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中国新型农业经营主体的困境摆脱及其体制机制创新

时间: 2019-04-26 16:05:29来源: 作者: 阅读:

国家农业部农村经济研究中心  张照新  赵 海

【摘 要】随着我国新型农业经营主体不断发展,我国将形成以承包农户、种养大户和家庭农场为基础,以农民合作社、龙头企业和各类经营性服务组织为支撑,多种生产经营组织共同协作、相互融合、具有中国特色的新型农业经营体系。培育新型农业经营主体,需要处理好五个关系。具体来说,要加强土地流转服务,加快发展政策性农业保险,加大对新型农业经营主体的扶持力度,有序推进农业转移人口市民化,加强新型经营主体人才队伍建设。

【关键词】新型农业经营主体;种养大户;专业合作社;龙头企业;社会化服务组织

进入21世纪以来,随着我国工业化、城镇化进程加快,农村劳动力大量向城镇和非农产业转移,“谁来种地”问题凸显,培育壮大规模化、专业化、集约化和市场化的农业经营组织、创新农业经营体制机制的要求日益迫切。如何理解新型农业经营主体这一概念,发展新型农业经营主体面临哪些制约和障碍,如何促进新型经营主体发展,这些问题成为理论和政策研究者面临的重要课题。

一、新型农业经营主体的基本内涵和主要类型

新型农业经营主体是基于我国传统的小规模、半自给的家庭经营农户而提出的,主要包括专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业和经营性农业服务组织。新型农业经营主体是构建我国集约化、专业化、组织化、社会化农业经营体系的关键,是推动我国传统农业向现代农业转型的骨干力量。

(一)新型农业经营主体的内涵

2012年以前,“新型农业经营主体”一词只是在部分理论研究和政策研究文章中被提及。2012年以来,开始出现在地方和中央的官方文件中,如浙江省正式出台了《浙江省人民政府办公厅关于大力培育新型农业经营主体的意见》,2012年底的中央农村工作会议正式提出培育新型农业经营主体。对于新型农业经营主体内涵,《浙江省人民政府办公厅关于大力培育新型农业经营主体的意见》指出,“新型农业(含林业、渔业,下同)经营主体是指在家庭承包经营制度下,经营规模大、集约化程度高、市场竞争力强的农业经营组织和有文化、懂技术、会经营的职业农民。”其他研究并没有进行规范的界定,仅仅指出了其包括的主要类型。

界定新型农业经营主体,需要从其提出的两个背景进行分析。一是新型农业经营主体是相对于传统的小规模、自给半自给农户家庭经营提出的,克服了后者在规模经济、要素利用效率等方面的缺陷,具有经营规模较大、劳动生产率较高、商品化程度高等特征。二是新型农业经营主体是在构建新型农业经营体、实现中国特色农业现代化的背景下提出,既要有较高的物质技术装备水平和经营管理水平,也要适合我国人多地少国情,不能盲目追求经营规模,而是要规模经济和土地产出率并重。这也是官方文件正式表述中从以往的“规模经营主体”转变为“新型经营主体”的一个考虑。

综上所述,可以把新型农业经营主体定义为:具有相对较大的经营规模、较好的物质装备条件和经营管理能力,劳动生产、资源利用和土地产出率较高,以商品化生产为主要目标的农业经营组织。其主要特征有:一是适度规模和专业化生产。新型经营主体经营规模明显高于传统农户家庭经营规模,专门从事农业生产,能够实现对自身劳动力资源的充分利用,取得较好的规模经济效益。二是集约化经营。相对于传统小规模家庭经营,新型农业经营主体具有较好的物质装备条件,生产技术水平高,具有现代经营管理意识,能够实现对资源要素的集约利用,劳动生产率、土地产出率和资源利用率都比较高。三是市场化程度高。新型农业经营主体主动按照市场需求安排农业生产活动,绝大部分产品都要进入市场,能够和市场实现有效衔接,商品化率和经济效益明显高于传统农户。需要指出的是,新型农业经营主体既包括农业产中环节的生产经营组织,也包括为在产中环节提供各种服务的经营组织。

(二)新型农业经营主体的主要类型

20世纪90年代中期以来,大量农村劳动力进城务工经商,农村土地流转增加,农业产业结构深入调整,为种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等各类农业生产经营组织发育和成长提供了难得的机遇,而这些农业经营组织既是推动农业经营体制机制创新的主要力量,也成为新型农业经营主体的主要构成。在现有文献中,一般把新型农业经营主体分为种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业和经营性农业服务组织。

种养大户统指那些种植或养殖生产规模明显大于当地传统农户的专业化农户。由于是一个习惯称呼,种养大户没有严格的标准,边界比较模糊,有时也称专业大户。各地区、各个行业的种养大户标准差别比较大。在现有种养大户中,有相当部分仅仅是经营规模扩大,集约化经营水平并不高,甚至带有粗放经营特征,不符合新型农业经营主体的标准。这也是部分研究不把种养大户作为新型农业经营主体的原因。

家庭农场原是指欧美国家的大规模经营农户。党的十七届三中全会提出在有条件的地方可以发展家庭农场,此后家庭农场逐渐成为我国新型农业经营主体的一个重要类型。目前,浙江、上海、湖北、吉林等地对家庭农场给出了界定标准,即土地经营规模较大、土地流转关系稳定、集约化水平较高、管理水平较高等。和一般种养大户相比,家庭农场在集约化水平、经营管理水平、生产经营稳定性等方面都有更高的要求。当然,种养大户和家庭农场仍然属于家庭经营。

农民合作社是指农民在家庭承包经营基础上按照自愿联合、民主管理原则组织起来的一种互助性生产经营组织。农民合作社通过农户间的合作与联合,不仅解决了传统农户家庭经营存在的规模不经济缺陷,还通过技术、资金等合作,推动了农户生产的集约化水平。

农业产业化龙头企业是通过订单合同、合作等方式带动农户进入市场,实行产加销、贸工农一体化的农产品加工或流通企业。和其他新型农业经营主体相比,龙头企业具有雄厚的经济实力、先进的生产技术和现代化的经营管理人才,能够与现代化大市场直接对接。

经营性农业服务组织是指在产前、产中和产后各环节为农业生产提供专业化、市场化服务的经济组织,包括专业服务公司、专业服务队、农民经纪人等。它们为小规模农户提供农机作业、病虫害防治、技术指导、产品购销、储藏运输等服务,解决了农民一家一户办不了、办不好的事情,降低了农户生产成本,提高了农户的资源要素利用效率。

(三)新型农业经营主体的功能和定位

新型农业经营主体,是在坚持家庭承包经营基础上创新我国农业经营体制机制、构建新型农业经营体系的骨干力量,是建设现代农业、保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的重要主体。

从制度层面看,培育壮大新型农业经营主体是对我国以家庭承包经营为基础统分结合双层经营体制的完善。新型农业经营主体立足于家庭承包经营,通过土地流转,发展规模经营,提高农业比较效益,解决了工业化、城镇化大背景下谁来种地养猪的问题,提高了农业综合生产能力,保障了主要农产品有效供给。新型农业经营主体,通过产前、产中、产后诸环节的专业化服务,提高传统农户的集约化水平,实现传统农户与现代市场的对接,推动了农业生产的组织化、社会化,巩固了以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度。

从产业发展层面看,新型农业经营主体是构建现代农业产业体系的依靠力量。龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体,将先进技术、资金和现代经营管理理念等要素引入农业,大力发展产后加工和流通,延长产业链条,提高了农业附加值和比较效益,推动了现代农业产业体系的构建,提高了农业的市场竞争力和抗风险能力。

专业大户、家庭农场、合作社和龙头企业在现代农业中具有不同的定位和功能。专业大户、家庭农场作为规模生产主体,承担着农产品生产尤其是商品生产的功能,发挥对小规模农户的示范效应,带动其向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平。农民专业合作社具有带动散户、组织大户、对接企业、联结市场的功能,应成为引领农民进入国内外市场的主要经营组织,发挥其提升农民组织化程度的作用。龙头企业是先进生产要素的集成,具有资金、技术、人才、设备等多方面的比较优势,应主要在产业链中更多承担农产品加工和市场营销的作用,并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务,但不宜长时间、大面积租种农民土地直接耕种。随着农民进城落户步伐加快以及户均耕地逐步增加,专业大户和家庭农场未来有很大的发展空间,或将成为职业农民的中坚力量。

随着我国新型农业经营主体的不断发展,将形成以承包农户、种养大户和家庭农场为基础,以农民合作社、龙头企业和各类经营性服务组织为支撑,多种生产经营组织共同协作、相互融合、具有中国特色的新型农业经营体系,推动传统农业向现代农业转变。

二、现阶段培育新型农业经营主体的现实考量

20世纪70年代末期的农村改革,确立了农户在农业经营中作为微观主体的基础地位,激发了农民的农业生产积极性,极大地解放和发展了农业农村生产力,实现了农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。进入21世纪以来,随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快,在国内农产品需求刚性增长、质量安全要求不断提高的同时,农村劳动力大量转移、资源环境约束日益加剧、市场竞争压力不断加大,对我国以小农经营为主要特征的传统农业发展方式提出了双重挑战,迫切要求加快培育新型农业经营主体,创新农业经营体制,转变农业发展方式,不断夯实农业基础。

(一)农村劳动力大量向城镇转移,农业劳动力结构性矛盾突显,迫切需要发展新型农业经营主体,解决农业后继无人的问题

进入21世纪以来,我国城镇化加快发展。据统计,截至2011年,城镇化率已达51.27%,农村劳动力转移超过2.5亿人。由于农业比较效益低、农民社会地位不高,新生代农民工不愿意回乡务农,农村青壮年劳动力短缺、农业劳动力素质下降、季节性和区域性短缺问题开始凸显。传统农户急剧分化,老人、妇女、孩子成为家庭农业生产的主要力量,农业的老龄化、兼业化、副业化趋势明显,农业发展面临严峻挑战。培育专业大户、家庭农场、发展农民合作社和龙头企业,填补传统农户分化造成的缺失,构建包含多元化经营主体的新型农业经营体系,成为我国现代农业发展的客观要求。

(二)国内外市场融合程度进一步加深,农业的市场风险和国际竞争压力日益加剧,迫切需要发展新型经营主体,提升农业抗风险能力和市场竞争力

自我国加入世界贸易组织以来,农业对外开放程度快速提高,国际供求和价格波动对国内市场的影响日益明显。另一方面,国内市场体系不断完善,期货市场快速发展,宏观经济、资本市场成为影响农产品市场的重要因素。在国内外供求、能源、资本等多种因素的相互交织、相互叠加影响下,农产品市场波动幅度加大、频率加快。与此同时,农产品进出口规模不断扩大,尤其是近年来大豆、棉花、玉米、油料等大宗农产品进口急剧增加,对国内农业产业的冲击明显加大。以传统农户为生产主体、以众多分散农民经纪人为购销主力的农业经营体系,无论是面对剧烈变化的农产品市场,还是面对动辄百万吨、千万吨的进口农产品冲击,都显得力不从心。加快培育龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体,加快产加销、贸工农一体化程度,延长产业链条,推动产前、产中、产后各环节深度融合,提高农业的组织化程度和农产品附加值,成为应对市场风险和国际竞争的必然选择。

(三)资源环境约束加剧和农产品需求刚性增长的矛盾凸显,依靠资源和劳动投入推动增长的模式难以为继,迫切要求培育新型经营主体,转变农业发展方式

我国人多地少,水土资源短缺,而城镇化、工业化的发展又占用了更多的土地和水资源,加剧了水土资源对农业生产的约束。随着城镇化水平的提高、城乡居民食品消费的升级和农产品工业用途的开发,我国农产品需求呈现刚性增长趋势。尽管粮食生产实现“九连增”,但我国农产品供给已经由20世纪90年代的总量平衡、丰年有余,转变为目前的总量基本平衡、结构性紧缺,紧平衡将成为常态,保障粮食安全和重要农产品供给的压力明显增加。在供求因素双重制约下,我国农业发展方式必须加快由传统粗放式经营向集约化经营转变,更多地采用先进科学技术和生产手段,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率,增强农业综合生产能力和可持续发展能力。与传统小农户相比,专业大户、家庭农场等规模经营主体更容易接受和应用新品种、新技术,对现代生产要素需求更为强烈;专业合作社、龙头企业等则是先进生产要素的有效载体,并能为农户提供技术指导和支持。

(四)城乡居民对农产品质量安全要求日益提高,迫切需要发展新型农业经营主体,推行标准化生产,构建从田头到餐桌的农产品质量安全保障体系

进入21世纪以来,随着我国经济飞速发展,城乡居民收入水平快速提高,消费能力不断提升,加上互联网带来的发达资讯,大大增强了城乡消费者的安全健康意识,对农产品质量安全的要求日益提高。改革开放以来形成的以传统农户为主体的小生产和以难以计数的小商贩为主体的分散流通相结合的生产供给模式,不仅为质量安全监管带来极大的难题,也为建立全过程的标准化管理体系和质量追溯体系增加了难度。发展新型农业经营主体,通过专业大户、专业合作社、龙头企业、社会化服务等,可以将分散的农户组织起来进行生产,统一生产资料供应和技术规程,实现全过程、全产业链的质量管理,建立“从餐桌到田头”的质量追溯制度,保障农产品质量安全。

从当前情况看,我国业已具备加快培育新型经营主体的基础和条件。农村土地流转速度加快,农业规模经营比例明显上升,截至2012年6月底,全国农户家庭承包土地流转比例达到20%.畜牧业规模经营迅猛发展,2011年全国生猪、蛋鸡、肉鸡规模化养殖均已超过50%。农业机械化快速发展,2012年农机总动力超过10亿千瓦,耕种收综合机械化水平达到57%,小麦、水稻等大田作物机械化水平超过90%.专业大户、农民专业合作社、农业产业化龙头企业蓬勃发展,新型农业社会化服务体系初步建立,加快培育新型经营主体的条件已经成熟。

三、现阶段新型农业经营主体发展状况、主要问题及面临的体制机制障碍

20世纪90年代以来,伴随着农村劳动力转移规模不断扩大,新型农业经营主体开始萌芽、发育。进入21世纪以来,在农村劳动力转移加速、城乡居民消费不断升级和农业结构战略性调整逐步深入的情况下,新型农业经营主体,特别是龙头企业和农民合作社发展进入新的阶段,已经成为农业发展的重要力量。

(一)新型农业经营主体发展总体情况

始于20世纪70年代末的农村改革,确立了我国以家庭承包为基础的农村基本经营制度,农户家庭成为我国农业生产经营中最庞大、最普遍、最基本的主体。统计资料显示,截至2011年底,全国94.1%的耕地、97.8%的集体林地、73.4%的可利用草原已经承包到户,承包集体耕地的农户达到2.29亿户,占农户总数的87%。亿万承包农户是农业经营主体的基础,也是我国农产品特别是大宗农产品的主要生产者。各类新型农业经营主体就是在农户家庭经营的基础上逐步培育和发展起来的。

专业大户和家庭农场的发展方兴未艾。早在20世纪90年代,随着劳动力转移和农户间土地流转,农村就出现了一批专业大户。近10多年来,随着土地流转规模的不断扩大和政策的支持,专业大户大量增加。在浙江、上海、吉林等地方,在当地政府推动下,形成了一大批家庭农场。截至2011年底,全国经营耕地面积在3.3公顷以上的种植大户达到276万户,其中6.67公顷以上的近80万户。随着农产品市场价格的大幅度波动,大量养殖散户退出,专业大户和家庭农场快速发展,已经成为畜禽产品供给的重要力量,在肉鸡、鸡蛋等领域甚至成为主要力量。

农民专业合作社蓬勃发展。尽管在改革开放初期,受历史上合作化的影响,部分农民谈“合”色变。但近年来,在农民强烈需求和政府积极推动下,农民合作社发展呈现加速态势。特别是《农民专业合作社法》实施以来,农民专业合作社数量急剧增加,合作领域不断拓宽,出现土地股份合作、联合社、资金互助合作、加工合作等多种合作形式,成为组织农户生产、发展农产品加工、对接龙头企业、开展市场营销的有效载体。截至2012年第三季度,全国依法登记的合作社达64.7万家,实有入社农户4900多万户,占全国农户总数的19.2%。

农业产业化龙头企业实力不断增强。20世纪90年代中期以来,农业产业化经营成为创新农业经营体制的重要方式,由此也得到了政府的大力推动,大批龙头企业应运而生。截至2011年底,全国农业产业化龙头企业11万多家,销售收入5.7万亿元,企业平均固定资产2300多万元。目前,龙头企业每年提供的农产品及加工制品占国内农产品市场供应量的1/3,占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3以上,出口创汇额占全国农产品出口额的80%以上,在农业生产经营中发挥着骨干作用。

经营性农业服务组织发展进入新阶段。自改革开放以来,随着农户成为独立的生产经营主体和原有政府服务机构的改革,一大批为农户提供农资和产品购销等服务的组织迅速发展起来,填补了原有政府公共机构改革所带来的市场空间。原有服务组织多以农资购销户、农产品经纪人为主,而近年来随着现代农业建设推进和市场竞争日趋激烈,产前农资生产、购销企业和产后农产品运销企业开始大举进入农业生产性服务领域,提供多元化、多层次、多形式的专业化、社会化服务,成为社会化服务体系的新生力量,推动着经营服务组织发展进入一个新阶段。截至2011年底,全国农机化作业服务组织达到17.1万个,农机化作业服务专业户达到511.7万户;病虫害专业化防治组织达到2.5万个以上,从业人员近100万人;农产品批发市场约4500家,职业经纪人达600多万,“土地管家”、“土地保姆”等一些新兴的农业服务组织也迅速发展。

(二)新型农业经营主体发展面临的突出问题及其制度障碍

尽管新型农业经营主体发展态势总体较好,但仍然存在一些突出的问题:一是规模小、效益偏低。目前70%以上的专业大户种植规模不到6.67公顷,90%以上的龙头企业年销售收入不足1亿元,农民专业合作社的社员规模、产品规模普遍较小。受市场风险、自然风险、质量风险等多重风险的影响,面对日趋激烈的国内外竞争,无论是种养大户、合作社,还是龙头企业,经营效益普遍不高、可持续发展能力普遍不强。二是运行不规范。一些农民专业合作社内部制度不健全,民主管理机制不完善,运作管理随意性大;相当比例的龙头企业尚未建立现代企业制度,与基地农户的联结不紧密。三是人才匮乏。目前农村实用人才占农村劳动力的比重仅为1.6%,受过中等及以上农村职业教育的比例不足4%,生产经营人才严重缺乏;而且由于专业合作社、龙头企业的工作条件较为艰苦、待遇较低,很难留住高素质人才。

产生上述问题的原因是多方面的,既与农业生产特点有关,也与发展水平、发展阶段有关。从根源上看,主要是农业农村发展体制机制不完善造成的,主要体现在如下四个方面。

一是土地管理制度不完善。在农业用地方面,我国农地是集体所有制度,农地由村集体所有,农户拥有的仅仅是承包经营权,并不是完全产权。改革开放以来,国家通过延长土地承包期限,推行“增人不增地、减人不减地”政策,特别是近年来在部分地区开展农民承包地确权登记颁证试点,把农民土地承包权长期化、物权化。但由于政策落实不到位,部分地方甚至还在按照人口增减调整土地,影响了农民对土地的长期预期。不少农民对流转土地心存顾虑,转出土地特别是长期流转的意愿不强,成为制约专业大户、家庭农场和龙头企业发展的障碍。在农业生产性建设用地方面,尽管国家有关部门出台了相应的政策,但在落实过程中依然面临较大困难,许多规模经营主体反映其生产性建设用地需求无法满足。此外,对于农村集体建设用地,尽管国家承认其为非农用地性质,但却不允许直接进入土地市场流转,从而导致专业大户、合作社和龙头企业拥有的农村集体建设用地使用权不能用于抵押,限制了其获得融资的能力。

二是农村金融和保险发展滞后。近年来,尽管政府各个部门对发展农村中小金融机构取得了共识,但由于农村中小金融机构监管难度大,监管部门担心出现系统性风险,在政策上采取了严格的准入政策,导致农村中小金融机构发展滞后于农业农村发展的需求。大多数专业大户、家庭农场、合作社和中小型农业企业由于缺乏有效的担保抵押物,加上申请手续繁复、隐性交易费用高等问题,很难从正规金融获得信贷支持,而小额信贷等扶持性贷款规模又较小,远不能满足其资金需求,严重限制了其发展壮大。在农业保险方面,自2007年开始实施中央财政农业保险保费补贴政策以来,补贴品种逐年增加、覆盖地区逐年扩大、保费补贴比例逐年提高,支付农民的灾害赔偿逐年增加,但总体上我国农业保险尚处于不断完善的发展阶段,覆盖面小、保障水平低、赔付水平低、农民参保积极性和地方政府支持农业保险发展积极性低等问题还比较突出,还难以充分发挥风险保障的作用。

三是城乡分割的管理制度。为了加快城镇化进程,近年来我国不断改革户籍管理制度和城镇教育、医疗、养老、住房等社会保障制度,但大中城市仍然对农民进城落户设置了较高门槛,再加上生活成本较高,大部分进城务工农民难以在城市落户。尽管已经有大约1.6亿农村劳动力外出务工,但其中有相当比例的农民仍然不愿意放弃农村的土地,长期流转土地的意愿不强,影响了新型农业经营主体土地经营规模的扩大。

四是政府支持政策不足。2004年以来,在“以工补农、以城带乡”和“多予、少取、放活”基本方针的指导下,我国财政支农资金快速增加。但大多数支持政策主要用于民生事业、农村基础设施建设和对传统农户的支持,国家对新型经营主体缺乏有效的支持政策。特别是一些规模较小的专业合作社和龙头企业,很难得到项目和资金的扶持。各项支农政策还存在脱节现象,政策之间缺乏配套性和衔接性。政策落实效率还不高,政策实施成本较高,许多政策具有明显的时滞性。

四、培育新型农业经营主体需要处理好的几个关系

我国有着人多地少的特殊国情,各地资源要素禀赋、经济社会条件不尽相同,甚至差别较大;不同新型经营主体之间发展的条件、能力和速度不同,各自的需求也不同。因此,培育新型农业经营主体要立足于基本国情,考虑到区域差异,处理好各种关系,以促进各类主体的协调、健康、稳定发展。

(一)新型农业经营主体和传统农户的关系

新型农业经营主体是在农户承包经营的基础上发展起来的。在未来一个较长的时期内,农户在农业经营主体中占多数的格局不会改变,新型经营主体蓬勃发展的趋势也不会改变。在此过程中,处理好发展新型经营主体和扶持传统农户的关系,对于二者协调发展非常重要。对此,需要把握两点:一是大量的传统农户会长期存在。一方面,家庭承包经营是我国农村基本经营制度的基础,传统农户是农业基本经营单位。

对大部分中老年农民来说,农业不仅是一种生产方式,还是一种生活方式。尽管农业经营收入在家庭收入中的比重可能大幅下降,但他们中相当比例的人仍然会坚持从事农业生产。日本、韩国的发展历程充分证明了这一点。因此,不能因为强调发展新型农业经营主体,就试图以新型农业经营主体完全取代传统农户,这是一个误区。另一方面,这些小规模农户存在先天不足,抗御自然风险和市场风险的能力较弱,而且在我国农业市场化程度日益加深、农业兼业化和农民老龄化趋势不断加快的过程中,传统农户的弱势和不足表现得更加明显。在支持新型农业经营主体的同时,也要大力扶持传统农户,这不仅是发展农村经济、全面建成小康社会的需要,而且是稳定农村大局、加快构建和谐社会的需要。二是培育新型经营主体和扶持传统农户是相辅相成的。新型经营主体与传统农户不同,前者主要是商品化生产,后者主要是自给性生产。两者尽管有一定的竞争关系,但更有相互促进的关系。新型主体发展,尤其是龙头企业、合作社,可以对传统农户提供生产各环节的服务,推动传统农户生产方式的转变。与此同时,传统农户也可以为合作社、龙头企业提供原料,成为其第一车间。在扶持政策上,对传统农户和新型经营主体要并重,不可偏废。

(二)家庭农场、农民合作社和龙头企业之间的关系

各类新型农业经营主体并不存在优劣、高低之分。不同类型的经营主体,在农业生产发展实践中承担的角色不同,定位不同。要针对各类主体的不同特点,发挥各自的比较优势,努力形成各类主体间合作与联合的组织形态。家庭农场作为一个经营性质较为综合的经济体,出于效率和效益考虑,可能将一些生产性服务外包给特定组织如专业合作社;在农地租赁方面也可能借助于农民合作社,以避免面对分散农户的高昂交易成本,或直接从农民土地合作社租入土地。随着合作的深入,一些家庭农场可能成为合作社成员,例如目前法国约有75%的农场主是合作社成员。类似地,龙头企业为了降低与农户的交易成本,也可能加入某个合作社或直接领办合作社,这在各地都有经验可循。即使不加入合作社,家庭农场、龙头企业和农民合作社之间也可能由于产品或服务的交易而产生经济合作关系。在实践中,不能厚此薄彼,片面认为其中一种模式好,如果盲目发展单一经营主体,结果可能违背市场规律,事倍功半。

(三)发展规模经营和提高土地产出率之间的关系

追求规模经济是新型经营主体发展的动力。从我国分散的小农经营来看,由于土地规模较小,劳动生产率相对低下,但通过精耕细作,土地产出率并不低。以往的研究表明,正是因为我国传统农户在单位土地上投入了更多的劳动,最大限度对土地进行集约经营,才以占世界9%的耕地养活了占世界1/5的人口。与之相比,新型经营主体通过扩大经营规模,科学组合和集约利用各种生产要素,可以有效提高劳动生产率和土地产出率。但规模超过一定程度,随着劳动生产率的提高,土地产出率有可能出现下降。因此,在发展新型农业经营主体中,规模经营要适度,不能盲目追求扩大规模。要根据各地资源条件、经营者能力来适当控制规模。如果经营规模过大,超过了经营者自身的能力,就会由原来的规模经济转变为规模不经济。当然,确定适度规模标准,要因地制宜。

(四)培育新型农业经营主体和促进农业劳动力转移的关系

在工业化、城镇化深入发展中,农业劳动力转移是一个长期趋势。据有关测算,在目前的资源状况和技术水平下,我国还有约8000万左右农业富余劳动力,农业劳动力转移将是一个长期的过程。在这样一个背景下审视培育新型农业经营主体与转移农业劳动力的关系,可得出两个基本判断:第一,培育新型经营主体有利于转移农业劳动力。新型经营主体往往有积极性、有能力使用机械来替代繁重的体力劳动,这不仅有利于提高生产效率,还能大幅度降低生产成本。当然,在劳动力难以被替代的环节,新型经营主体也会雇用一些年龄相对较大但农业经验丰富的劳动力。这样,既把容易向非农产业转移的劳动力从土地上解放出来,又有效利用了不容易向非农产业转移的劳动力。第二,培育新型农业经营主体,要与农业劳动力转移步伐相适应。要根据农业劳动力的转移,积极稳妥推进土地流转,发展新型经营主体,但不能不顾劳动力转移的过程,靠强行推动土地流转来发展规模经营。考虑到有相当比例的进城农村劳动力还没有真正在城市落地生根,在推动土地流转中更要审慎,要切实尊重农民意愿,稳妥推动土地流转,发展新型经营主体。否则,不但不能推动现代农业发展,还会影响社会稳定大局。

(五)推进适度规模经营与发展社会化服务的关系

新型农业经营主体发展的过程,是农业分工不断精细化的过程,也是农业社会化服务大发展的过程。在传统农业阶段,分散的小农往往可以通过一己之力或邻里互助完成生产过程,一般不需要跨区域、大规模的社会化服务。而在建设现代农业阶段,随着单个主体经营规模的扩大,这种需要自然就产生了。农业生产经营是复杂的系统工程,任何一个主体都不可能“包打天下”.出于对生产稳定和利润最大化的追求,新型经营主体更愿意接受专业化、社会化的生产性服务。这是因为,某些服务即使能够自我提供,也可能达不到规模经济的要求,比如农业信息、市场营销、统防统治、抗旱排涝等,而这些服务如果在更大范围内统一提供,则能实现规模经济要求。从这个角度看,有了服务的需求,并通过规模经济来激励服务的供给,就能为社会化服务发展创造良好的环境。同时,新型经营主体也能参与提供社会化服务,可以通过领办或合办社会化服务组织,通过自发的产业链整合,为自己和其他经营主体提供高质量服务,有利于在更大范围内降低成本,拓展利润空间。因此,对于种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体而言,发达的农业社会化服务是其快速发展不可或缺的重要条件。

五、培育新型农业经营主体的思路和建议

当前和今后一个时期,培育新型农业经营主体,要在稳定和完善农村基本经营制度的基础上,围绕建设现代农业的中心任务,以加强顶层设计,深化体制改革,健全完善政策,为新型农业经营主体创造良好的发展环境,培育专业大户和家庭农场、发展农民专业合作社、做大做强农业产业化龙头企业为重点,加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。具体地,可从五个方面加快政策调整的步伐。

(一)完善农村土地承包政策,加强土地流转服务

为了使新型经营主体获得稳定而有保障的土地使用权,需要进一步完善相关制度和政策安排。一是明晰农民土地权益。通过土地确权颁证稳定农民土地预期,避免由于土地“四至”不清、账实不符产生纠纷,明确承包权的财产权,鼓励农民转出土地,避免农业经营过度兼业化和副业化。二是加强土地流转服务和管理。建立基层土地信托服务中心,为土地流转创造良好的环境和平台;明确土地流转政策边界,依据农业产业发展规划等加强项目监管和土地用途管制,遏制耕地流转的“非农化”.三是完善利益分配机制。鼓励转入土地的新型经营主体与转出土地的农户建立稳定合理的利益联结机制,探索推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配办法,稳定土地流转关系,保护双方合法权益。四是研究解决农业生产性建设用地问题。农业生产性建设用地要尽可能利用集体建设用地、村庄废弃地、“四荒地”等非耕地资源,尽可能不占或少占耕地。对于土地规模经营,若没有可以利用的非耕地,可根据实际情况允许一定比例的耕地用于建设生产性设施,如粮食仓库、烘干机房等。探索仓库租赁或粮食银行等模式,解决种粮大户的储粮问题。对于畜禽规模饲养,在严格执行相关政策的同时,也要考虑实际需要并结合乡镇土地利用总体规划,研究解决一些不破坏土壤耕作层的农业生产性建设用地问题。

(二)深化农村金融改革,加快发展政策性农业保险

一是加快发展农村中小金融体系。改变在发展新型农村金融组织方面的结构性错位,把重点放到培育农村“内生”的金融组织上来,规范发展农村资金互助组织,引导农民专业合作社开展信用合作,鼓励发展真正的农村合作金融。建立政策激励与监管强制并重的办法,特别是加强指标考核,强化县域金融机构的支农责任,改变农村资金外流的不利局面。二是创新农村信贷担保方式。规范规模经营主体的准入标准和条件,因地制宜推广各类法人规模经营主体,提高金融支持规模经营的可行性。针对新型农业经营主体信贷需求特点,加强金融产品和服务创新,如鼓励提高种养大户小额信贷标准,探索“龙头企业+农户”、“基地+农户”的贷款担保模式,鼓励地方政府出资建立为农服务的担保公司等。鼓励金融机构将新型经营主体的应收账款和农副产品的订单、保单、仓单等权利,以及权属清晰、风险可控的大型机械设备、林权、水域滩涂使用权、房屋、厂房、汽车等财产纳入抵(质)押范围。三是支持规模经营主体参加农业保险。提高财政对新型经营主体购买农业保险的保费补贴比例。在农机、渔业互助保险纳入中央财政保费补贴的基础上,鼓励地方发展特色农业保险,支持有条件的省份针对当地规模较大或符合政策扶持方向的农业产业,发展农业保险并给予保费补贴。适应设施农业快速发展的新形势,还需要尽快开展有中央财政补贴的设施农业保险试点。考虑到中西部地区财力较弱,中央财政应选择一些区域重要农产品给予保费补贴。

(三)完善支持政策,加大对新型农业经营主体的扶持力度

为集中利用财政资金,提高资金使用效率,需要强化对新型经营主体的支持。一是建立土地流转农业项目优先制度。将农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设等涉农项目,尽可能与土地流转规模经营相结合,优先且重点安排项目资金。二是增加对新型经营主体的直接补贴。可以考虑两种办法:一种是在现有补贴种类基础上,新增补贴向规模经营倾斜,按照土地经营面积(畜禽存栏数量)、产出量和商品量分等进行补贴,直接补贴种养大户等新型主体;另一种是增加专门针对规模经营的补贴种类,由各级财政共同筹集资金,直接补贴新型经营主体。三是支持新型经营主体开展社会化服务。对新型经营主体领办农机服务、统防统治、抗旱排涝等专业合作社,在开办运营、技术培训等方面予以扶持,在用油、用药、机械设备等方面给予补贴。此外,还要制定针对新型经营主体的税收优惠政策,减轻其税收负担。

(四)加快统筹城乡发展步伐,有序推进农业转移人口市民化

结合产业转移升级和城镇化进程,抓好制度建设和政策保障,有序推进农村劳动力转移就业和农业转移人口市民化,为新型经营主体的发展创造良好条件。

一是实施就业优先战略和更加积极的就业政策。坚持以人为本和实业立国,制定专项扶持政策,大力发展劳动密集型产业,切实推动服务业发展壮大,重点扶持就业容量大的现代服务业、创新型科技企业和小型微型企业,创造更多就业岗位,特别是适合农村劳动力转移就业的岗位。在农村外出劳动力返乡逐渐增多的情况下,还要大力扶持创业以带动就业。

二是深化户籍制度改革,协调推进相关制度建设。以中西部地区、中小城市为重要突破口,实现安居住房、子女教育、医疗卫生、社会保障等惠及农民工的城镇常住人口基本公共服务全覆盖。在此基础上,稳步推进城乡公共服务均等化。

三是深化农村产权制度改革。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度,对进城农民的承包地、宅基地和集体收益分配等权益作出制度安排,建立城乡统一的产权交易市场。

(五)内外兼修多措并举,加强新型经营主体人才队伍建设

新型经营主体人才需求强烈,加强人才队伍建设应着眼于两个方面:一是加强内部从业人员培训,使之向新型职业农民转变。把人才强农作为重大战略,以现代农业人才支撑计划为抓手,深入实施新型农村人才培养工程,主要针对返乡第一代农民工和种养大户、家庭农场主、科技示范户、农民专业合作社理事长等农村能人,通过创业培训、市场指导、资金支持等措施,着力培养一批农村发展致富带头人。大力发展农业职业教育,并扩大免费政策覆盖范围,积极开展定向委托培养,组织多种形式农业技术培训,培养大批农村适用专业人才。制定中长期培养规划,针对不同类型农民,确定不同的培训目标、培训方式、培训内容,完善培训机制,加大财政投入,扩大覆盖范围,提高补助标准。健全农业技能持证上岗制度,坚持先培训、后上岗。完善绿色证书制度,探索把绿色证书作为认定职业农民的重要依据,并与农业扶持政策挂钩。二是外部人才引进。制定优惠政策,吸引大中专毕业生、专业技术人员等扎根农村、投身农业。从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面创新制度和政策,吸引富有创新精神、专业知识较强的大中专毕业生和专业技术人员在农业领域大显身手。

参考文献

[1]黄宗智.中国的新时代小农场及其纵向一体化:龙头企业还是合作组织.《中国乡村研究》(第8辑),福建教育出版社,2010

[2]黄祖辉、陈龙.新型农业经营主体与政策研究.浙江大学出版社,2010

[3]陈晓华.现代农业发展与经营体制机制创新.《农业经济问题》2012年第11期

[4]孙中华.大力培育新型农业经营主体夯实建设现代农业的微观基础.《农村经营管理》2012第1期

来源:《改革》2013年第2期

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