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深化农村体制机制改革创新研究

时间: 2017-05-09 19:17:15来源: 兰州市人民政府研究室作者: 阅读:

深化农村体制机制改革创新研究

兰州市人民政府研究室课题组

内容提要】农村体制机制改革是继土地改革、家庭联产承包责任制、农村税费改革之后,新中国第四次重大的农村制度综合变革。农村单项改革转向农村体制机制综合改革具有内在的历史必然性和逻辑性,是我国乃至我市农村经济社会发展到新阶段的客观要求。进一步统一思想,提高认识,深化农村综合改革,对推进农业现代化、加快社会主义新农村建设具有重要意义。本文从兰州农村当前实际和今后发展需要出发,在深入调查研究的基础上,提出了农业承包经营体制、农村产权制度、农业现代化发展、增强县域经济发展、农村财政税收体制、农村投资金融体制、农村基础设施建设、城镇化及新农村建设、农村社会管理、统筹城乡发展等十个方面的一整套农村机制体制改革创新政策措施,为我市发展现代农业、繁荣农村经济和推进城乡一体化决策提供有益的借鉴。

关键词】农村;体制机制;改革创新;研究

2006年全国取消农业税标志着农村税费改革取得了重要成果,并由此转入了一个新的发展阶段——农村体制机制综合改革阶段。我市农村改革同全国一样,虽然取得了重大成果,但影响农村持续健康发展的一些深层次问题还没有完全解决:基层行政管理体制改革不到位,与社会主义新农村建设的要求不相适应;县乡财政比较困难,公共服务保障能力偏弱;农村社会公益事业发展相对较慢,实现城乡基本公共服务均等化的难度较大;农村历史遗留问题沉重,稳定农民负担面临挑战;农业税虽然取消了,但农民负担反弹的压力依然存在;新的农村分配制度建立了,但完善与巩固的任务仍然艰巨;对农村投入加大了,但其综合使用效益还有待进一步提高。因此,取消农业税并不意味着农村改革的终结,而昭示着农村改革进入了一个重要的攻坚阶段,其核心是促进上层建筑变革,解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题,不仅涉及经济领域,而且涉及政治、社会、文化等领域,是一次重大的制度创新和社会变革。

一、农业承包经营体制改革创新

(一)稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

(二)综合整治农村土地。农村土地综合整治是指以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台,统筹规划,聚合资金,开展对农村田、水、路、林、村房实施综合整治,促进耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展,加强耕地保护与建设,优化土地利用结构与布局,推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展。农村土地综合整治是个系统工程,牵涉面广,政策性强,事关农民群众的切身利益和社会稳定,必须坚持政府主导、规划先行、农民自愿、整村推进和整合资源的基本原则。在确定农村土地综合整治的范围上,主要包括以下几个方面:一是开展土地整理复垦。在规划设计后,对适合农业开发的未利用地和土地零碎、渠路不配套的耕地进统一开发整治,在增加耕地面积的基础上,实施高产稳产,达到“田成方、树成行、路路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的要求,建成一批高效农业、集约农业、循环农业一体化的高标准农田,为发展现代农业创造条件。二是推进农村建设用地整治,改善农村居住等基础设施建设。在城乡统筹发展的要求下,依托城乡建设用地增减挂钩试点实施,对农村宅基地、不符合土地利用总体规划的乡镇企业建设用地,结合新农村建设等工作,进行统一规划、整治,实行整村推进,迁村并点提高农村基础设施和公共服务配套设施建设,改善农村生活居住环境,集约节约土地,推进社会主义新农村建设。三是发展现代农业。通过农村土地综合整治,促进土地流转,引导土地向规模经营集中,立足区域特色,优化农业产业结构,培育主导产业,着力推广应用农业科技,建设优质、高产、高效、生态、安全的农产品基地。在农村土地综合整治的目标任务上,一是加强土地开发整理,提高农村综合生产能力。大力开展农田整治,对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦,在增加耕地的同时,建设高标准基本农田。集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、林网等建设,提高农业综合生产能力。二是推进村庄整治,优化用地结构。以科学现规划和节约集约用地为原则,尊重民意,因地制宜,适度调整撤并布局分散的自然村,合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地、空闲地,改造旧村、建设新村,形成农村人口向城镇和中心村集中,产业向集聚区集中,耕地向规模经营集中的新农村格局。三是建设农村基础设施、公共设施和公共服务体系。发展现代农业,促进农业增效、农民增收。在农村土地综合整治的政策措施上,科学编制农村土地综合整治规划,积极推进城乡建设用地增减挂钩,分类管理,统筹资金使用,引入多元化投资,进行市场化运作,创新农村土地流转机制。

(三)探索耕地保护机制。严格执行国家基本农田保护和耕地占补平衡政策,鼓励有条件的地区自主开展建立耕地保护基金试点,给予承担耕地保护责任的农户合理经济补贴,并与补贴农户缴纳养老保险制度挂钩。健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住十八亿亩耕地红线。我市和各县区都必须划定基本农田保护的数量和区域,坚持执行永久基本农田保护中长期规划,以及建立健全基本农田的地方性保护的法规,逐步完善保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发,积极开展试点工作,耕地实行先补后占,不得跨县区进行占补平衡。

二、农村产权制度改革创新

在稳定和完善农村基本经营制度的前提下,全面开展农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权登记颁证。建立健全土地流转管理服务机制,搭建农村土地承包经营权流转平台,促进土地适度规模经营。积极规范推进城乡建设用地增减挂钩试点,稳妥推进统筹城乡综合配套改革试验区、试点市集体建设用地规范流转,探索建立农村产权交易市场。以盘活闲置资产、拓宽融资渠道、加快农村发展为目的,以“还权赋能”为核心,立足明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权,全面深化农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地使用权、集体财产股权、房屋产权、小型水利工程所有权及使用权六项农村产权制度改革。加快建立健全与市场经济相适应的“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的现代农村产权制度,进一步完善资源市场化配置机制,全面激活农村生产要素,增强县域经济发展活力。

(一)推进农村土地承包经营权流转。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。加快农业生产要素优化配置。促进农业规模化经营步伐。规范完善农村土地流转市场。

(二)建立健全农村产权市场流转体系

一是进行集体资产经营管理体制改革。 改革农村产权制度,推动农村物权资本化。探索推进了以集体产权股权化为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革。完成农村集体经济股份化改制。二是加快农村林权制度改革。全面推进集体林权制度改革。加快改革进度,全面完成主体改革任务,积极推进集体林权制度配套改革,建立健全林木采伐管理、林权流转、林权抵押贷款、生态效益补偿、政策性森林保险等配套政策制度。出台林权抵押贷款管理办法,产权明晰,为引进社会投资和开展配套金融服务创造了条件。全面推进集体林权制度改革,扩大国有林场和重点国有林区林权制度改革试点。推进国有农场体制改革。稳定和完善草原承包经营制度。三是促进农村房屋产权及建设用地流转。制定实施农村宅基地管理办法,加强农村宅基地的规划、审批、勘测、颁证、变更、归档和管理。制定和实施兰州市集体建设用地使用权流转实施办法,在集体建设用地所有权不变的前提下,集体建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为,包括出让(含作价出产资、入股)、出租、转让、转租、抵押等集体建设用地使用权的行为。流转的集体建设用地应当符合土地利用总体规划、城乡规划、村镇(集镇)规划,集体建设有地使用权流转遵循依法、自愿、有偿、平等、公开的原则。集体建设用地使用权及其上建筑物和其他附着物需取得合法的权属证书。市国土资源局负责管理、监督和检查,各县区国土资源局具体负责本辖区内集体建设用地流转管理工作,其他有关部门结合业务范围配合指导。流转土地的用途按照土地利用现状分类国家标准执行。集体建设用地不得用于商品房开发和其他住宅建设,商业、旅游、娱乐等经营性建设应当采取招标、拍卖或挂牌方式公开流转,流转最高年限执行国有建设用地使用权出让、租赁的规定,流转双方应当签订流转合同。四是试点开展农村集体“三资”清查工作。在全市选择1—2个乡镇和3—5个村开展农村集体资产、资金和资源的清查试点工作,为今后全面清查工作总结经验。抓住全国农村集体“三资”清查机遇,尽快和定期摸清我市“三农”家底,为科学规划和实施“三农”发展中长期计划提供有价值的决策依据。

三、农业现代化发展机制改革创新

实施特色化战略,加快发展特色农业,加快现代农业发展步伐。必须积极推进农业产业化经营,全面促进农业标准化生产,大力提升农业现代设施装备水平,着力增强农业持续发展科技支撑能力,继续强化对农业的扶持和社会化服务。加快培育现代化农业生产经营组织和服务体系,积极扶持农民专业合作社发展,完善民主管理制度,强化利益联结机制,推进管理规范化、生产标准化、产品品牌化、经营市场化建设。开展农民专业合作社资金互助社试点,扩大“农超对接”试点范围,推进示范社建设。创新完善各级农场资产组织形式,探索建立农场一体化管理体制和现代化经营机制。以强化公益性职能、科学设置机构、理顺管理体制、保障经费投入等为重点,积极推进基层农技推广体系改革与建设。

(一)围绕特色农业调整结构

优化农业产业布局,着力推进特色支柱产业向优势产区聚集,加快独具兰州特色的高原夏菜、百合、红提葡萄、玫瑰、西甜瓜等产业上规模、上档次、上水平,调优调强调大特色农业,提升产业规模效益和综合竞争实力。加快“五川两山五带十中心”特色化布局步伐,努力把榆中川、红古川、秦王川、庄浪河川和西岔川建成高原夏菜和设施农业聚集区;把榆中北山和永登西北片建成旱作农业和畜牧养殖循环经济扶贫开发示范区;把榆中、七里河、西固南山建成百合、绿色无公害高原夏菜聚集带;把西果园沟、金沟建成百合生产加工产业聚集带;把皋兰县旱砂田区域、八宝川红古川坪台、秦王川适宜区域、安宁区刘家堡、七里河水磨沟建成红枣产业、薄皮核桃、大接杏和特色桃聚集带;把永登县苦水为重点的庄浪河流域建成优质玫瑰产业聚集带;把皋兰县什川、水阜川、忠和、城关区青白石建成优质反季节西甜瓜产业聚集带;依托现有养殖基地和龙头企业,采取“六统一、一分散”模式,统一品牌、标准、供种、防疫、供料和销售,形成“龙头企业带动、农户分散养殖、区域适当集中、社会化服务到位”的畜牧规模化养殖中心10个以上。

(二)推进农业产业化经营

按照“建基地、强龙头、抓合作、创品牌、拓市场”的思路,重点在扶持壮大特色农产品精深加工龙头企业、规范提高合作组织、创建知名品牌和开拓销售市场等方面寻求突破,加快构建现代特色农业产业化经营新体系。加快特色农产品生产基地建设,促进优势特色产业基地化、规模化建设和改造提升;推进特色现代农业产业化示范基地建设,引导新理念、新机制、新技术、新产业向优势特色产业区集中,着力拉伸延展农业产业链条,提高专业化、集约化水平。围绕优势特色产业和重点农产品,优化配置生产要素,重点扶持一批起点高、规模大、有发展潜力、带动力强的农产品精深加工龙头企业和农产品经销商,引导我市农业产业进入有序健康发展的快车道。重点扶持和培育骨干龙头企业,引导龙头企业加强与科研院所合作,开发符合市场需求的多种精深加工产品及精包装、小包装产品,提高农产品加工水平,扩大整体规模,提升辐射能力。大力实施特色农业品牌战略,加快推进品牌创建步伐,努力在质量提升、形象设计、宣传推介、营销策略上下功夫,不断提高兰州农产品市场的知名度和占有率。加快农产品现代流通体系建设,加大农产品市场规划、建设力度,加快兰州农副产品物流中心建设,进一步拓展外地窗口市场,努力扩大本地农产品外销。

(三)促进农业标准化生产

立足做精做细特色产品,全面强化绿色无公害生产。加快特色农产品质量安全标准体系建设,实施农产品质量安全监管和农业标准化生产,不断提升农产品质量监管能力、标准化生产服务能力和农产品质量风险防范能力。同时,建立健全风险评估、预测预警和应急处置机制、举报和定期公示制度。加快乡、村、企业和市场监测网点建设步伐,全面推行市场准入和产地准出制度,努力提高兰州地区流通的农产品质量安全达标率。

(四)加快农业设施装备建设

大力推进设施农业建设和机械化作业,把发展设施农业作为改造提升传统农业的主攻方向和促进农业增效、农民增收的重点措施,坚持“因地制宜、发挥优势、相对集中、形成规模”的原则,围绕城市调整农业,大力发展“一村一品”、“一乡一业”。加快秦王川、小康营、青土坡、西岔川、西津坪5个千亩设施农业示范基地建设。加大宣传动员力度,加快扣棚步伐,认真解决半拉子日光温度生产恢复问题。积极探索财政补贴、贷款贴息、产权抵押、群众和社会投资等多种融资渠道,解决困扰设施农业发展资金不足的关键问题。落实农机补贴政策,促进农业机械化耕作发展,加快推广保护性耕作模式,提高农业机械化水平。

(五)强化农业科技推广

着力提升特色农业持续发展的支撑能力,突出科技体制创新和新品种、新技术引进推广,在特色农业改造提升方面取得新突破。完善农业科技推广服务体系,构建“县有中心、乡有站、村有农技推广员、社有农民技术员、家家有农业技术明白人”的农业科技推广服务网络,健全完善农村科技特派员制度,大力推广“专家+协会(龙头企业)+农户”的科技服务模式。加快特色农业产业技术创新体系、农业科技示范园区和农业科技中试基地等平台建设,力争在新品种引进培育、绿色无公害生产控制、节水农业、农产品精深加工新技术新工艺、现代农业发展模式等关键领域实现突破。紧盯市场需求,加大新品种培育引进和推广力度。支持高等院校、科研院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作,促进产学研、农科教结合。积极发展特色生态农业经济,干旱山区结合秸秆青贮养殖推广沼气工程,发展“双垄玉米—秸秆养殖—畜粪沼气—残渣肥料”新型循环农业。川区大力推广秸秆还田、沼气应用等技术,解决好作物秸秆、养殖排泄物、蔬菜废弃叶循环利用问题。着力做好废弃地膜回收处理工作,积极推广可降解新型地膜,推进循环生态农业发展。以皋兰什川、安宁东门、西固南山坪台、城关皋兰山、青白石等区域为重点,突出发展特色旅游观光休闲农业。

(六)加大农业扶持力度。扩大范围,提高标准,加大对设施农业、双垄全膜、名优特新良种等特色农业的补贴力度。增加农村基础设施建设投入,加快西电、三电等7个大中型水利工程更新和节水技术改造,突出引大秦王川灌区特色农业综合开发示范基地建设,大力推进万亩设施农业、万亩露地蔬菜、万亩经济林、石门沟水库、200个水塘建设。加强农村生态环境建设,抓紧实施天然林保护、三北四期、特色经济林、高削坡治理等生态工程建设,巩固发展退耕还林和南北两山绿化成果。争取“绿桥工程”和黄河中上游生态修复兰州试验区建设项目早日立项实施。落实林业补助政策。

四、县域经济发展机制改革创新

培育壮大农产品加工业,加快建设县(区)工业商贸园区,实施“万村千乡市场工程”建设扩容升级,大力发展农村休闲观光旅游产业。加快推进强镇扩权,打造统筹城乡的关键节点。把规划建设、投资管理、公共事业、社会事务、资源利用、财税工商等六大类80多项县级管理权限,依法下放到镇级,赋予小城镇享有与目标责任相匹配的权限和资源。

(一)以科技创新进步为龙头,增强县域经济发展支撑力

一是因地制宜发展高新技术产业,培植县域经济发展新的增长点。要结合县域经济实际,有针对性地引进技术、人才、项目和资金,大力扶持高新企业,积极发展高新技术产业,提高县域经济发展规模和竞争力。重点支持市场前景好、对农民增收致富带动性强、辐射面广、能够充分发挥劳动力资源优势的产业的发展,形成若干科技含量高、市场前景好的特色产品和特色产业,壮大规模,形成品牌。着力巩固已有高新技术企业,积极创造条件,培育、扶持一批具有活力的中小科技型企业成长壮大,使之真正成为县域经济高新技术产业发展的龙头。二是加大技术创新力度,改造和提升传统工业的技术含量。通过制度创新与技术创新,培育名牌产品、名牌企业,集中力量开发培育一批科技含量高、市场占有率高、关联度高、附加值高的优质名牌产品。要充分利用新技术加快传统产业的改造步伐,加强高新技术的渗透嫁接,运用先进适用的新技术、新材料、新工艺、新设备改造、提升传统产业,不断提高传统产业的技术含量。要加快新产品的研制开发,实施精品名牌战略,提高市场占有率。三是以农业产业化为目标,依靠科技加快建设现代农业。要将科技融入农业产业化的全过程,积极开展农作物良种化、高效养殖科技、农产品加工技术、避灾农业科技、农村科技引导与培训,培养农业科技人才。通过加大农业科技带动,加速农业新品种、新技术、新机具的转化、应用和推广,发挥农业龙头企业及科技园区等示范带动作用,扩大生产规模,提高农产品附加值,提高农业劳动生产率,加快农村产业结构调整,推进农业经营产业化,促进农村工业化,加快农村经济的快速发展。四加快科技创新和示范推广,提高农民科技创业素质。推动农产品加工企业技术改造和技术进步,积极引进新技术、新工艺,提高产品竞争力。要进一步深化农业科技体制改革,完善多种形式的科技有偿承包工作措施。要强化科技培训,提高农民的市场意识、合作意识、信用意识、质量意识。抓好技术推广示范,围绕重点产业,加强高新技术、适用技术的推广普及。五是广泛开展科普活动,创造科技发展的良好环境和条件。要加大研究开发机构的建设力度,建立完善专家顾问制度,积极推行科技人员以技术投入和服务等多种形式参与分配,充分发掘科技人员的潜能。要建立多渠道、多形式的科技投入体系。六是加快县域信息体系建设,促进县域经济活跃健康发展。充分利用因特网进行农产品交易、技术交流。进一步加大县域农网(局域网)建设步伐,所有乡镇和有条件的乡村要尽快接通互联网,真正发挥向农民提供产供销一条龙服务的桥梁、纽带作用;在县、乡设立多种形式的信息协会,采用报纸、信息橱窗、电视、广播等多种媒体手段,为农民及时提供生产、经营信息。

(二)大力支持农民合作经济组织,提高产业组织化程度

实践证明,坚持和发展农民合作经济组织是走中国特色农业现代化道路的必然选择。多种形式的农民合作经济组织,是市场化现代农业产业体系不可缺少的组成部分。根据县域经济发展实际,大力扶持现有中介组织、专业经济组织,通过建立和发展农民合作经济组织,不断提高农业生产经营的组织化、市场化程度。要选择产业基础良好,章程比较规范,制度比较完善,机构比较健全,利益机制比较紧密专业协会作为试点,组建并探索农民专业合作经济组织规范发展的有效途径,带动农民专业合作经济组织健康发展。要制定鼓励支持发展农民专业合作经济组织的帮扶措施,实施项目扶持、政策扶持、税收扶持,把组织机构健全、运作规范、带动能力强的协会、合作社推荐为省、市级示范单位。要通过项目建设发展壮大农民专业合作经济组织,在扶持农业产业化项目、开展农业科技推广、建设农产品质量安全体系等方面优先选择农民专业合作经济组织作为实施载体,发展壮大农民专业合作经济组织。要把农村经纪人队伍建设摆上重要日程,重视发挥“能人”和专业大户的特长,发挥农户与市场中的中介和桥梁作用,带动更多的农民参与市场,通过“经纪人”和大户的中介、示范带动、典型辐射的办法,为农产品进入市场铺路搭桥。

(三)大力发展品牌经济,提升县域经济形象

要大力实施名牌战略,加大宣传投入,推介名牌产品,培育扶持名牌产品,把特色优势产业转化为品牌经济,提升兰州农产品的品牌知名度和影响力,打造特色鲜明的兰州县域经济新形象。以抓品牌企业、品牌产业和品牌产品为重点,发展品牌经济,提升企业形象,增强县域经济核心竞争力。以品牌引领企业的技术创新和产业集群的崛起,培育一批在国内外有较高知名度的名牌产品,要把特色产业转化为优势产业,形成多样性、区域化和专业化的产业格局,形成区域品牌经济。各级政府有关部门要积极引导、培育名优品牌建设,强化对名牌企业的投入与管理,为品牌经济发展营造良好环境。

(四)扩充产业形成高地,走好农村新型工业化路子

一是以主导产业整合优势资源,形成产业高地。发展壮大优势产业,围绕培育和壮大食品、有色、汽车、装备制造产业,形成具有优势的产业带、工业园区和产业集群,提高产业集聚度。加大农村产业结构调整步伐,大力发展以农产品为主的特色农产品加工业和深加工产品。积极推进资源开发向精加工转型,坚持用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业,延伸工业产业链。二是以扩充产业思路调整结构,推进产业优化升级。发挥比较优势,培育特色产业,打造优势品牌,壮大支柱产业,实现县域经济特色化。强力推进产业集聚区和特色产业集群建设,引导各类企业和生产要素向产业集聚区汇集,实现产业集聚化、规模化发展。积极发展服务业,加快以新业态、新技术改造传统服务业,有重点地发展现代服务业,特别是农业技术服务、农村物流服务等农村服务业,培育县域经济新的增长点。三是以信息化带动工业化,发挥后发优势。以信息基础设施建设为重点,推进计算机、电信、电视三网合一,加快建立宽带网络,在有条件的产业和行业,特别是支柱和优势产业中积极推进信息化改造,推动信息化起步发展。同时,引导和支持企业抓好信息化建设,帮助企业运用信息技术改造和提升传统产业,运用信息技术加快企业技术、管理和制度创新,提高管理水平和产业层次,优化产业结构,提升产品档次,增强市场竞争力。

五、农村财政税收体制改革创新

(一)加大“三农”的预算内投入

加快培育壮大农村税源,推进基层财政管理体制改革,

建立健全城乡统筹的财政体制。加大公共财政对“三农”的投入,优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共产品和公益服务事业资金,确保各级财政支农投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。实行财政奖补政策。开展涉及民生物价专项改革。实施公益性景点门票价格减免政策,严控政府定价游览参观景点门票价格,对不能免费开放的城市休闲公园实行低票价政策。实施农村客运低票价政策,降低农民出行成本。推进医药价格改革,通过调整医疗服务价格、设立药事服务费和加大政府公益性投入,完善非营利性医疗机构经济补偿机制,逐步实现非营利性医疗机构和社区医疗机构药品销售零差率。

(二)以“扩权强县”为契机,增强县级资源配置能力

实施“扩权强县”,提高县域经济发展活力,是加快县域经济发展的迫切需要。在现行行政层次结构下,促进县域经济的发展迫切需要进行制度创新,以减少管理层次,降低行政成本,提高管理效率。一是以“扁平化”财政体制改革为突破口,调整国民收入分配格局。在目前“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革的基础上,逐步完善中央、省、县三级财政体制,理顺中央、省、县的财权和事权关系,按照财权、事权统一原则,彻底改变“城乡分治,一国两策”的国民收入分配格局。结合发展县域经济,积极培植地方特色财源产业,不断壮大县级自身财政实力,并合理调整县级财政支出结构,重点增加县域民生项目建设和社会事业发展投资,逐步建立完善县域公共财政体制。二是调减省市县分成比例,扩大地方财政收入来源。依照有利于公共服务促进公平分配的原则,将义务教育、基本卫生防疫及保健等最基本公共服务的事权全部划归省上,以县政府为主推动教育、医疗、就业培训等公共服务向社会开放,制定优惠政策,建立竞争机制,吸引和鼓励社会资本参与基本公共服务的提供,更好满足县域人口多样化的公共需求。进一步增强县级政府社会管理和公共服务职能,积极推进“扩权强县”向两头延伸,加强市级统筹经济社会发展规划、整合公共资源等方面的职能。三是合理配置财权财力,简化财政管理层级。坚持从“省直管县”和“乡财县管乡用”两个环节推进财政层级扁平化。要在当前“省直管县”财政体制改革探索的基础上,重新定位市和县的功能,进行市县联动的配套改革,以有效解决“省直管县”财政中显现出来的新矛盾。省级政府要适当下放部分审批管理权限,减少省一级的管理事项,调动县的积极性。要积极推进乡镇财政管理体制改革试点,进一步规范和调整县与乡之间的财政关系,进一步规范县财政对乡镇财政的指导管理,将过去乡镇预算外资金、自筹资金和统筹资金全部纳入乡镇财政管理,拓宽财政管理领域,增强乡镇财政能力。四是加大中央和省对县级财政的转移支付力度,增强县级政府财力。在中央加大对省级的财政转移支付力度的同时,省、市级政府按照缺口上移、财力下移的原则,加大对县政府的转移支付力度,以提高县级财政对农村基本公共服务的保障能力。五是进一步下放县级在经济事务上的管理权限。坚持“能放就放”原则,进一步下放管理权限,切实做到真放权、放实权,真正把实质性、关键性和涉及具体利益的权限放给县,使县一级责、权、利尽可能配套,确保各县把到手的权力用足、用活、用好,增强县级政府对经济事务的统筹协调和管理能力。 六是分类处置好县域债务问题。省、市两级政府要建立有效机制,着力帮助县级政府解决县乡政府债务问题,保证县域经济发展“轻装上阵”。

(三)完善农业支持保护制度

健全农业投入保障制度,调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构,保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度,大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性建设项目,逐步取消县及县以下资金配套。拓宽农业投入来源渠道,整合投资项目,加强投资监管,提高资金使用效益。健全农业补贴制度,扩大范围,提高标准,完善办法,特别要支持增粮增收,逐年较大幅度增加农民种粮补贴。完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。健全农产品价格保护制度,完善农产品市场调控体系,稳步提高粮食最低收购价,改善其他主要农产品价格保护办法,充实主要农产品储备,优化农产品进出口和吞吐调节机制,保持农产品价格合理水平。完善粮食等主要农产品价格形成机制,理顺比价关系,充分发挥市场价格对增产增收的促进作用。健全农业生态环境补偿制度,形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。

六、农村投资金融体制改革创新

(一)加快创新农业农村投融资体制

健全完善财政资金投入“三农”的稳定增长机制,建立多元化的农业发展和农村建设投融资机制。大力推动各类金融组织业务和机构向农村延伸,有序扩大新型农村金融组织试点范围,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型农村金融机构。按照股份制方向,坚持稳定县域的原则,分类推进农村信用社产权改革,在符合条件的市(州)探索组建农村商业银行。推进农村金融产品和服务创新,积极拓展适合农业农村特点的小额贷款、联保贷款等金融服务,探索农村产权抵押融资,扩大农村有效担保物范围。稳步扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,探索开展特色农业和农房等保险补贴。发展农村小额保险,健全农业保险体系。探索建立保单抵押贷款等农业保险与农村信贷相结合的银保互动融资机制。全面推行以奖代补和风险补助方式,加快建设覆盖全省的农业信贷担保体系。

(二)建立现代农村金融制度

农村金融是现代农村经济的核心。创新农村金融体制,放宽农村金融准入政策,加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度,拓宽融资渠道,综合运用财税杠杆和货币政策工具,定向实行税收减免和费用补贴,引导更多信贷资金和社会资金投向农村。各类金融机构都要积极支持农村改革发展。坚持农业银行为农服务的方向,强化职能、落实责任,稳定和发展农村服务网络。拓展农业发展银行支农领域,加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。县域内银行业金融机构新吸收的存款,主要用于当地发放贷款。改善农村信用社法人治理结构,保持县(市)社法人地位稳定,发挥为农民服务主力军作用。规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行。加强监管,大力发展小额信贷,鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。规范和引导民间借贷健康发展。加快农村信用体系建设。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农村有效担保物范围。发展农村保险事业,健全政策性农业保险制度,加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。加强农产品期货市场建设。

(三)不断深化要素市场改革

推进新型农村金融机构改革,鼓励各种金融机构在农村布点设立分支机构,在市、县区、乡镇建立三级金融集中发展区,加快农村信用合作社和村镇银行股份有限公司向农村合作银行等商业银行改制转型。创新农村金融体制,强化县域资金要素投入。建立健全各类农村金融机构,不断增加“三农”发展信贷资金,积极培育发展农村民间融资平台,改进和放宽农村融资抵押门槛限制条件。以创新机制为切入点,建立多元化、多形式、多渠道的投资体制,强化县域资金要素投入,引导商业银行到农村建立分支机构,拓展金融服务范围。探索组建村镇银行和小额贷款公司,规范引导民间借贷健康发展。鼓励农民建立互相合作基金,开展微型金融服务。县域内银行金融机构新吸收存款,主要用于当地涉农贷款发放。进一步深化信用社改革,逐步把具备条件的农村信用社改组为农村合作银行分支机构。加强农村信贷担保机构。积极探索以农民土地承包经营权、农业生产经营设施作为抵押物向金融组织贷款的具体办法。创新农业风险防范机制,逐步构建多元化的新型农业保险体系,提高农民抵御自然灾害和抗御市场风险能力。一是创新土地运作机制,通过深化农村集体建设用地制度的改革,提高农村土地要素的市场程度,激发农村发展活力。二是对公用设施经营权、城镇道路冠名权和广告经营权等实行转让拍卖,鼓励和吸引民营企业参与投资建设城镇的公用设施。三是提高经营城镇有形和无形市场水平,引进市场机制建设公路、供水、环卫等基础设施,实行有偿投入、有偿使用。四是加强对收益可观、潜力巨大、前景广阔的优势项目的编制申报,加大运作力度,争取金融部门对城镇建设的信贷投入。五是扶持涉农与地方金融机构发展,完善农村中小企业融资服务体系,适当放宽农村贷款抵押担保条件。拓展融资渠道,提高农民、中小企业融资能力。在全市推广开展农村住房、土地承包经营权、蔬菜大棚抵押贷款的做法。六是积极开展政策性农业保险,加强农村社会信用体系建设,建立健全现代化市场体系。

七、农村基础设施建设改革创新

(一)优先发展基础设施“硬件”建设

加快农村道路设施建设,积极推进农村水权制度改革等。要按照统筹规划、适度超前的原则,继续加快交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设,抓紧建设国家重点工程和省内大型骨干工程。做好项目工作是争取国家投资和招商引资的关键,因此要积极推进工程项目前期工作,争取国家更大支持,提高社会投资比重,加大项目投资拉动力度,力争用五到十年时间,使我市基础设施建设取得全面提升和突破性进展。

(二)切实加强农村生态环境保护和建设

加强生态环境保护和治理,搞好水资源开发和利用,是恢复生态、加快群众脱贫致富、增强自我发展能力的根本措施。进一步加强农村牧区基础设施建设,认真搞好退耕还林还草、天然林保护、荒漠化治理等重点工程,全面落实国家和我市关于兰州生态建设的规划,以保护生物多样性和恢复自然生态为重点,尊重自然规律和经济规律,促进生态效益、社会效益、经济效益的有机结合,不断改善县域生产生活条件和生态环境,努力遏制生态环境不断恶化的趋势,建设山川秀美的新农村。

(三)建立健全农村公共服务体系

一是深化医药卫生体制改革,探索建立“政府购买”社区公共卫生服务的机制。在以省为单位进行集中采购的基础上,力争所有的政府办基层医疗服务机构实施网上采购、统一配送、全部配备使用及零差率销售基本药物制度,县级财政按比例落实零差率销售药品的补偿机制;提高城乡居民医疗保险补助。二是深化教育改革,创新教育监管体制,建立督导责任区制度,化解义务教育债务,建立健全农村义务教育保障机制。三是深化文化体制改革。组建市文化市场综合执法局,实现了文化、新闻出版统一执法。成立了兰州报业集团和广播影视集团,实行企业化管理。整合国有文化资产,组建了国有文化资产经营公司。加快建设“文化兰州”,促进兰州文化产业大发展、大繁荣,努力提升我市发展的“软实力”。

(四)建立全面覆盖城乡居民的社会保障体系

扩大农村新型养老保险范围,推广社区居家虚拟养老模式。一是继续做好被征地农民养老保险工作,新增被征地农民要实行先保后征,允许被征地农民一次性趸缴养老保险费,确保被征地农民基本生活长期有保障;探索建立城乡养老保险关系无障碍转移办法,为外来务工人员流动和农民变市民提供便利。二是建立医保筹资标准稳步增长机制,逐步扩大门诊医疗保障范围,并不断完善农村医疗救助制度。大力开展新型农村社会养老保险试点,进一步建立覆盖城乡居民的社会保障体系。三是健全完善城乡居民最低生活保障制度,加大对低保边缘群体的救助力度,全面落实农村五保供养政策,提高社会福利整体水平。四是健全农民工工伤、养老保险制度,妥善解决农民工社会保障问题。五是探索建立社会保障待遇调整机制,逐步提高社会保障水平。六是整合现有的新型农村合作医疗经办机构和居民保险经办机构,在各乡镇(街道、管委会)设立社会保险管理机构。七是修订完善低保人员与物价指数联动机制。研究低保人员补贴与物价指数、社会平均工资增长水平实行双联动,缓解物价上涨对低保人员生活的影响。

(五)进一步改善和优化投资发展环境

加快县域经济发展,最终要看兰州经济能否形成自我持续增长的良性循环,而要实现这一目标,就必须营造良好的投资环境。深化审批制度和收费制度改革,持续开展优化投资环境宣传教育活动,加快政府职能转变。推进政府机构改革,积极推进“大部制”改革, 深化行政审批制度改革,推行网上审批。全方位实施政务公开,行政管理实行“阳光操作”,坚决制止变相收费或以罚代管。规范行政执法行为,严格控制各类检查,加大投资投诉案处理力度,保护投资者合法权益。

八、城镇化及新农村建设机制改革创新

(一)加快县域城镇化步伐

重点做好城镇圈层中长期发展规划,坚定不移地推进人口和产业向城镇集中,农村土地向规模经营集中,加大开发式扶贫与生态移民工作力度,高起点建设中心村。一是确定城镇化发展思路和规划。实施中心城市带动战略,加快兰州城市群建设。根据兰州市城市发展规划和全面建设小康社会规划要求,依托兰州新区开发建设,加快县域小城镇群建设步伐,沿庄浪河及312国道、兰新铁路的西北轴线,沿着黄河、湟水、大通河河谷向西轴线,沿着中川高速路至秦王川向西北轴线,沿着109国道及包兰铁路向东北轴线,沿着宛川河下游、312国道及陇海铁路向东轴线为主要空间进行布局。二是明确城镇化发展目标。加大对小城镇建设的政策支持和投入力度,提升基础设施综合配套水平,促进产业、人口聚集,着力建设一批特色中心镇和卫星城,逐步形成以中心城市为龙头,县城和小城镇为依托,布局合理、协调发展的城镇体系。到2015年,全市建成15个左右的经济强镇和卫星城,到2020年,三县县城与中心城市实现发展融合,80%的乡镇政府所在地发展成为产业集聚区、人口汇聚区。三是推进新农村建设。根据我市自然条件和经济发展状况,分类推进新农村建设,城中村重点加大有形改造力度,促进农民转居民人口的有序就业;城郊村重点加快改造提升力度,加速城乡对接融合,推进农村转社区、农民转市民;川水地区重点扩大新农村建设覆盖面,使这一区域成为统筹城乡发展、全方位提升新农村的重点地区;山区贫困村要把重点放在水、电、路等基础设施和基本生产生活条件的改善上。全市每年重点抓好40个新农村示范村建设,到2015年,除边远山区之外的所有村全部建成新农村。

(二)增强农村资源综合配置能力

加快兰州新区和城镇体系建设,以园区为载体发展乡镇块状经济,增强农村资源综合配置能力,建立健全新农村建设的机制体制。必须按照科学发展观的要求,坚持社会主义市场经济的改革方向,廓清思路,明确目标和任务,统筹推进农村各项改革,逐步稳定和完善农村基本经营体制,创新运行机制及其制度,进一步深化改革,统筹社会资源,重点解决城乡二元分割、城乡分配不均、农村管理方式滞后等突出问题。一是深化乡镇行政管理体制改革,逐步建立高效运转的基层行政管理新体制。根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况,科学合理地确定其机构及人员编制,改革、精简现有的乡镇政府机构。按照公共财政的要求框定政府职责,实行政企分开、政社分开。转变政府职能,提高行政效率,强化乡镇政府的社会管理和公共服务功能,努力提高农村行政管理效率和服务水平。二是深化县镇财政体制改革,探索建立覆盖农村的公共型财政新体制。合理划分县、镇(街)政府支出责任,调整财政支出结构,逐步把农村公益事业发展和公共设施建设纳入各级财政支持范围。科学界定镇、村社会管理事权,把农村社会管理支出纳入财政预算安排。建立和完善农村基层政权运转的财力保障制度,逐步实施农村公共服务建设由财政供给。积极筹集财政资金,继续抓好农村社会保障和社会救助体系建设,构建农村社会稳定的安全网。建立激励型财政制度,促进县域经济加快发展,实现财政收入有效增长。三是深化农村教育体制改革,建立以提高农民及其子女综合素质为核心的教育新体制。重点巩固提高普及九年义务教育,扩大高中阶段教育,合理调整学校布局,改善农村办学条件,优化教师队伍,提高办学质量。落实农村免费义务教育政策及相关配套措施,提高农村学生公用经费、学校危房改造资金,确保农村义务教育阶段各农村学校的正常运作。进一步加强对农民的教育工作,巩固和完善以县为主的农村义务教育管理体制,建立政府统筹、分级管理、地方为主、社会参与的职业教育管理体制。四是深化农村文化体制改革,建立具有农村特色的基层文化新体制。顺应面向市场、自主经营、社会办文化的发展趋势,按照政府主导、社会承办、市场化运行相结合的总体思路推进改革。加大对农村文化市场的管理力度。继续加强乡镇文化站建设,巩固和扩大农村广播电视“村村通”成果。重视发挥乡镇文化服务中心的作用。以创建文明镇村和文明家庭为载体,破除迷信,移风易俗,丰富群众的文化生活,在农村形成多元化文化建设和发展格局。五是深化农村社会保障制度改革,建立与城乡衔接、多层次的基本社会保障体制。从兰州农村的实际出发,坚持城乡一体化的政策导向,坚持分阶段、逐步完善的原则,加大政府对农村社会保障的投入力度,优先解决农民的基本生活保障问题,建立多层次的农村社会保障体系。包括:农村最低生活保障制度;多层次、多类型的农村医疗保障制度;以农民基本养老保险为主的农村养老保障制度。重点解决被征地农民的社会保障,使其老有所养;按照农民工的实际需求,分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。六是深化农村集体资产产权制度改革,建立健全农村集体资产管理体制。进一步明晰集体资产产权,积极发展以土地入股为主要形式的股份合作社。积极探索农村集体资产的营运和管理方式,促进农村集体经济管理走上制度化、规范化、法制化轨道,避免集体资产的流失。依法界定农村集体经济组织的集体资产所有权归属,理顺农村集体经济组织和村委会的关系,逐步实行“村企分开”、“村社分账”,健全财务公开、民主管理、审计监督等各项制度。进一步完善农村股份合作制,通过量化资产、固化股权、出资购股、合理流转的办法,切实维护农民的财产权利。

(三)重构新农村建设发展机制

“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是建设社会主义新农村的总体要求,其中生产发展是关键,生活宽裕是根本,乡风文明是保障,村容整洁是形象,民主管理是基础。按照这个要求,在深化体制改革的同时,调整权益关系,着重创建以下几个机制:一是创建以工促农、工农互动,以城带乡、城乡联动的发展机制。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用,加强城乡产业融合与分工,推动城乡生产力布局和产业结构的调整优化升级,不断增强城市对农村二、三产业对一产业的带动作用。统筹城乡规划布局,促进城乡建设协调发展,发挥中心城镇的龙头带动作用,以城市化的理念指导推进农村新社区建设。统筹城乡生态建设和环境保护,实现城乡可持续发展。二是创建农村土地经营权、使用权依法流转机制。在稳定家庭承包经营体制的基础上,按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极稳妥地推进土地承包经营权流转,并加强对农村土地承包经营权流转的指导和监管。规范集体建设用地使用权,改革土地征用制度,依照法定程序征用土地。通过土地使用权流转市场获得建设用地,要严格按照农村集体建设用地使用权流转的程序实施。经营性建设用地的取得,农村集体建设用地使用权的出让和转让,都必须进入土地交易中心进行公开交易。征用土地必须依法及时足额给予补偿。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理。推进土地资源的市场化配置,积极探索土地入股办法。三是创建促进农民持续增收的长效机制。挖掘农业潜力促进农民增收,即大力发展特色农业、高效农业,发展无公害农产品、绿色食品和有机食品;拓展农村二、三产业领域,促进农民增收,即大力发展农产品加工业、农产品流通业和现代中介服务业,扩大农民非农就业门路;以政策扶持促进农民增收,即调整完善和落实好各项支农、惠农政策,通过政策引导和扶持农民自主创业,调动农民增加收入的积极性;以培训转移就业促进农民增收,即对农村富余劳动力、失地农民和转产渔民进行技能培训,推进农民转移就业,实现农家生活宽裕。四是创建以政府为主导的多元化投入机制。各级财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放,要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,不断增加对农业和农村建设的投入。对新农村的基础设施建设、现代农业园区建设和农房改造,各级信贷部门、农村信用社实行政策倾斜。积极引导全社会资本、外商投资、外国政府优惠贷款参与农业和农村基础设施、农业综合开发、农业和农村社会保险以及公用事业建设,并在农村探索建立政策性、合作性和互助性农业保险体系。五是创建农村基层民主政治的治理机制。建立和健全农村政治、经济组织,推进民主政治建设。理顺镇机构与村组织的关系,镇政府要充分尊重村级组织的自治权限,切实转变职能,少管村级事务,支持村民自治,多做服务工作。进一步完善村党组织领导下的村民自治机制,加强对农村党员的教育、管理和监督,夯实党的基础。进一步明确村级自治地位,进一步健全村民会议和村民代表会议制度,真正维护村民的自我管理权利,实现村民自治。各级党委、政府要高度重视新农村建设工作,确立党委、政府主要领导负总责,分管领导具体负责,班子成员和各部门协调配合的新农村建设的工作制度。确保统筹城乡发展和建设社会主义新农村的各项政策落到实处。

(四)促进农村经济民营化发展

促进县域经济民营化,提升经济发展活力。完善放宽民营经济发展配套政策,营造民营经济发展良好环境,确立民营经济在县域经济中的主体地位。一是促进县域经济民营化。继续完善鼓励发展个体、私营、“三资”等非公有制经济政策,支持个体、私营经济在第三产业发展,通过政策引导鼓励个体、私营经济向第一、二产业发展,依托本县资源,开发资源,鼓励和引导各类人才到个体、私营企业。二是制定民营经济发展配套政策。(1)规范行政审批制度。向社会公布所有行政审批项目,推行“一站式承诺制审批”。(2)规范行政事业收费制度。明确规定行政事业性收费必须有省政府文件并凭物价部门核发的《收费许可证》和财政部门核准的收费收据,服务性收费必须有服务才收费,未列入负担卡的项目不得收费。(3)规范执法检查制度。规定除办理刑事和重大治安案件、处置安全事故等突发性事件、开展流动人口突击检查外,凡进入企业收费及开展执法检查和非执法性检查、工作调查,都要县域内统一联系调度。(4)鼓励境内外投资。对在兰州市域境内投资的企业,除享受国家、省、市优惠政策外,还可以享受纳税奖励、增税奖励、土地出让金奖励等优惠。(5)鼓励招商引资和招才引智,加大工作力度,营造良好的宣传舆论氛围,对做出贡献的单位和个人实行奖励。(6)整治规范社会治安环境。建立和完善县、乡镇党委、政府及村党支部、村委会保障辖区内企业周边环境责任制,对协调不力造成事态扩大的,追究当地党政领导的责任。三是营造民营企业发展良好环境。(1)实行国民待遇。打破各种壁垒,放开民营经济发展的各种限制。简化对民营企业的各种审批手续,在民营企业注册、征地、进入新的行业、投资立项等各项活动中,要同招商引资企业一样,实行审批一条龙服务,给予民营企业真正的国民待遇。(2)加强权益保护。切实保护民营企业的合法权益,尤其是依法保护民营企业的私有产权和发展权,让民营业主安心创业、放手发展。(3)提供人才支持。定期为民营企业提供高素质的人才供求信息,拓展企业选人用人渠道。支持民营企业大力引进管理和技术人才,提升经营水平,增强发展后劲。四是调整民营经济产业结构。农业方面,突出效益主导、市场运作、大户带动和创特色品牌,重点发展无公害蔬菜为主的产业,培植一批农业产业大户。工业方面,重点抓好筑巢引凤,积极引进符合国家产业政策、科技含量高、项目起点高的民营工业企业,抓好现有企业的改造升级,提高产品质量,创立品牌优势,拓宽销售渠道,扩大市场份额,增强市场竞争力。五是优化民营经济资源配置。大胆突破体制界线,实行民营企业国企待遇,把一部分国企资产配置给民营企业经营,从财政体制、人事制度等方面激发民营经济发展的活力。利用民营经济特有优势,激活民营企业间的资产重组和资源配置功能。实施民营经济内部拉动,集聚民间资金,吸纳民间人才,引进民间技术。

九、农村社会管理改革创新

(一)健全农村民主管理制度

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,发展农村基层民主,以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点,加强基层政权建设,扩大村民自治范围,保障农民享有更多更切实的民主权利。逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,扩大农民在县乡人大代表中的比例,密切人大代表同农民的联系。继续推进农村综合改革,二○一二年基本完成乡镇机构改革任务,着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制,实行政务公开,依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践,以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践,以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践,以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践,推进村民自治制度化、规范化、程序化。加强农村法制建设,完善涉农法律法规,增强依法行政能力,强化涉农执法监督和司法保护。加强农村法制宣传教育,搞好法律服务,提高农民法律意识,推进农村依法治理。培育农村服务性、公益性、互助性社会组织,完善社会自治功能。采取多种措施增强基层财力,逐步解决一些行政村运转困难问题,积极稳妥化解乡村债务。继续做好农民负担监督管理工作,完善村民一事一议筹资筹劳办法,健全农村公益事业建设机制。着力增强基层政府社会管理和公共服务能力。全面推进村级公益事业一事一议。实现了基本公共服务“十进社区”, 农村社区基本实现全覆盖,建立了农村社会管理新模式。

(二)完善村民利益表达机制

充分发挥人民群众参与社会管理的作用。要进一步完善和扩展决策听证制度和政务公开制度,使各利益群体能够获得对称性信息,平等地参与政府决策。建立健全社会协商对话制度,发挥其表达民意、解释政策、提供决策帮助等方面的作用,并把它作为不同群体和个人利益要求表达的一种基本形式加以规范化和普遍化,增进上下左右前后的沟通,增强透明度,减少不同利益群体之间的摩擦与冲突,实现全社会的利益共识。支持和帮助社会弱势群体建立正常、规范的利益表达机制。加强利益表达渠道建设,包括增加表达渠道的数量和种类。进一步完善网上信访制度,建立充满活力、和谐有序、理性文明的网络问政平台。

(三)加强农村社会治安综合治理<, /SPAN>

认真做好农村维稳工作,是实现农村改革发展的前提和基础。要搞好农村法制宣传教育和法律援助工作,完善涉农地方法规和政府规章,强化涉农执法监督和司法保护。切实加强和改进农村民调与信访工作,拓宽农村社情民意表达渠道,健全农村矛盾纠纷预防、排查、调处工作机制,切实维护农民群众合法权益。实行群防群治,完善农村治安防控体系,加强农村公共安全防范工作,提高突发事件的应急处理能力。探索建立农村流动人口政府管理与自我约束、自我管理、自我服务相结合的有效机制。要切实保障和改善民生,着力解决农民群众关注的热点难点问题,力争每年为民兴办一批实事好事。大力发展劳务经济,落实保障农民工权益政策,妥善解决好农村留守儿童入学和空巢老人生活问题,加强对困难弱势群体的救助。同时,加快农村产业开发扶贫步伐,从根本上和源头解决维护社会稳定问题。

十、统筹城乡发展机制改革创新

统筹兰州城乡发展,必须通过一系列机制体制改革创新,加快实现城乡发展规划一体化建设,城乡产业经济一体化建设,城乡劳动就业一体化建设,城乡社会保障一体化建设,城乡公共服务一体化建设,城乡户籍管理一体化建设。

(一)深化农村综合改革

实现人我市农村发展战略目标,推进兰州特色农业现代化,必须按照统筹城乡发展要求,抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破,进一步放开搞活农村经济,优化农村发展外部环境,强化农村发展制度保障。深化农村体制改革创新,破除城乡一体化发展壁垒。深入推进以转变县、乡政府职能为重点的综合配套改革,增强社会管理和公共服务职能。加快农村财政体制改革,不断加大农村基础设施和社会事业投资,逐步建立健全村级组织运转经费保障机制,完善村民“一事一议”投资投劳办法,加大涉农资金整合力度。

(二)创新农村工作体制机制

建立健全科学合理的农村经济产业体系,形成全新的农村经济运行机制。积极探索农村财务管理、乡镇企业股份制改革和村级集体资产改制、农民负担监控和管理、农业保险、千家万户开展标准化无公害农业生产等新路子、新办法。创新农业经营管理方式,坚持以市场化运作为基础,大胆引入工业管理经营方式,用产业化、企业化、园区化、产业集群、产业链等管理经验和方法,拓展兰州县域经济发展的新路子、新途径、新政策。创新农村工作方式方法,用统筹协调谋划、因地制宜指导的理念,采取以点带面推进、强化服务促进的手段,形成县域经济工作的新格局。

(三)建立促进城乡经济社会发展一体化制度

尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。统筹土地利用和城乡规划,合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。统筹城乡产业发展,优化农村产业结构,发展农村服务业和乡镇企业,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。统筹城乡基础设施建设和公共服务,全面提高财政保障农村公共事业水平,逐步建立城乡统一的公共服务制度。统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,引导农民有序外出就业,鼓励农民就近转移就业,扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护,逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,改善农民工劳动条件,保障生产安全,扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。扩大县域发展自主权,增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配,增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县(市)财政体制改革,优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。坚持走中国特色城镇化道路,发挥好大中城市对农村的辐射带动作用,依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限,促进大中小城市和小城镇协调发展,形成城镇化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。

(四)深化城乡一元化户籍制度改革

推进城乡户籍管理一元化改革,破除农民向城市转移障碍。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是兰州新区、县城和中心镇落户条件的政策,以合法固定住所和稳定职业为基本落户条件,进一步放宽农民工进城落户、引进人才户口迁移、亲属到城镇投靠落户、离退休人员下岗职工户口迁移等的限制条件,制定出台兰州市(兰州新区)统筹城乡协调发展推进户籍制度改革实施意见。一是尽快出台改革实施意见和具体办理细则,建立全市统一的户口登记管理制度。2011年年底前,对居住在本市行政区划范围内的常住人口实行全市城乡统一的公民经常居住地登记常住户口,在全市范围内取消“农业户口”和“非农业户口”的性质划分,将城镇居民、农村居民的户口统一登记为“居民户口”。二是进一步降低户口迁入门槛,放宽申报落户条件。实行以同时具备“合法固定的住所”和“稳定的职业或生活来源”为基本落户条件的户口准入制度。公民拥有房产管理部门核发的《房屋所有权证》或依法取得房屋使用权,并在兰就业按时缴纳社会保险;或者退休退职在兰有住房者可申报迁入落户。对我市引进的各类急需紧缺人才,其本人、配偶及随迁子女可在本市合法住房所在地申报迁入落户,不受就业年限的限制。在本市范围内对大中专院校(含高职)毕业生实行“先落户后就业”政策,本市生源就业与否均可回迁落户其家庭户口;市外生源可将户口申报迁入就业单位集体户口,如无单位集体户地可挂靠在指定的人才市场集体户上。凡被评为市级以上的“劳动模范”、“先进工作者”或具有高级技工职称,及其他有突出贡献的,本人、配偶及子女可在就业单位集体户申报迁入落户,不受就业年限的限制。城市人口在农村拥有合法因定住所,在不享受国家给予农村人口所特有的各项福利待遇的基础上,并经迁入地乡(镇)政府、村委会同意后,可申报迁移农村落户。原籍无业的夫妻一方,退休、退职或无业的父母,以及未婚、无业的子女,投靠兰州市居民户口的夫妻一方,子女或父母的,可申报迁入落户。经组织、人事部门审批同意调入兰州市内单位工作的人员,可在本市自己的合法住所地或单位集体户申报迁入落户。新生婴儿可申报父母一方单位集体户落户,办理出生入户。在本市投资300万元以上,按时缴纳税费的,本人及其直系亲属可在投资、经营、兴办实体所在地申报迁入落户,不受有无固定住所限制。三是兰州新区先行先试,实行更加特殊的户籍管理制度。尽快制定实施《兰州新区户籍管理规定》,促进新区人才、技术、人口等经济要素集聚,推进新区经济建设率先跨越发展。在兰州新区投资30万元以上;经营、兴办实业年纳税超过3万元以上或者连续3年累计纳税6万元以上,均可在经营所在地申报本人及直系亲属迁入落户,不受有无固定住所的限制。在兰州新区范围内就业的各类高等院校大中专生,按时缴纳社会保险,工作满1年的,即可申报迁入落户。在兰州新区连续就业满3年的务工人员可在其固定住所地申报迁入落户。申请人原系兰州新区世居的,可申报直系亲属投靠迁入落户。申请人在兰州新区工作并已办理了户口迁入的,可申请在兰州新区实际居住的直系亲属迁入落户,不受居住年限限制。四是强化户籍制度管理,搞好户籍服务工作。简化工作程序,提高工作效率。户籍派出所在7—10个工作日完成申报材料的调查核实及上报,县(区)、新区和市公安机关在7个工作日内完成审批并办理准予迁入手续。拥有固定职工100人以上的新区企业可申请公安机关设立单位集体户,不够设立单位集体户条件的新区企业,可在所在地派出所申请设立大集体户。一个房屋住址只能落报一个常住户口,每个公民只能在经常居住的一处派出所申报登记户口。迁入就业单位没有集体户的可在指定人才市场挂靠落户。严禁空挂户口和在空挂户口上继续办理迁入户口。严禁随意和强制更换《户口薄》和《常住人口登记表》,严格执行物价部门审核的户籍办理迁转业务收费标准,严禁自制发票违规搭车收费等。

(课题组成员:曾明君 王 冰 将长存 李国强)

来源::兰州市人民政府研究室