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​国外及中国台湾土地流转规范化管理与服务经验借鉴

时间: 2019-04-23 16:44:52来源: 作者: 阅读:

中国人民大学农业与农村发展学院   高 强  孔祥智

【摘 要】在土地流转过程中,规范化管理与服务是一项重要工作,也是推进规模经营的必然要求。伴随着农地制度改革与土地流转实践的发展,国外及中国台湾不断修订完善相关法律,并创新设立了一系列土地政策。这些政策措施对于促进中国土地流转与规模经营具有重要的指导意义。

【关键词】土地流转;规模经营;土地管理;国际经验

近年来,中国土地承包经营权流转速度明显加快,对发展适度规模经营、推动现代农业发展发挥了重要作用。但同时,在一些地方也不同程度地存在流转行为不规范、监管机制不到位、服务体系不健全等问题。为此,引导农村土地承包经营权规范依法有序流转、完善土地流转相关机制建设,显得迫在眉睫。美国、法国、俄罗斯、日本以及中国台湾等国家和地区经过多年实践,在加强土地流转管理与提供流转服务等方面积累了丰富经验,对现阶段中国建立完善土地流转管理与服务制度具有重要启示和借鉴意义。

一、加强土地流转规范化管理相关经验

土地对每个国家来说都是宝贵的资源。土地流转是从传统农业向现代农业转变的重要途径。在土地流转过程中,因管理不当引发的土地面积减少、土地生产能力的降低、生态环境的恶化等问题,给农业与农村发展带来严重影响。在采取各种措施积极推进土地流转的同时,无论是人多地少的法国、日本,还是人少地多的俄罗斯、美国,都通过各种手段严格土地管理,规范土地流转行为。

(一)严格土地经营者能力审查

为了确保土地得到有效的利用,部分国家和地区对土地经营者的素质作出了明确要求。大多数国家都规定土地受让人必须是有经营能力的自耕农,有的国家甚至要求大面积受让农地的经营者必须有农科的本科毕业文凭。

为了应对粮食危机,解决土地撂荒问题,促进土地集约利用,2009年12月15日,日本对《农地法》进行了法律修订,对于企业通过土地租赁,参与农业等行为,实行“原则自由化”。然而,企业通过土地流转,参与农业生产经营,仍必须具备以下条件:①当流转农地没有被合理利用时,租赁合同废止。农地租赁合同中必须包对合同废止的情况予以规定。②与地域的其他农业从业人员,进行合理的分工,可以持续安定的从事农业经营。③如果是公司法人从事农地租赁,那么公司的业务执行董事中必须有一人以上长期从事农业生产经营。④关于生产能力的规定。转入农户或组织必须(拥有一定的农业机械和一定的农业劳动力等)具备农业生产能力;必须保证一定的农业劳动时间(原则上150天以上)。⑤租赁合同需要经过当地农业委员会的批准。中国台湾实施的“小地主大佃农”对土地承租方进行了明确限制,规定承租方为以扩大规模为经营目的自然人或农民组织,主要包括专业农民、产销班、农会、合作社和农业企业等,并为了引导农业从业人员年轻化,专业农民享受该政策时年龄应在18岁以上、55岁以下,且必须在所学专业、从事农作年数或参加培训时数上达到一定条件,从事有机作物的还有额外条件。承租农地的范围为合法使用的非都市土地耕地和都市计划农业区,不包括台糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。农地租赁年期以3年以上为原则,考虑到作物的轮作需求,不排除短期租约,但承租面积中要有至少1/2以上符合长期租赁的原则。经营条件则包括以下几个方面:大佃农应以从事农粮、畜牧或农牧综合经营为主,并尽量优先考虑进口替代或出口扩张的农产品;大佃农承租2006年和2007年连续两期休耕农地且领取承租奖励者,应以种植水稻、轮作奖励作物和有机作物等为限;大佃农承租耕地不得申请休耕补助或平地造林补助。为了解决对自耕能力的认定困难,中国台湾于1976年颁布《有关农地承受人自耕能力的认定标准及自耕能力证明书核发程序》作为自耕能力认定的依据,包含了7项内容:①申请自耕能力证明书者须为16岁以上的自然人。②目前非专任农耕以外之职业者。③目前非在校学生。④住所和所承受的农地,其交通距离在10km以内(后又改为15km)。⑤直接从事劳力耕作者。⑥农事设备充足者。⑦现有农地未曾废耕者[1]。

(二)控制土地流转规模

各国经验表明,在不同的社会经济发展阶段,对农地流转规模的限制也不一样。为了促进农地规模经营,许多国家和地区对农地流转的最小规模加以限制,而为了防止土地兼并,又有国家对农地的最大保有量进行限制。

日本在第二次世界大战结束初期,为了废除租佃制度、提高农民的生产积极性,对购买农地的最大保有量作出限定,要求“买者现有农地总面积不超过三町”。随着社会经济发展,分割的小农经济逐渐显示出了它的局限性,为了实现规模经营,提高农业生产率,日本逐步允许农地流动并放宽了农地保有上限,反而对土地流转后耕地面积的最低规模进行限制。例如,2009年12月《农地法》进行修订后,企业虽然原则上可以自由租赁土地进行农业产经营,但日本政府仍然通过合同管理对企业流转土地规模进行控制。例如,日本政府规定流转后的农地总面积至少应达到0.5hm2,其中北海道地区至少应达到2hm2,否则租赁合同自动废止。

俄罗斯地方政府同样对单个土地所有者实际拥有的土地规模加以限制,以防止土地过分集中,但同时针对家庭农场以外的经营主体,对于可以注册登记用于农业经营的实物土地的最小规模也有限制。

法国为了加强土地流转管理,分别在1960年、1962年先后颁布了《农业指导法》和《农业指导补充法》,指导土地流转与农业生产。由政府部门、专业农业机构、环境保护组织、消费者、农业技术人员等组成县级“农业方向委员会”,负责制定和实施公共补贴、扩大农场规模、分配奖金、防止农场的细碎化等方面的政策。为了保证土地不被分割,政府规定了小块土地合并和限制农用地分割政策,规定农场主的土地只能一人继承或出让给一人,并且规定新建农场的最小面积为25hm2,以确保一定的经营规模。同时,法国还针对不同农作物和其他农业生产给予参考适合发展的面积。这些法令措施对于法国农业经营规模的扩大起到了一定的推动作用。

(三)严格土地用途管理

许多国家和地区在土地流转过程中,提高政府在土地流转中的地位,充分利用行政审批、税收管理、合同管理等手段,加强政府在土地流转中的调控作用。同时,为保护农业用地,有的国家(地区)还按照一定的体系将土地划分为不同等级,结合土地利用规划,对土地流转用途进行严格管理。俄罗斯通过一系列改革,明确了政府在土地交易中的定位。例如,2002年制定的《农用土地流通法》规定,公民或法人出售农用土地时,需要向政府部门提交出售土地的意愿,联邦政府和地方政府在同等条件下具有优先购买权,且外国的法人、自然人以及外资超过50%的企业均不能购买俄罗斯农用土地,而只能租用农用土地,且租期最长为49年。按照该法,农用土地的出售者应该以书面形式向联邦主体最高行政机关或在地方自治机关,通告自己出售农用土地的意愿,并指明出售的价格及合同中的其他重要条件。在收到出售通告一个月内,中央和地方政府若没有购买土地的意愿,则土地的出售者有权在一年内将土地以不低于公告中的价格出售给第三者。若土地售价低于公告中的价格或者出售合同中的其他重要条件有所变动,须发布新的公告。否则,土地买卖关系不能成立[2]。这意味着,只有政府不愿意购买农用土地的时候,出售者才能按照不低于通报价格的水平来出售土地,这样就避免了买卖双方为了逃避纳税而以极低价格出卖土地,政府充当优先购买人的身份,防止了刻意低估土地价值,有利于农用土地作为农民财富、农业生产要素等形式在土地市场上进行交易和流转[3]。与俄罗斯相似,美国政府也通过购买或转让土地发展权、建立土地税费调控机制来实现对土地用途的管理。虽然美国的土地所有者具有完整明晰的土地产权,但是政府保留了相当多的土地控制管理和收益权。政府可以综合运用治安权、征用权、对公共土地开发利用投资权和独占权等权利,合理开发和利用土地资源。另外,美国还充分运用地产征税权,设置了地价税、土地增值税、空地税和荒地税,对不劳而获、土地投机等行为进行抑制,促进了城市用地和农业用地的协调发展。为配合农地用途管制和保护耕地,美国还开征农地变更使用税,调整纳税金的标准,以引导土地更集约的利用。

在土地用途管理方面,英国将农业用地分成五等地,最好和高产的农用地是一等、二等以及三等中的A级,较次的是三等中的B级和四等、五等地。其中,一等地约占1/3,予以特殊保护。英国《国家规划政策导则》中规定,对于一等、二等以及三A等级的农业用地,在决定开发申请时,应该综合考虑该地块的可持续发展指标情况。当占用农用地确实不可避免时,除非较好等级的农用地与上述其他可持续发展目标有所冲突,否则地方规划机构不得占用这些高质量农用地,而应当选择质量稍次的农业用地(三B等和四等、五等农用地)[4]。在农业用地分级的基础上,中国台湾还通过制订土地使用计划、土地使用分区管制等方式,对土地用途加以规范。中国台湾的土地使用计划可以分为4个层次:第一个层次是国土综合开发计划。第二个层次是东部、南部、中部和北部4个地区的区域计划。第三个层次为各县、市综合发展计划。第四个层次是在各市、县辖区内的土地利用计划。此外,中国台湾还颁布《限制建地扩展执行办法》、《非都市土地使用管制规则》等制度,来限制农地变更,保护农田。

俄罗斯土地规划设计实践至今已有230多年历史,已经形成了完备的土地规划制度框架和产学研结合的工作体系,对于科学指导土地流转起到重要作用。俄罗斯土地管理工作中,规划与地籍两者之间结合相当紧密,地籍数据是规划的基础。在俄罗斯,编制土地规划设计首先需要在土地规划设计底图上量算各类用地面积和图斑面积,并将其与地籍数据相比较,以地籍数据为基准计算其容许误差。当量算面积小于容许误差时,按面积比例进行平差,实现与地籍数据、地籍图相符的要求。此外,早在20世纪80年代,俄罗斯就已经完成了国土全覆盖的土地自然——经济综合评价工作,成为土地规划设计中用地布局的重要依据。俄罗斯土地规划设计的编制,为各地区制定不同的土地资源利用与保护对策,形成具有地区特点的土地利用方案,也体现了国家土地利用与保护差别化管理,有力地推进了俄罗斯的土地流转工作。

二、促进土地流转的相关经验

除了加强土地流转规范化管理,许多发达国家和地区,还综合利用各种资源,探索各种服务方式,积极引导成立中介服务组织、加大转入方扶持与加强转出方保障,促进土地合理、有序与规范化流转。

(一)引导成立中介服务组织

为了规范流转双方的权利和义务,减少谈判成本和履约成本,降低流转的交易费用,许多国家和地区积极引导成立各类中介服务组织,通过直接参与流转或提供间接服务等方式,推动土地流转。为加强土地流转服务,一个由法国28个土地管理和农业设施机构组成的非营利、非政府但受政府监督的组织,即土地治理和乡村建设组织(SAFER)。SAFER贯彻法国政府对农地流转的做法主要体现在3个方面:一是所有的农地资产买卖都必须通知SAFER。法律规定,在进行土地交易前,律师必须将土地的地点、类型,买卖双方的姓名和价格等内容通知SAFER。如果被认为合同存在问题,SAFER有权在买卖合同签订后的2个月内宣布合同无效。二是发挥土地中介功能。SAFER作为一个专业机构,为潜在买卖双方提供土地的真实价值、法律保护以及一些特殊服务。农民如果想出售土地,可以直接与SAFER签订协议,将土地托管,直到出售出去。三是享有土地优先购买权。法律授予了SAFER在农业企业、农地和农村地区的非建筑财产交易领域的优先购买权。如果SAFER认为,市场土地交易并不能对土地有最好、最高效的利用,它有权优先购买,但是每次优先购买的提议都必须在农业部和财政部这两个政府代表处备案。作为政府的代表,两者对所有的SAFER决议都有否决权。长期以来,SAFER被看做是一个独特的工具,可以确保农业结构的和谐发展,避免垄断和投机,在农业和地方发展中具有重要作用。因为所有的农地资产买卖都必须通知SAFER,所以SAFER掌握了土地市场的完善信息。SAFER通过在交易过程中对地块的合理估价、提供法律保证、遵守法律程序和要求,帮助买卖双方规避风险,让土地的利用更优化[5]。

日本在农地改革过程中,创新设立了农业委员会、农地保有合理化法人、农地集约利用团体、村落土地托管机构等组织形式,并鼓励农业协同组合开展土地管理业务。这些组织在维护农民意愿、保障农民权益、减少撂荒耕地、促进土地流转与集约利用方面发挥了积极作用。以农地保有合理化法人为例,农地保有合理化法人均为公共事业团体,主要有都道府县农业公社、市町村农业公社、农协和市町村政府4种类型。该组织从离农农户或小规模农户手中购买或租赁土地,并将土地向专业农户出租或出售。农地保有合理化法人通过农地权利移动,实现农地的中间保有和再分配职能。同时,农地保有合理化法人还接受意愿农户的土地信托,将其流转给认定农业者等专业农户,并将扣除部分工作经费后的地租支付给土地转出方。为了支援农业生产法人等认定农业者的发展,农地保有合理化法人可以将拥有的土地以出资入股的方式参与农业生产法人经营,并提供农业机械、设施等服务。

与日本相似,美国4.7万个农村合作组织,组成了遍布全国的农业服务网络,成为土地流转和模化经营的重要力量。

(二)加大转入方扶持

在土地流转过程中,许多国家纷纷以土地流入方为主体,采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段,提供各种优惠性政策,促进土地流转与规模经营。

法国为加大对土地流入方的扶持力度,规定经营面积在20-40 hm2的农场,在土地购买、贷款、税收上给予优惠,鼓励中等农场的发展和土地的集中。同时,法国建有完善的农业信贷体系,鼓励与土地流转政策相配套,积极向家庭农场发放贷款。法国的农业信贷银行向农民提供较长期贷款和低息贷款,并且政府对农业信贷银行因发放优惠贷款而受到的利息损失给予补贴。

日本于1993年制定了《农业经营基础强化促进法》、1999年颁布了《新农业基本法》,提出了“认定农业生产者”制度和发展“有效率和稳定的农业经营体”思路,鼓励其他经济主体参与农地经营,并注重财政、税收、金融等配套手段的运用,为土地产权流动创造了社会条件,使农地资源尽可能向核心农户集中。在日本农地流转制度中,2006年,设立了“骨干农户稳定生产交付金”。2007年开始实施“分经营品种的稳定生产对策”[6]。

俄罗斯于1990年11月制定的《家庭农场法》规定,家庭农场是享有法人权利的独立生产经营主体。它可由农民个人及家庭成员组成,并在利用终身占有、继承的土地和资产的基础上进行农业生产、加工和销售。为了鼓励和扶持家庭农场,从1991年开始,俄罗斯政府在全力推进土地私有化的基础上,制定和实施了一系列政策法规和具体措施。对经营家庭农场的农民无偿提供定额标准以内的土地,3年内免征土地税,农用机具折价后分期付款,使用期可达25年,提供无息或年息低于2万卢布(100卢布约合18.47元人民币,2013)的贷款,向家庭农场发放补贴,对家庭农场主和成员进行经营管理和科学技术培训等[7]。

(三)加强转出方保障

在以土地流入方为主体构建支持体系的同时,许多国家和地区还通过提供政府补贴、完善社会保障制度和加大培训力度等方式,为土地转出方提供生活保障,以促进土地流转。

法国于20世纪60年代设立“调整农业结构行动基金”,70年代初又设立“非退休金的补助金”,给年龄在55岁以上的农民一次性发放“离农终身补贴”,鼓励已到退休年龄的农场主退出土地。同时也鼓励部分青年农民到工业、服务业去投资或就业,政府给予奖励性赔偿和补助等,让出来的土地主要用于扩大农场规模[6]。

为了让大多数高龄农民退出农业生产并保障其晚年生活,促进农地经营权转让、扩大农业经营规模,日本于1970年创设农业人养老金制度。农业退休基金的事业内容,主要包括农民老龄年金、经营权转让年金、离农给付金、农地的收购与转让金以及购买农地资金贷款4项内容构成。其中,农民老龄年金具有社会保障性质,而其余3项主要为推动土地流转与规模经营。基金组织的收入来源主要由保险金收入、补助金收入和年金营运性收入组成。实践表明,日本农民退休金制度有效地稳定了农民的晚年生活,促进了土地经营权向子女和其他专业农户流转,扩大了土地经营规模[8]。此外,1980年日本颁布了《土地利用增进法》,鼓励农户出租、出卖或放弃土地,对于放弃农业和卖掉土地的农户,一次性给予62万日元(100日元约合6.22元人民币,2013)的退耕补贴等。

中国台湾自1990年开始办理“辅导农渔民专业第二专长训练计划”,通过各公共职训机构和职业学校举办各种训练班,帮助转出土地的农民掌握一技之长。

三、对中国土地承包经营权流转的启示

1.完善农地制度,促进土地规范化流转。农地制度的建构和完善,可以促进农民的土地产权实现其权能,降低土地交易费用,促进土地规范化流转。例如,俄罗斯先后颁布的《俄罗斯联邦土地法典》、《家庭农场法》、《俄罗斯联邦土地改革法》、《俄罗斯联邦土地税费法》、《农地流转法》等为土地的自由流转奠定了法律基础。而后,俄罗斯又制定了与农地流转相关的地籍管理的法规,为农地交易提供了制度保障。快速城市化背景下,规范化流转的目标仅靠管制和限制难以实现,不断完善的农地流转制度、必要的土地整理复垦措施、农村振兴与城市发展的协调用地制度是土地规范化流转的重要制度保证。各国家和地区的经验表明,不是单单某一项农业政策的出台,就可以推动土地流转与有效利用,必须从全局出发,建立相互补充、相互协调并适时调整的农地制度体系。

2.创新组织形式,发挥农民在土地流转中的主体作用。借鉴美国、法国和日本等国家经验,除加强政府性土地流转服务平台建设之外,中国还应加紧成立一些民间性中介服务组织,加大信息收集和发布力度,解决流转双方的信息不对称性,降低土地流转的交易成本。应当鼓励农民以多种联合、合作方式流转土地,鼓励以土地流转合作社或社区股份合作社等形式,引导农户开展多渠道的参与管理模式,使农户能够利益均沾、风险共享。面向以非农产业为主的农户或举家外迁农户,应该成立以社区为主的土地托管组织或信托机构,帮助农户开展土地经营管理工作。同时在政府引导下,还应完善土地流转价格形成机制,建立土地流转后续保障机制等服务工作,以保障农民利益。

3.严格土地管理,尤其加强对农业企业的用地监管。各国(地区)经验表明,严格土地管理可以保护农民利益,促进土地规范化流转。中国台湾关于农业经营主体能力审查方面的相关规定,法国关于控制土地流转规模的相关经验、日本和英国关于土地用途管理方面的做法以及美国和俄罗斯政府在尊重土地私有产权的基础上所采取的一系列措施,都值得中国吸收和借鉴。在农业企业的用地监管方面,一方面,要提高土地资源市场化配置程度,加快建立土地流转市场。政府则要积极建立健全与农村土地资源配置市场化相适应的农村地籍及土地信息的动态管理制度,通过价格指导、合同管理、信息服务等方式,提高农村土地资源的市场配置效率。另一方面,要加强政府对农业企业用地管理。农地承包权流转要按土地用途管制的要求,不得擅自改变土地用途。要抓紧制定“管理用房”等农用建设用地的审批及管理机制,无论是何种形式的非农建设,必须符合土地利用总体规划和年度土地利用计划,依法办理农用地转用审批手续,特别是针对占用基本农田和闲置土地问题,要坚持最严格的土地管理制度。

4.完善支持体系,积极培育新型经营主体。为推动农地流转与规模经营,许多国家都构建了资金扶持、价格补贴、技术支持、人才培养等一整套农业支持体系。这套支持体系都是结合新型经营主体的培育发挥作用的。例如,日本的“认定农业生产者”制度和俄罗斯的家庭农场扶持政策等。因此,结合国内外经验,中国在培育新型农业经营主体过程中,要在坚持以农户为核心的基本经营制度基础上,加紧探索大户或家庭农场等为受让主体的管理机制与支持体系。将新增涉农补贴和各类项目向新型经营主体倾斜,并将土地流转与规模经营作为考核标准之一。要在农业市场环境、条件成熟的地区下,加快推动新型经营主体的发展。

注 释:

①台糖公司成立于1946年,是中国台湾农产业规模最大的企业之一,也是中国台湾最大的地主,所拥有的土地(主要为农场)遍布全台各地。

参考文献:

[1]张迪.国外土地审批概况[J].国土资源情报,2006(11)

[2]黄军甫.从《农用土地流通法》看俄罗斯土地改革[J].俄罗斯研究,2002(3)

[3]王志远.俄罗斯农村土地制度变迁二十年的回顾与反思[J].俄罗斯学刊,2012(3)

[4]李蕾.国外用地许可相关制度——英国的规划许可制[J].国土资源情报,2006(7)

[5]武剑.农地市场流转管理机制的构建:以法国土地治理和乡村建设组织为鉴[J].安徽农业科学,2009(11)

[6]范怀超.国外土地流转趋势及对我国的启示[J].经济地理,2010(3)

[7]张力.社会转型期俄罗斯土地市场化改革中的法律控制[J].河北法学,2011(3)

[8]方康云.俄罗斯的家庭农场[J].世界农业,2001(12)

[9]高强,孔祥智.日本农地制度改革背景、进程及手段的述评[J].现代日本经济,2013(2)

来源:《世界农业》2014年第1期

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