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关于破解兰州城市发展几个突出难点问题的调查与建议

时间: 2017-05-09 20:01:46来源: 作者: 阅读:

关于破解兰州城市发展几个突出难点问题的调查与建议

兰州市人民政府研究室课题组

为切实落实市政府确定的目标任务,推进兰州率先跨越发展,更好地服务市委市政府决策,根据市政府主要领导批示精神,我们紧紧围绕“集中抓好影响全局、关系根本工作”的要求,就加快推进解决影响和制约当前我市经济社会发展的城市环境污染、城市交通拥堵、城区标准化菜市场建设、城市社会管理创新、兰州新区投融资平台建设等5个方面的突出难点问题,在深入调研的基础上,借鉴国内部分城市经验做法,结合兰州实际,提出了相关的对策建议

一、兰州环境污染治理问题

(一)外地城市治理环境污染的经验

一是强化综合治理大气污染。乌鲁木齐市实行“土地置换,退二进三”政策,搬迁污染企业大户,在城区兴办服务业等第三产业。实施机动车清洁燃料改造、加气站点建设,限期淘汰超排高污染机动车,实行新购置机动车不符合环保标准不予落户措施。强制推广家庭式壁挂炉和单元式自动燃气炉等清洁能源,解决拆并锅炉热贴费,推进集中联片供热。二是全面提升内河水域治理。福州市实施引闽江水置换、截污水攻坚战,改造城区90多条内河2900多个排污口。加强河道保洁管护,对城区内河道每500米配备一名保洁员,负责清理漂浮水面垃圾,全面改善了水质。三是强力遏制工地二次扬尘。南京市建设“绿色呼吸”系统,拉网式排查全市范围内“裸工地”,在全市设置扬尘监测国控点、市控点53个及江南区域动态监测点,24小时监视工地扬尘。对工地路面硬化、进出车辆冲洗、渣土车密闭、洒水车洒水等强制实行控污措施。

(二)兰州环境污染现状

我市作为黄河上游最大的工业城市,大气污染和黄河兰州段水污染等问题一直比较突出。2010年兰州市城区环境空气三项主要污染物浓度平均值为:可吸入颗粒物0.149mg/m3,二氧化硫0.054mg/m3,二氧化氮0.046mg/m3,其中可吸入颗粒物污染最为严重。颗粒污染物是影响我市大气污染的主要方面。特殊的城市地貌和气象条件、不尽合理的产业能源结构、脆弱的区域生态环境、城区建设形成的二次扬尘、居民生活燃煤、氮氧化物为主的汽车尾气排放是造成兰州城区环境污染的主要原因。特别是工业和人口集中区域的黄河兰州段,城市污水日排放量达80万吨,实际日处理量只有33万吨,工业废水和生活污水污染叠加,污染减排形势十分严峻。

(三)对策建议

一是加大大气颗粒物污染防治力度。引进采用以重力沉降、惯性除尘、离心除尘为主的机械力除尘,以袋滤除尘、颗粒层过滤除尘为主的过滤除尘、静电除尘等干式除尘和湿式除尘控制技术。对水泥、火电行业以及工业锅炉全部采用袋式高效除尘技术。应用粉尘净化控制技术,安装烟气洗涤塔进行洗涤吸收,安装过滤层净化器进行吸附,安装催化燃烧器、热催化器进行催化,处理来源于燃烧设备和工业生产工艺产生的粉尘与烟气。二是加强对工业企业污染源监督整治。强力搬迁改造污染企业,彻底关停小水泥、小钢铁、小建材等“五小”企业,淘汰污染企业和落后产能。对6吨以上燃煤锅炉强制推行煤改气。对重点企业强制安装脱硫装置。对排污企业强制安装污染源自动监控设备,强制推广低硫低灰份优质燃煤。三是推进重点环保节能项目建设。加密和改造安装污水收集新设施,及早完成城市污水全收集全处理工程。抓好低温核供热项目建设和地热资源勘察与开发。积极推广采用科技环保地材和住宅楼外墙体壁挂式太阳能热水装置。设立危险废物集中处置中心,建设废物分类回收循环利用产业体系。积极探索应用餐厨垃圾发电厂BT投资建设方式。四是加强黄河兰州段水污染治理。重点保护城市饮用水源,推进城市第二水源地建设实施进程。严格监控沿岸污染源,辅之以截污、治污、南河道定期清淤、控制地下水开采、河滩湿地保护等措施。五是强化汽车尾气治理。鼓励使用清洁燃料车辆,鼓励市民使用小排量汽车,对全市私家车逐步实行“油改气”。加强汽车尾气监测,安装尾气净化装置,严禁超排机动车进城。开展机动车尾号限行和“无车日”活动。六是深化城市环境综合治理。划定建设城关区“烟尘控制区”,强制烧烤饮食摊点使用液化天然气火源。划定建设七里河区“噪声达标区”,对造成敏感建筑物声环境超标的交通重负荷路段及居民住宅楼区附近的铁路和公路两侧加装隔音网。加快南北两山和城市“绿色呼吸”系统建设。加大对兰州段黄河堤坝护岸、城区81条排洪沟和337处重点地质灾害隐患点等重点地段的绿化综合整治。七是落实环境污染治理政策。严格执行企业新上项目减排约束“铁规”,杜绝“三高一低”企业落户兰州。面向企业开征生态环境综合治理补偿费和环境治理保证金,指定缴入市县政府专户,由政府安排用于区域流域性环境治理,资金使用由环保部门监督实施。

二、兰州城区交通拥堵问题

(一)外地城市治理交通拥堵的经验

一是三手齐下遏制“堵”势。北京市将出台方案,通过“建、管、限”并举缓解交通拥堵。打通断头路,建设包括东二环、西二环在内的南北向大容量隧道,以及400公里微循环系统;加强管理,上调包括三环路以内停车费;限号通行,实行重点拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶,调控个人小客车增速,并酝酿出台征收拥堵费等系列举措。二是完善高架道路建设系统。上海市加大城区间地块联系,着力建设高架环道、连接东西向的延安路高架和连接南北向的南北高架路,并将东西、南北方向高架路定位为城市主要交通干道。对环城道路采用高架桥+地面道路的形式,主要道路交叉采用互通式立交,一般道路相交采用右进右出的匝道连接,有效发挥了缓解地面道路交通压力的功能。三是实行差别化收费政策。广州市大力建设停车泊位管理信息系统,按照“区域差别化,时间差别化”的原则,将市区划分为三类不同区域,调整全市停车场收费标准。对于路侧、路外露天、停车楼(库) 停车,每天7:00—22:00实施阶梯性停车收费价格。

(二)兰州城区道路交通现状及成因

受河谷型地形限制,我市道路建设用地严重不足,城区“南北受阻、东西不畅”的交通现状十分突出。我市市区道路规划总长度为864.73公里,面积26.18平方公里,已建成规划道路335.64公里,面积10.28平方公里,仅占规划总长度的39%;人均道路面积为6.23平方米,道路用地率为7.77%,与国家《城市道路交通规划设计规范》200万人口以上的大城市道路建设用地率15%—20% 的规定有很大差距。我市机动车保有量突破40万辆,中心城区公交线网密集,而城区新建主干道路少,公共停车泊位不足,路内违章停车率达19.6%,导致公共交通利用率不高。城市道路建设严重滞后、机动车数量急速增长、非交通占道现象严重、城区道路重复挖掘是导致交通拥堵的主要原因。

(三)对策建议

一是加快实施畅通工程。推进重大交通基础设施建设,全力抓好城市轨道交通、南山路、北环路、南绕城高速、黄河大桥等项目实施。增加道路供给,将建造高架道路纳入市区近期道路改建规划,建设东岗至西固立体高架路。杜绝人车争道,封闭城区繁华路段主干道。疏解人车流量,建设东方红广场东西段地下人行通道。畅通交通主动脉,将庆阳路延伸至西津路(穿过市交通局办公楼)。提高机动车通达能力,借鉴草场街什字立交桥做法,在静宁路北口、金昌北路北口等处建设南北向跨跃南滨河路什字高架路。打通“瓶颈路”,改造拓宽五里铺(包括排洪沟)至东湖宾馆路段。力争2至3年内使道路建设达到规划设计的60%以上。二是突出解决“肠梗阻”。改造张掖路步行街使之通车,将步行街迁至永昌路。整治南滨河路大教梁路段,搬迁“平沙落雁”景点。三是强化动静态交通管理。引入需求管理模式(TDM),对小汽车数量进行控制,将“尾号限行”作为治堵的长期政策加以贯彻。适当提高停车收费标准以调控交通需求。调整上下班时间,按机构、行业性质分类,实行弹性工作制,错峰出行。四是加强公交设施建设。根据《兰州市公共交通专项选址》分期建设公交停车场枢纽站,建立大型立体转乘停车场及“港湾式”停车场。进一步优化公交站点设置、线路走向和专用车道布局。五是科学管理道路挖掘。严格道路挖掘审批,统一规划开挖布线,合理安排开挖时序,尽量做到集中、统一、一次性开挖并及时完成路面硬化。做好特殊道路开挖项目前期工作,尽可能减少交通影响。

三、兰州标准化菜市场建设问题

(一)外地城市标准化菜市场建设和管理的经验

一是加强资金引导。杭州市将城区标准化菜市场建设规划纳入城市总体规划,明确属地管理,分区负责。以市场主办者投资建设为主体,市、区县两级财政“以奖代补”给予支持,按菜市场建筑面积分档给予财政补助,标准为6—36万元/家,区财政按1:1的比例予以配套,组织实施标准化菜市场建设。二是规范市场秩序。南京市建立“属地管理,以区为主,市上协调服务”的工作机制,明确相关部门责任,健全菜市场内外环境管理,加大市场管理考评,完善投诉反馈机制和责任追究制度。三是推行追溯码制度。上海市青浦区、杨浦区以实现信息追溯系统全覆盖为目标,积极建设标准化菜市场一体化查询系统。引进溯源查询、价格查询、便民服务、信息互动、消费指南、定点查询等功能,安装追溯秤,配置一体化查询机,市民通过触摸屏,现场查询流通过程中肉禽等食品安全情况,了解菜市场管理制度及本菜场农副产品价格信息,确保了菜市场肉类食品质量安全。

(二)兰州市蔬菜市场现状及存在的问题

菜市场标准化改造是政府出力、为民办实事的民生工程,也是创建全国文明城市的重要一环。我市现有各类城区菜市场173个,其中标准化菜市场50个,蔬菜便利店20个,生鲜超市17个,大棚市场41个,马路市场45个(含占道经营摊点)。2008年,兰州市委市政府着手启动实施标准化菜市场建设工程,出台了《关于大力推进社区菜市场建设的意见》,制订了《兰州市标准化菜市场建设管理规范》,2010年我市被列为国家标准化菜市场试点城市,建设步伐进一步加快。经过近3年的努力,我市清退了一批马路市场,标准化菜市场建设取得明显成效。但在实际工作中依然存在菜市场布局规划未明确、城区菜市场建设选址难、建设资金筹集难、市场管理职责不清、马路市场清退难等问题,特别是“有场无市”菜市场的存在,很大程度上影响了兰州的城市形象,必须尽快加以解决。

(三)对策建议

一是高起点建设城区菜市场。尽快制定《兰州市城区标准化菜市场专项规划》,将其纳入兰州市城市总体规划,根据居住人口分布现状,规划布局主城区菜市场。将标准化菜市场定位为“准超市型”菜市场加以改造。按照服务半径和人口规模,在有条件的小区(社区)改建或新建几十到几百平方米不等的室内菜市或农贸超市,在空间面积相对较大的居民小区布局建设便民生鲜超市,彻底解决菜市场供应不足和社区居民买菜难问题。二是切实解决城区菜市场建设用地难题。在不违反兰州城市总体规划的前提下,将农副产品批发市场及其它市场搬迁,建设2000平方米以上标准化大型城区菜市场,并保证其他菜市场拆一建一。新建住宅小区须按规划配建标准化菜市场。通过政府推动拆除老城区相邻小区围墙,布建小区菜市场或菜店。对基本不影响城市交通秩序和城市形象的有证马路市场,以“街市+农贸市场”的形式就地进行改造规范。三是积极拓展多元化筹资渠道。设立兰州市专项标准化菜市场发展资金。资金来源可通过向国家和省上重点项目专项扶持资金中争取一块,市财政划拨一块,县区财政留出一块的办法解决。盘活存量,减少政府投资菜市场建设资金。制定优惠政策,吸引和引导社会资金参与兰州菜市场建设。四是加强菜市场运行环境监管。加大城管部门和街道办事处对市场周边环境秩序的日常管理和集中整治。本着“先建后撤”的原则,有计划、分步骤清退马路市场,杜绝产生新的马路市场。规范商户经营行为,对严重违规、屡遭投诉不改的商户坚决清理退市。科学制定菜市场收费标准,严格收费规定,杜绝变相增加新的收费项目或擅自提高收费标准。聘请人大代表、政协委员和部分群众担任市场义务监督员,对菜市场运营管理情况进行测评,并通过媒体予以公布。

四、兰州社会管理创新问题

(一)外地城市社会管理创新的经验

一是将城市管理模式用于社会管理。北京市东城区完善区、街道、社区三级网格管理体系,将“万米单元网格”城市管理中心升级为社会服务管理中心,配备管理人员,承担网格内了解社情民意、维护治安秩序、环境监督整治、排查化解矛盾、流动人口管理、服务群众生活及其他社会事务管理等工作。二是三“管”齐下服务流动人口。深圳市实行“以证管人、以房管人、以卡管人”,建立居住证“1+3+N”信息系统,掌握办证人居住、就业、社保等38项基础信息;实行“一户一码、统一编号”房屋编码制度,实现“人屋对应”;实行出租屋“一人一卡、凭卡出入”电子门禁卡管理措施,以服务促进了管理。三是“强街强镇”夯实基础。天津滨海新区针对街镇这一社会管理的前沿窗口,率先在全市建立基层社会管理服务网络,在每个街镇设立综合服务中心,每个居委会设立社区服务站,实行“一窗口受理,一条龙服务,一站式办结”制度,创新了基层服务管理机制。

(二)兰州市社会管理创新存在的突出问题

一是社会管理创新工作进展缓慢。仍然停留在社会治安综合治理等常规性工作层面,没有制定出台社会管理创新方面比较全面系统的政策措施。二是城市管理体制不顺。城市管理方式粗放,没有专门的城市管理机构,管理权限不够明确,职能缺失、交叉和重叠,存在重建轻管现象。“数字化城管”处在建设阶段,离精细化管理还有相当差距。三是社会组织培育发展滞后。一些公益性事业单位尚未从政府部门完全分离出来,社会组织建设和管理呈自由松散状态,鼓励、培育、发展、规范社会组织的政策措施不健全。四是流动人口管理难度加大。用于我市流动人口服务管理的居住证制度刚开始施行,房屋出租登记制度不够规范,大多流于形式,城中村、城乡结合部流动人口管理问题尤为突出。

(三)对策建议

一是制定出台兰州市社会管理创新实施意见及方案,明确工作任务和措施。二是成立兰州市城市管理局,整合城市管理行政执法局和城乡建设局承担的城市管理职能,统一城市管理执行权。三是升级城市“万米单元网格”管理系统,向小街巷和居民楼院拓展延伸管理职能。四是加大事业单位改革力度,制定出台兰州市进一步发展和规范社会组织的决定,完善市场准入和退出机制,推动公益性社会组织尽快与政府部门分离。五是全面推行居住证制度,加快建设居住证电子信息管理系统,实现“以房管人”。实行严格的房屋租赁登记备案制度,对未经登记备案的一律不得出租。对城中村、城乡结合部实行重点管控。六是建立社区、村社会工作站,撤销社区流动人口工作站,将其职能并入社会工作站,负责该社区、村的各项社会事务管理。七是加快“一站一网一卡”兰州电子政府建设进度,建设数字虚拟政务大厅,全面推行网络化办公。八是在公安、交通、消防“三台合一”的基础上推进“多网合一”,建立城市管理、公安交通、环境监控、便民服务等综合性应急指挥网络平台。

五、兰州新区融资平台建设问题

(一)外地新区建设融资平台的经验

一是积极创新融资渠道。重庆两江新区以建设“保险业创新发展试验区”为导向,吸引各类保险资金100多亿元投资道路交通、城市管网、污水处理等基础设施建设。郑州郑东新区与中原信托、百瑞信托等金融机构联合发行信托计划,募集资金20亿元,降低了单一依靠银行融资的风险。二是盘活土地和特许经营资源。郑东新区集中整治规划区内土地,进行一级市场招拍挂,将土地出让收入全部用于市政设施和公共设施建设,对待开发土地抵押给银行获取贷款。昆明呈贡新区将户外广告标牌、公交线路、隧道交通等特许经营权进行拍卖或租赁,所筹资金划拨到融资平台,增大新区融资能力。三是规范完善政府融资平台。呈贡新区严格界定所属4家融资公司的职能定位和发展方向,明确经营土地整理和基础设施建设、房地产综合开发、农业及旅游业开发、新区污水处理和管网建设等不同领域,最大程度提高了平台融资功能。

(二)兰州新区融资平台建设现状及推进思路

从宏观形势看,去年国家大规模清理整治地方政府融资平台,在政策和资金层面上限制借贷,收紧银根,以严防和化解资不抵债局面的形成。兰州新区目前面临的主要难题是建设资金匮乏、融资渠道不畅。加之开发面积较大,单靠政府融资平台很难完成土地储备经营和基础设施建设任务。为合理规避国家政策限制,有效解决新区融资难题,今后工作中应坚持“政府主导、市场运作、多元投资、专业经营”的基本思路,以土地融资和银行贷款为重点,加大银企、政企合作,充分利用债券、信托等金融工具,扩大多元化、市场化融资规模,积极采用BT、BOT、TOT、PPP等专业融资方式,大胆探索欠发达地区建设新区融资平台的新路。具体应搭建以下三个融资平台:

一是土地融资平台。将新区土地一级开发及基础设施建设工程打包为权责清晰、赢利明确的多个项目,交由新区建设投资有限公司(以下简称新区建投)、大型工程施工企业和房地产开发公司等不同责任主体分别实施。具体职责是:由新区建投负责公益性用地项目经营开发,及水、电、气和管网等公共设施项目的建设;授权新区建投与大型工程施工企业签订协议,采取BT、BOT等市场化运作手段对收费道路、污水处理厂、自来水厂等准公益性项目进行联合建设;将商住休闲项目同外部基础设施建设工程一并打包交付房地产公司,完全用市场资金运作项目。二是金融投资平台。设立兰州新区产业投资基金,对具有高增长潜力的未上市企业进行股权或准股权投资,参与被投资企业的经营管理,待日后转让股权实现资本增值。设立风险投资引导资金,建立以企业投资为主体、财政投入为引导的风险投资公司或基金机构,支持新区内各类企业发展。发展信托计划融资,由新区建投联合信托公司发行集合资金信托计划,所筹资金用于重大基础设施项目、新区配套项目建设。拓展资产证券化融资,鼓励入驻新区企业以自有资产和项目可预期收益为保证,通过资本市场筹集资金。三是债券融资平台。发行企业债券,以新区建投作为发债主体,发行兰州新区建设债券,吸引大型金融机构认购,所募资金以BT模式用于新区项目建设。财政部门按年度列支还款计划,到期偿还建设单位资金。发行“中小企业集合债”,借鉴深圳、成都等地经验,集合新区优质企业,捆绑发行“中小企业集合债”,突破单个企业实力有限、无法达到融资条件的瓶颈制约。

(三)加快推进兰州新区融资平台建设亟待解决的几个关键性问题

一是做大做强兰州新区建设投资有限公司。将新区建投作为政府的投融资主体、担保主体、签约主体和招商主体,进一步完善机构,配齐人员。加速推进各类项目的落地和实施,为招商引资、园区建设、工业发展提供平台。二是建立投资补偿机制。在新区逐步实行开放式投资,将有回报收益的项目推向市场,吸引各类投资主体代建。建成并验收合格后,由新区建投回购,财政可给予适当补贴。三是制定综合平衡的土地收益调节政策体系。为避免新区带征土地增值收益被地产开发企业拿走,国土部门应制定相关土地收益调节政策体系,确保新区利益不受损失。四是建立兰州新区市政资源特许经营权机制。将全市户外广告标牌、公交线路、隧道交通、污水处理等政府掌握的特许经营资源集中到新区融资平台,进行有偿转让、拍卖或租赁,快速提高新区融资能力。

(课题组负责人:王延泽,课题组成员:刘亚平  杨映琳  武孝伟 曾明君  马学峰  李兴华  赵  瑾  王  冰  豆玉茗)

来源:兰州市人民政府研究室