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我国乡镇机构改革存在的主要问题与政策建议

时间: 2017-07-18 16:09:44来源: 作者: 阅读:

国务院发展研究中心农村经济研究部   韩 俊

  中国社会科学院研究生院    张要杰

【摘  要】2000 年以来, 随着农村税费改革的推行, 我国乡镇机构改革取得了明显成效, 但同时也还存在着不少亟待解决的深层次问题。本文有针对性地提出了相关的政策建议。

【关键词】乡镇机构改革;农村综合改革;政策建议

2000 年以来, 随着农村税费改革试点的启动到全面推进直至最终取消农业税, 我国乡镇机构改革也进入一个新的发展阶段。乡镇机构改革取得了明显的成效,这主要表现在: ①乡镇治理单元趋向合理化。根据不少地区的改革经验, 平原、丘陵地区基本不再保留3万人以下的乡镇, 山区原则上不再保留面积 100 平方公里、人口 2 万人以下的乡镇。到 2006 年底, 全国乡镇由 1999 年的44741个减少到 34675 个, 行政村由1999 年的737429个减少到550000个。②乡镇冗员状况有所缓解。③乡镇政府职能转变初见成效。改革使传统的“取”、“予”关系发生逆转, 乡镇政府从过去对农民的“要钱、要粮”,转向落实粮食直补等各种惠农支农政策以及提供各种社会公共服务。初步改变了乡镇领导干部的工作作风, 依法办事的工作新机制和公共服务型政府的构建初露端倪, 乡村干群关系进一步改善。

一、当前乡镇机构改革存在的主要问题

尽管乡镇机构改革取得了不菲的成绩, 但从目前各地的发展态势观察, 仍然存在不少亟待解决的深层次问题。

1.乡镇机构改革方向不够明确。近年来, 一些地方改革乡镇领导体制, 打破分开任职的旧体制, 建立交叉任职的新体制;改革干部选拔制度, 打破“乡官”任命的旧体制, 建立“乡官”竞选的新体制;改革乡镇事业体制, 打破“以钱养人”的旧体制, 建立“以钱养事”的新体制。对于乡镇机构改革, 改革比较超前的地区, 担心搞快了风险大, 将来有些方面与中央政策要求不衔接;现在开展的一些改革试点与现行的有关法律和行政法规, 比如《人口与计划生育法》、《地方政府组织法》、《公务员管理条例》等法规对乡镇机构设置、机构性质和公务员身份等方面的规定产生矛盾。事实上, 国家也曾对乡镇改革的目标与方向做出过说明, 即 “建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度, 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制, 提高整个社会的管理和服务水平”,但这种表述仍然是“原则性”的, 而不是“操作性的”。我国乡镇行政体制的具体政策走向仍不够清晰和明朗。我国农村基层治理沉疴重重决不仅仅是乡镇机构改革、县乡财政关系调整所能涵盖, 改革尚未真正深入到上层建筑领域。

2.乡镇政府职能转换滞后。改革以来, 国家特别强调乡镇政府的职能转变, 要求其增强社会管理和公共服务职能, 努力建设法治型政府和公共服务型政府。但是, 事实上, 乡镇政府转变职能的要求常常难以落实。乡镇政府在行政职能上仍然包揽过多, 事业机构行政化现象仍比较普遍。乡镇机构包括党政机构和事业站所两大块。现在乡镇承担了大量本应该由上级政府部门承担的任务。由于部门归口管理造成乡镇事业单位职能重叠, 如乡镇卫生院、妇幼保健站、计生部门之间存在职能交叉, 造成人力和财力资源配置不合理, 浪费较严重。乡镇事业站所过于庞杂, 行政职能、监管职能、公益职能、经营职能兼而有之。

乡镇政府职能的转变不仅仅是本级政府的事情,同其他层级政府职能的转变同样密切关联。根据我们了解到的情况, 在这次政府机构改革中, 一些地方政府取缔了不少来自上级政府的达标评比活动和诸多所谓的“一票否决”,使乡镇政府如释重负, 其职能的转变有了显著改善。但不言而喻, 由地方政府实际推动并实施的乡镇机构改革, 其所取缔的仅仅是其管辖范围内的施加于乡镇的各种达标评比活动, 对于更高层级政府的条线部门的“一票否决”就无能为力了。这凸显出改革的系统性、综合性和法治性的重要, 更需要一揽子改革方案的及时推出。事实上, 乡镇政府职能转变之“难”,折射出各层级政府职能转变之“艰”。

3.乡镇机构改革“减人难, 减支更难”。在新一轮的乡镇机构改革中, 尽管不少地区乡镇机构缩编取得了显著的成效, 但机构仍显庞大, 财政供养压力依然较重, 尤其是对中西部地区的大多数乡镇而言。乡镇机构改革的主要压力依然是人员分流。由于乡镇经济结构普遍单一, 就业渠道狭窄, 对改革中富余人员的安置难度很大;对于一次性补偿, 分流人员往往跟金融、石油、烟草等行业高标准补偿相比, 对补偿期望值过高, 也增加了分流安置的难度。尽管目前分流的方式有多种多样, 但最主要的渠道有两种:一是提前离岗、提前退休, 这只是名义上分流, 职数尽管减少了, 然而财政负担没有减轻, 减员不减负;二是乡镇工作人员下派到村里工作, 他们不占编制, 可是仍由乡镇政府支付工资, 因此财政上也没有减少支出。总体而言, 财政负担并没有减轻。

4.乡镇政府提供公共服务的能力普遍低下。农村税费改革初期, 许多地方的乡镇政府连基本的运转经费都难以保证。随着改革的逐步深入, 来自上级财政的转移支付逐步到位。目前的主要问题是, 转移支付仅能保运转、保工资。许多中西部地区的乡镇政府开展社会管理和公共服务的经费严重短缺, 处于“无钱做事”或“义务做事”的境地, 有的甚至是“负债做事”。在农村义务教育方面, 目前“以县为主”的管理体制只是实现了对农村义务教育的低水平保障, 教师工资拖欠问题已经解决, 但办公经费和学校基建方面仍有大量资金缺口需要乡镇政府解决。在乡村道路建设上, 农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资,乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算;村级道路的修建, 则通过村民“一事一议”方式加以解决。上级的专项投资往往要地方按一定比例配套, 在财政供养人员经费都存在缺口情况下, 少数乡镇虽然能够提供少量资金, 但远不够配套要求。在农村文化、公共卫生等其他农村公益事业方面, 多数乡镇都面临严峻的经费缺口。

5.撤乡并镇在一些地区的负面影响不容忽视。根据我们在基层的调研, 无论是人口密度较高的东部和中部省份, 还是人口密度较低的西部省份, 普遍反映, 乡镇撤并后, 农民办事跑的路更远了, 给他们的日常生活带来不少麻烦。撤乡镇还存在一些“走过场”的问题, 许多“改乡为镇”的调整, 通常也是将若干个小乡合并, 并无实质意义, 因为其城市人口仍然稀少, 经济基础也仍以农业为主。

6.乡镇财政困难, 县乡财政体制尚未理顺。在农村税费改革过程中, 针对地方财政缺口影响农村基层组织正常运转等问题,中央安排了税费改革转移支付, 用以补偿乡镇政府因为税费改革带来的财力损失。但是, 由于改革前对农民的收费数量本身就不明确,所以这种缺口补偿的办法还是不能完全消除税费改革对乡镇政府的影响, 特别是对于以农业生产为主的不发达地区。近年来, 虽然整体财政形势不错, 政府财政收入规模迅速扩大, 但乡镇一级政府财政收支矛盾十分突出, 债务负担沉重。乡镇财政困难并不是由农村税费改革造成的。造成乡镇财政困难的主要原因是,规范的财政转移支付制度尚未建立。转移支付的前提是科学地界定各级政府的事权范围和准确评估不同级次政府的财政能力, 然后合理确定转移支付的项目和金额, 通常还需要以法律法规的形式加以确认。目前,各级政府之间的职能划分并没有真正做到明晰, 财政资源在各级政府之间的分配明显不合理, 乡镇财政成为最弱的一级财政。

二、政策建议

乡镇政权是国家行政系统不可替代的重要环节,起着沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。乡镇一级在自然条件、资源禀赋、经济结构、产业优势、区位特点、经济社会发展水平以及综合规模等方面存在都很大差异, 在乡镇一级展开全国性的改革,只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首创精神, 允许基层根据实际情况进行探索, 闯出一条改革的路子来。

1.进一步明确乡镇政府机构改革的方向。在基层调研中,不少县乡干部发出疑问, 当前的改革究竟朝向什么目标, 达到何种状态? 这表明,乡镇政府机构改革的方向仍然不够清晰, 缺乏一个具有操作意义的准确界定, 一些原则性的规定难以形成改革的共识。因此, 提出一个总体性的乡镇政府机构改革框架, 并使其具备法律上的可执行意义, 十分必要,也迫在眉睫。同时, 这一制度框架应直接体现区域差别, 实行分类指导, 或给予地方有弹性的创新空间, 而不是最方便的“一刀切”。

2.明确界定乡镇政府的具体职能。在乡镇一级政府的职能界定上, 宪法给予了准确描述, 最近的文件也予以再次表达, 但仍然都是“全能主义”的概括, 难以适应当前乡镇机构改革的需要, 应予具体化。比如, 对乡镇政府的“组织农村基础设施建设”和“提供更多公共服务”,应清晰界定出是哪些基础设施和公共服务。再比如,“坚决放弃政府不该管的事情”,这更是实践中极难操作和把握的问题, 全凭当事人的理解能力和政策水平。要按照权力、责任相统一的原则, 正确划分市县与乡镇之间的财权、事权、人权、物权, 既不能权力在上面、责任在下面, 也不能笼统地对乡镇搞一票否决。尤其在依法治国的大环境下, 要逐步精简乡镇职能, 将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府无法履行的职能减去。例如, 现行法律法规都将行政执法权赋予县级以上政府部门,乡镇机构不是法律授权的执法主体。因此, 现在乡镇事业站所承担的某些行政执法监督职能应上交到县级政府, 把维护社会治安的职能归并到政法公安部门, 把义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门, 把完成财政收入的职能归并到财税部门, 等等。从我国法律和公共行政的要求出发,今后乡镇党政机构的职责定位, 可以归结为三个方面: 一是落实国家法律法规和方针政策;二是加强道路、供水、供电、通信等基础设施建设, 发展教科文卫等社会事业;三是加强农村社区和社会组织建设, 创办公益事业, 发布公共信息, 提高农村社区自我服务和自我管理能力。按照建设法制型乡镇政府的要求, 乡镇政府不仅要依法进行职能的定位,而且具体的工作重点也要从直接从事经济活动, 逐步转变到政策引导、营造环境上来, 把乡镇工作的重心转到促进社会事业发展与建设和谐社会上来。总之, 改革的目的是加强公共服务职能, 决不是弱化公共服务。“十一五”时期全部完成乡镇政府改革难度相当大, 但可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标。改革的重点是加强和健全社会管理和公共服务职能:化解农村各类社会矛盾, 建立公共安全应急机制, 构建和谐的农村社会, 稳定政治保障功能;进行产业引导, 加强市场管理, 加强基础设施建设, 强化经济保障功能;加强环境保护, 发展农村社会事业, 完善社会保障体系, 健全社会保障功能。通过加快乡镇职能转化, 让乡镇政府更好地发挥服务“三农”的职能, 密切党、政府与人民的联系。

3.因地制宜地撤乡并镇。撤乡并镇工作可以说一直在进行, 如前所述, 全国乡镇已有不小的撤并。这对于整合行政资源、提高行政效率、减轻财政负担和农民负担、精简机构和人员编制发挥了很好的作用。但是, 要注意在撤并过程中, 防止在乡镇与村之间出现新的“中间层次”。随着交通条件的改善、信息技术的发展、自身管理能力的提高,乡镇的管理幅度在有些地方还可以进一步适度拓展, 乡镇还可以再做一些撤并。因此, 应着手加快完善县域城镇体系规划的进程,根据乡镇的规模大小和经济发展水平等实际情况,合理确定乡镇数量和区划布局,在抓好重点镇和中心镇建设的同时,因地制宜地撤并乡镇。从进行到目前的乡村撤并来说, 已经有点运动式的味道, 在许多地区产生了不良的影响。一些地方搞所谓“三个月攻坚”,以运动的方式突击撤乡并村, 强行下岗分流, 强迫职能转变都带来不少后遗症, 改革的效果并不理想。有些地方甚至是完全出于为城市化让路的由头开展这一工作, 搞所谓“拉大城市框架”、“逼农民进城”。更不是站在统筹城乡的立场, 以提高本区域的治理效率为出发点, 进行乡村治理单元的合意调整, 而是搞“超前”,搞“50年不落后”,从而违背了经济社会发展的客观规律。

4.建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制。从统筹城乡发展, 实现城乡基本公共服务均等化的要求出发, 国家有必要逐步建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制。当前, 首先要确定哪些公共服务应由政府提供, 比如, 村庄道路、义务教育、医疗保障、村庄运转、公共安全等, 由于各地发展阶段不同, 对公共服务的需求也有差异, 所以, 应该因地制宜确定公共服务的类别。其次是经费的来源, 即应由哪一级财政支持公共服务, 这也应该分类指导, 但总的来说, 应由县以上财政提供,尤其是省以上财政应该发挥主导作用, 因为其具备在更大区域内实现公共服务基本均等的平衡能力。

5.改革乡镇领导体制, 加强基层民主建设。乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题, 其实,更深层次的问题还是, 乡镇基层政权实际来源于上面的授予, 对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。强化权力制约和监督, 扩大乡镇民主, 是农村基层政权组织改革的重要内容。要积极推行“公推竞选”的乡镇党委书记选任工作和内设机构负责人的竞争上岗制度。要继续完善监督体制, 加强党内监督,充分发挥党代表作用, 使乡镇的党代会成为真正的党的监督机关;加强群众监督, 健全和完善党务政务公开制度、村务公开、民主管理制度。在乡镇民主建设中, 更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。

6.建立化解乡村债务的长效机制。乡村债务量大面广, 成因复杂, 化解困难, 已经成为农村工作的一个难点和热点。这个问题不解决, 既影响基层政权组织的正常运转, 又影响农村的经济发展和社会稳定。面对全国乡村数千亿的债务, 化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决, 也不能完全由县乡财政自行解决。因此,需要各级政府分担责任, 多管齐下, 综合治理。第一, 尽快开展债务清查核实工作, 摸清债务底数。第二, 进一步分清债务性质, 分类处理化解。对于农村公益性事业和工程项目所形成的债务,应该由县以上的财政出资逐步化解。例如, 为实现 “普六”、“普九”、“两基”达标等, 乡村两级产生了不少教育负债;农村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造等本应由财政负担的工程项目, 在过去由于中央财政资金有限, 要求地方配套, 也造成了不少债务。按照城乡统筹、公共财政覆盖农村的发展方向, 这类负债都应该由县级以上财政承担。目前地方普遍存在等靠中央出钱化解债务的期望和预期。因此, 应该根据不同原则, 尽快对2001 年底前的乡村债务问题给出政策说法, 争取早日化解。否则, 政策不明,既不利于旧债化解, 也不利于制止新债产生。第三, 通过深化改革, 规范乡镇政府经济行为。制定相应的奖励办法, 加快债务化解进程。同时,要建立严格的新增债务责任追究制度, 以避免“旧债未除, 又添新债”。

7.完善县乡财政管理财政体制。农村税费改革中, 虽然不同地区都进行了各种形式的县乡财政体制改革, 中央对基层的各类转移支付也趋于增加,但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。特别是随着农业税的全面取消, 一些原来农业税和农业特产税比重较大的地方, 财政收支矛盾更加突出。进一步深化财政体制改革, 理顺县与乡财政分配关系, 保障县乡政权机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要, 是建立农民增收减负长效机制、有效防止农民负担反弹、实现城乡经济社会协调发展的重要措施。一是积极推行省以下财政管理体制改革试点。今后要进一步扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。在农村税费改革中, 不少地方还进行了“乡财县管乡用”改革。今后, 要不断完善、规范这种基层财政管理体制, 逐步强化乡镇财政的预算约束。二是建立规范的转移支付制度, 加大对基层财政的转移支付。清理和整合专项转移支付, 提高一般性转移支付的比重, 增加基层财政的可支配财力。合理划分省、市、县、乡四级财政收入, 完善县乡财政收入体系。以中央财政缓解县乡财政困难的 “三奖一补”政策为契机,引导省级财政和有条件的地级市加大对所辖县(市) 乡实施财力性转移支付。

来源:《理论视野》2008年第5期

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