为 108.6 亿元,在中部地区仅高于山西,与江西相当,远低于河南、湖南、湖北。在全省财政总支出中仅占8.3%;同时,全社会固定资产投资总额中农业投资为 109.7 亿元,仅占 2.2%,只及河南的 38.4%,比重比河南低1.4 个百分点,在中部地区处于末位。由于投入不足,造成农业发展支撑体系仍然不强,抗御自然灾害能力薄弱,农业生产靠天收的格局仍未根本改变。

5.农民增收难拉大与全国及城镇居民收入的差距

尽管改革开放以来,安徽农民收入有了快速增长,但与全国及中部各省水平的差距仍在扩大。1981年,安徽农民人均纯收入246.5元,比全国平均水平高23.1元,位居全国第九位,而2010年比全国低 634 元,位次下滑至第十五位。与中部省比较,改革初期,安徽农民纯收入低于湖南,位居第二,但2002年以来在中部地区均处末位,2010 年仅高于山西省。另外,城乡居民收入差距继续扩大。2010 年全省城镇居民人均可支配收入为15788 元,比全国低 3311 元,位列第十四位;农民人均纯收入5285 元,比全国低 634 元,位列十五位。城乡居民收入差距由2000 年为 2.79∶1 扩大到 2010 年的 2.98∶1,不断扩大的城乡居民收入差距已成为安徽统筹城乡发展的重大障碍。

三、创新体制机制,推进安徽农村进一步加快发展

创新是推动经济社会发展的强大动力。体制机制创新的实质就是要求各地政府在国家宏观制度框架下,以本地经济社会发展战略为指导,以本地经济社会发展现实为依据,适时创新出具体的可操作的政策措施,并以此推动经济社会不断发展进步。这就要求各地政府必须敢于突破传统思维形式,摆脱传统思维束缚,善于先人一步,大胆开拓创新。因此,安徽应继续发扬敢为人先、善于创新、勇于开拓的改革精神,力争在农村进一步发展的体制机制上有新的更大突破。

1.创新乡镇管理体制,尽快建立起法治型、服务型、责任型政府

继续深化农村综合改革,构建起符合当前农村经济社会发展实际的乡镇管理体制和运转协调的乡村工作机制。为此,一是乡镇党委政府要努力提高社会管理和公共服务水平。把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。按照依法行政的原则,宣传、落实好党和国家的政策、法律,规范自身的行为,保障农民的合法权益,维护农村社会稳定,巩固党在农村的执政基础,切实构筑起符合当地实际的行政管理体制。二是乡镇事业站所要围绕为三农服务这一核心职能,分类取舍,将农村社会管理等职能立即归还乡镇政府。重点是保留为农民提供实用技术服务、指导、咨询的服务机构。现在多数事业单位中既承担公益性职能,又承担经营性职能,而且往往是靠经营性服务创收来弥补经费不足。二者在实际工作中存在职能交叉和矛盾,需要重新进行职能定位。属于公益性职能的单位,经费主要由财政保障;经营性服务单位要面向市场转换机制,实行市场化运作,逐步转为自主经营、自负盈亏的企业主体。

2.创新农地流转机制,切实保障和实现农民土地权益

稳定和完善农村土地承包关系,是创新农村经营体制机制的前提和基础,其核心是落实和维护农民对承包土地的各项权利,重点是引导土地流转平稳健康发展,关键是健全土地承包经营纠纷调处机制。为此,一是在稳定和完善农村基本经营制度的前提下,积极探索农民土地承包经营权权益实现的多种方式。关键是如何通过市场机制,依据依法自愿有偿的原则实现土地承包经营权流转,而不是用行政手段去强行调整。主要是建立健全农村土地承包经营权流转的市场服务体系,构建覆盖县乡村三级的土地承包和流转信息系统,完善土地流转服务中心等服务机构,促进土地能够以市场需求为指向在更大范围流转;建立农地储备机制,探索通过合作、入股、经营权置换等方式,将农户细碎分散的土地实行集中储备,促进规模经营。二是积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径。在强化用途管制、严格总量控制的前提下,研究制定有关农民集体建设用地进入市场的法律法规,允许集体建设用地以转让、抵押等多种形式进入市场,做到“两种产权、一个市场”,统一管理,实现与国有土地同样用途、同等价格、同等收益。芜湖是第一个经过国土资源部批准、并在部直接领导下进行的试点市。试点的最大突破在于:农村集体建设用地可以在不改变土地所有权关系的前提下,以出租、出让、抵押等方式进行流转,农民集体可以分享土地流转的收益。三是从根本上改革现行征地制度。现行征地制度存在两个突出的缺陷,“一是征地范围过宽,二是补偿标准过低”。所以,要改革现行征地制度,必须完善有关法律,缩小征地范围,限定公共用途;必须坚持以土地的市场价值为标准,实行公平补偿;必须完善征地程序,建立农民与经营性用地者的谈判、协商机制;必须允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地增值的二次分配,使之获得长期稳定的收益。

3.破除城乡二元体制,推进户籍制度深入改革

户籍改革的最终目标就是取消现有户籍规定对人口流动的限制,允许所有公民根据自己的意愿迁移到任何地方生活和工作,自动获得当地居民的身份并享受与当地居民同等的公共权利和义务。为此,户籍制度改革的内容应主要包括两个方面:一是取消落户的事前审批制度,取消所有户口准入条件,允许所有公民在居住地登记户口,二是任何公民在其常住地区,都拥有当地居民的公共权利,并接受当地政府部门的管理、履行相应义务。安徽铜陵市的户籍改革试点基本按照这样目标实施的,他们首先建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度和外来人员居住证制度。统一户口称谓,即“铜陵市居民户口”,建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度,实现户口登记地与实际居住地一致。建立以身份证号码为标识,集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。对外来人员颁发《居住证》,完善和落实外来人员的准入条件,凡按照相关政策迁入落户的,享受与本地居民同等的待遇。其次科学设置改革区域内的相关政策。结合城乡一体化户口登记管理制度改革,建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生、计生等相关配套改革政策,保障农民合法权益,逐步消除城乡待遇差距,促进城乡户籍制度融合,实现人口合理流动,推进该市城镇化加速发展。

4.创新农村金融制度,破解农村发展融资难题

应针对农村金融需求的多元化、多层次、多类型的特点,提供便捷化、差异化的信贷产品和金融服务,建立小额农户贷款、商业性大型贷款和政策性公共产品资金供给等全方位的农村金融供给体系,满足农村金融的多样化需求。一是加快培育新型农村金融组织。从目前的实际情况来看,钱是不缺的,问题是有什么好的制度,能让农民用得上钱。现在民间资本是可以进入农村金融的,小额信贷公司也是允许发展的。所以要鼓励社会各类资本参与兴办多种所有制的金融组织,大力发展村镇银行、小额信贷公司和农村资金互助社,支持商业银行、合作银行在农村设立分支机构。支持农民专业合作社开展资金合作,允许农村小型金融组织向银行融入资金。加强对民间金融的规范引导,有条件的可以改造为正规的社区性信用合作组织。二是创新农村担保抵押制度。扩大有效抵押品范围,探索宅基地抵押、房产抵押、动产抵押等多种担保形式,鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务,探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。近年来,安徽宣城市探索开展了农村房屋登记和贷款抵押制度试点,2005 年至 2010 年 11 月底,市房产管理局共办理农村房屋抵押贷款 10831 起,抵押贷款额为9.09 亿元,很大程度上缓解了农村贷款难问题。

5.完善强农支农政策体系,着力巩固农业基础地位

当前,国家支持三农的力度不断加大,要明确财政支农的重点,不断提高财政支农的比重。一是加大财政支农资金整合力度,按块状或产业对各项涉农资金进行整合,使各专项资金相互配套,相互支持,提高资金使用的效率和效益。二是加大对产粮大县的财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度,对产粮大县奖励资金新增部分,全部用于粮食产业发展和粮食安全方面。三是开展农业生态补偿机制试点。完善森林生态效益补偿制度,逐步提高补偿标准,将市、县级公益林纳入同级财政补偿范围。四是加大对专业合作经济组织支持力度.对农民专业合作经济组织的经营活动和业务收入实行税收减免制度;对新建立的农民专业合作经济组织给予一定财政补贴;利用财政扶持资金为农民专业合作经济组织创造贷款担保机制,鼓励金融机构加大信贷投入和信贷优惠等。

6.创新城乡一体化体制,推进基本公共服务均等化

要顺应国家全面落实“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针,不断创新城乡一体化体制,推进基本公共服务均等化。一是突出农村人居环境的改善。围绕新农村建设标准,大力支持农村的通路(水泥路)、通水(自来水)、通广播电视、通邮和改厕、改圈、改厨、建沼气池的“四通三改一建”工程,不断改善农村人居环境,提高农民生活质量。二是大力提高农村义务教育水平。建立农村义务教育经费保障的长效机制,不断加大优质教育资源的共建共享力度,在办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。加快实施中西部地区骨干教师培训计划,选派和组织城市教师到农村交流任教,巩固和完善教师工资保障机制。三是巩固提高新型农村合作医疗水平,建立稳定可靠、合理增长的筹资机制。继续加强农村卫生服务体系建设,尽快建立县、乡、村三级卫生服务网络。四是完善农村最低生活保障和新型农村社会养老保险制度。按照“应保尽保”和确保贫困人口基本生活的要求,进一步扩大农村低保覆盖范围,提高低保标准和补助水平。按照“低水平、广覆盖、适度保障、城乡衔接”的原则,探索建立农村社会保险体系。

来源:《经济研究导刊》2012年第1期

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