中国农村综合改革研究中心

 
学校主页 | 设为首页 | 加入收藏 
理论探讨 网站首页  >  信阳实验区  >  理论探讨  >  正文

中国传统农区农民增收的政策选择

时间: 2019-07-21 17:38:51来源: 作者: 阅读:

——湖北襄阳、河南鄢陵、江西泰和三县农民增收调查的启示

国务院发展研究中心  陈锡文  韩 俊

※本文节选自《传统农区农民增长的新思路》(全文4万余字),韩俊主编《调查中国农村》(中国发展出版社,2009)

从目前农业与农村经济的发展状况看,通过农业与农村内部的结构调整,以促进农民收入增长的政策措施应继续抓紧抓好,如以市场需求为导向,提高农产品科技含量、提高农产品质量;发展农产品加工业、增加农产品附加值;发展农村非农产业及小城镇、转移农业富余劳动力,等等,都应坚持下去。但从近几年国民经济的收入分配结构看,农村经济发展外部环境的重要性越来越值得关注。应当把增强县域经济活力、加快县域经济发展作为国民经济发展的战略重点之一,为从根本上减轻农民负担、扩大农民就业、增加农民收入创造条件。

为了解农民实际收入状况,我们分别对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县进行了专题调查,这三个县在传统农区均具有较好的代表性。在襄阳、鄢陵、泰和三县的调研中,在每县的两个乡和每乡的两个村,我们均采用典型调查和问卷调查相结合的方式,调查了若干户农户。其中,襄阳23户,鄢陵22户,泰和14户,总计59户。我们调查的农户,大多是以农业为主的农户,这些农户的情况应该能够反映出中等收入水平农户的真实收入水平。除了农户调查之外,三县统计局的住户调查资料,也能反映农民收入中的一些情况。通过调查分析,我们认为,应从如下几方面入手,因地制宜,制定相关策略,促进传统农区农民增收。

一、加快县属国有企业和乡镇集体企业改制,大力发展县域民营经济

从对三个县的调查情况来看,20世纪90年代中后期,随着宏观经济环境的变化,县属的国营与集体企业已经基本上改制,正在从总体上转变为民营(私营)企业。尚未改制的企业基本上是长期亏损、负债率高、历史包袱沉重的企业。

到2001年上半年,鄢陵县集体企业改制面达到96.4%,改制的方式是组建企业集团和股份制改革。襄阳和泰和两县原来意义上的乡镇办的、村办的集体企业已经基本上不存在了,相当数量的乡镇企业在市场竞争中消失了,在市场竞争中生存下来的和发展得好的企业基本已改制为民营 私营企业。江西省泰和县有地方国营和集体企业40家,到2001年底,县地方国营企业和集体企业改制面达到90%以上。

改制确实给困境中的县属地方国营和集体企业带来新的转机,经过改制,多数企业经营状况好转,重新为地方经济的发展发挥重要作用。到2000年底,泰和县累计盘活企业存量资产3.5亿元,安排城镇就业人员2840多人,安排下岗职工1470人。许多企业民营化以后,经营状况迅速改观。

民营经济的快速发展已成为近年来县域经济发展的一大亮点,对县级财政税收以及就业等的重要作用日益显露出来。它的发展既不需要地方政府背包袱,又能给地方增加长期稳定的税源。个体私营经济或叫民营经济是在未来县域经济中占主体地位的经济成分。通过促进以中小企业为主体的民营企业的发展,带动整个县域经济投资和消费的活跃,将为从根本上减轻农民负担、扩大农民就业、增加农民收入创造条件。针对县域经济发展的现状,政策调整的主要方向应该是:进一步明确民营经济在县域经济中的基础地位,积极鼓励地方政府制定各种优惠政策启动民间投资,开办各种中小型企业。

二、改革城乡分割体制,为传统农区农民外出就业创造更宽松的环境

从对三个县的调查情况看,2000年的前后几年间,在农民来自农业的纯收入连续几年下降和乡镇企业吸收农村劳动力就业能力明显下降的情况下,农民纯收入之所以还能保持低速增长,关键就在于农民外出打工的收入在增长。

湖北襄阳县2000年外出就业人员11.1万人,江西泰和县2000年外出就业人员7万多人,出省就业占外出就业的95%。外出农民占农村劳动力的比重,除襄阳比重略低外,鄢陵县为16%,泰和已达30%—35%。传统农区县外出就业人数一般都超过了就地转移到乡镇企业的人数。

2001年,泰和县农村劳动力在乡镇企业 主要是个体、私营企业就业人数为2.76万人,外出就业人数为7万多人,外出就业人数为就地转移人数的2.5倍。根据泰和县提供的数据,2000年外出打工的7万多人中,有3万多人通过邮局向家汇款。据对2001年部分汇票的查对,仅有5%的汇票属于非外出就业农民的汇款。据此估计,泰和全县外出打工农民每年向家汇款2亿多元。另外,打工者每年还要带回家一部分现金,全县7万多打工者每年获得的收入估计在4亿元左右,而全县的财政收入只有1亿多元。

农民跨地区流动,既源源不断地为发达地区和城市发展输送了廉价劳动力,也使传统农区农民获得了一条增加就业和收入的途径。因此,要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理,清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费,改变重收费、轻服务的做法;要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法;要进一步加大户籍制度改革力度,放宽农民进城落户的条件,允许一部分在城市有固定职业和住房、有技术、有资金的农民变为城市居民。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题,有利于城乡经济的发展。

三、加强财政对县域经济发展扶持力度,增加对农业和农村基础设施投入

长期以来,国家对县域经济的投入不足,欠账较多。为了发展基础设施和地方文化教育事业,地方政府就只能向农民收钱,无可避免地会加重农民的负担。自1998年中央决定实施积极的财政政策以来,国家大幅度增加了农口基础建设投入,1998—2001年,共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元,约占同期国债投资总规模的28%。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金,4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目,各行各业都从中受益,而县域范围内与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限,难以直接带动农民增收。

随着国家税收状况的改善和国有企业“三年脱困”目标的初步实现,应调整宏观政策,真正把加快县域经济的发展作为国民经济发展的战略重点之一,加大对部分贫困县域的投入,使县域经济有足够的资金用于基础设施建设和文化教育事业发展。要合理运用税收优惠政策,支持县域经济的发展。进一步完善分税体制,在国税的分成比例上,对中西部地区适当提高比例。中西部地区县级的增值税留成比例可适当提高。

四、积极推进农村金融改革与创新,改进对农民和农村中小企业金融服务

从对三个县的调查情况来看,一方面,解决农民收入的长期低迷问题,需要对农业和农村产业结构进行重大调整;另一方面,解决地方财政的困难和农民负担过重问题,必须依托于地方非国有经济的发展来培植新税源。这两方面都离不开金融的支持。因此,从农村金融体制和政策角度看,以下几点值得强调:

一是积极推广小额贷款制。鄢陵县农村信用社从1999年开始在全县范围内推广小额农户联保贷款的办法。只要农民手持贷款证、身份证、印章,随时都可以得到所需贷款,一定程度上解决了农民“贷款难”问题。

二是增加支农再贷款,并增强其硬约束。以鄢陵县为例,1999年度该县农村信用社向县人民银行申请再贷款2000万元,2000年度申请支农再贷款3500万元,均到期还清本息,取得了自身效益和社会效益的双丰收。2001年度该县农村信用社又向人民银行申请再贷款7000万元,已全部调剂到各基层社。

三是解除信用社沉重的包袱,理顺管理体制,提供有利环境。信用社管理方面存在的问题是体制不顺,下面感到无所适从,变化太快。基层信用社迫切希望成立省市联社,特别是市联社。

四是采取综合措施,防范与化解金融风险。对于银行来讲,金融资产的优化是其进行正常放贷的前提。要优化金融资产,关键是要减少新的贷款变成不良资产。在这方面,襄阳县农行的做法值得借鉴。首先是管好源头,管好增量贷款,严格控制新的不良贷款发生。其次是狠抓清收盘活,努力化解存量资产风险。再次是建立信贷退出和进入机制,通过全面调整优化信贷资产结构来化解和弱化信贷风险。在增量贷款的投放上,对限制、淘汰类的贷款客户,坚决不再发放新贷款,老贷款只收不放;对一般客户,采取收旧贷新,控制投放;对优势领域和高效行业的优良客户是积极渗透,集中资金大力支持,从而加速增量贷款的优化和存量不良贷款的置换。最后是重建社会信用,加强对不守信用户的监管和处罚。重建信用,既需要企业和贷款户的自律,银行也要建立有效的约束机制。同时,政府也应采取有力的措施,来提高整个地方的信用度。

五是解决邮政储蓄导致的资金流出问题。邮政储蓄不受地方欢迎,这笔钱不能用于地方经济发展。对于邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金,要以人民银行支农再贷款形式返还到农村,做到取之于农、用之于农。

五、既要稳步推进税费改革,减轻农民负担,又要积极推进相关配套改革,特别是建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向农村贫困地区进行转移支付的制度

农村税费改革得民心、顺民意,但在实施过程中确实也面临着很大的困难和阻力。要确保农村税费改革达到预期的目标,必须进一步完善税费改革方案。对农民增收效果最明显、最直接的措施是减轻农民负担,减负就是增收。

乡村债务问题是影响农村税费改革顺利推进的关键因素之一,要扼制乡村不良债务继续增长,逐步化解多年形成的债务包袱,对在一定历史背景下因政策原因造成的乡村债务的解决,国家应提供相应支持。一是规范乡镇政府、村级组织借贷行为,制止乡村新的不良债务发生;二是组织乡村债务清理,逐步化解乡村债务;三是中央、地方制定有关政策,支持乡村化解债务。

进一步深化财政体制改革,尽快建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向农村贫困地区进行转移支付的制度。县乡财政困难,已成为一个普遍性的问题。不使县乡财政摆脱困境,那么从根本上减轻农民负担的目标是很难实现的,应把解决县乡财政困难列入国家宏观决策的重要议事日程。缓解县乡财政的困难,从根本上讲,要健全财政体制,调整中央和各级地方的财权和事权分配格局,并培育财源。

六、进一步推进县级涉农部门的改革

重新审视供销社体制改革的目标。为了推动供销社的体制创新,应当尽快解决供销社目前面临的现实问题。对供销社的亏损挂账要研究处理办法。在供销社下岗职工未安置就业期间,政府可以给予其享受最低生活保障待遇。对退休人员工资则可以由社保局直接发放。

加快国有粮食企业的改革,放开粮食经营。从我们对三个县的调查看,国有粮食企业的改革任务是非常繁重的。1988年,泰和县粮食系统人员为1860人(包括离退休人员250人)。1998年以后,通过身份置换解除劳动合同和分流,大大减轻了粮食系统的负担。泰和县解除一个职工的劳动合同平均需要支付1.5万元,这还算是非常低的。

农业技术推广体系要稳定,但更要创新。从调查情况看,县级农业部门及其乡镇的农、林、牧、渔、农机、经管、水利几站的人数,是仅次于教师数量的第二大群体。以县乡农技站为主体的全国农业技术推广体系,在农业技术推广方面必然发挥主导作用,所以必须保持农技推广机构稳定。

另外,调查中发现,农村经纪人队伍在为农民解决农产品难卖问题、为农民提供市场信息和输出农村剩余劳动力等方面,发挥着越来越重要的媒介和催化作用,已经成为促进农业结构调整中不可忽视的力量。例如,鄢陵县花卉产业的发展,与分布在郑州、西安、北京等多个大中城市的数以千计的鄢陵花商的作用密不可分。鼓励农村经纪人队伍的发展,是帮助农民致富的一个好办法。要积极引导和支持各类农村经纪人联合起来,成立各种形式的农村购销中介组织,从事农产品流通中介活动。

来源:《中国经济时报》2009-06-17

最后更新
热门点击