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改革开放30年来的广东乡镇体制变革

时间: 2017-05-18 08:25:06来源: 作者: 阅读:

改革开放30年来的广东乡镇体制变革

——以职能转变为视角的历史审视

赵艳芝,潘利红

※ 广东省软科学研究项目:“广东新农村建设中村‘两委’及村镇关系研究”(项目编号:2007B070900087)的相关研究成果。

摘 要:改革开放30年来,广东乡镇体制在职能上经历过三次变革。从上世纪80年代初的社改乡,到90年代汲取模式的形成,再到本世纪初由汲取到供给式的体制转型,广东乡镇体制逐渐趋于理顺,为新农村建设提供了制度保证。

  关键词:改革开放;广东乡镇;职能体制

  一、适应改革开放需要的乡镇重建(1978-1986年)

  由于人民公社“大包干”制度对生产力的严重制约,从1978年12月安徽凤阳小岗村分田到户开始,全国各地农村逐渐出现各种新型分配方式与组织,对人民公社的突破势不可挡。为保证农村社会稳定,促进农业生产转型,推进农村改革开放,中央决定废除人民公社,重新建立乡镇政府组织。1982年12月,五届全国人大五次会议通过新宪法,第95条规定在“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月,中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,提出“当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府。”

  根据中央指示,1983年,广东省以原人民公社所属区域设区,生产大队建乡,改1892个农村人民公社为1836个区公所,26583个生产大队为19955个乡人民政府(小乡)和370个镇人民政府。公社改区、大队改乡后,乡、镇行政区划很小,而且乡长、副乡长多为不脱产的干部,不利于基层政权建设。因此,1986年,中共广东省委和省人民政府发出《关于撤区建乡镇完善农村基层政权建设的通知》,规定撤销管理区,以原管理区为基础设立乡、镇,将全省1767个区公所改设1456个镇人民政府和483个乡人民政府(内民族乡12个),其中,广州市郊、珠江三角洲、潮汕平原等商品经济比较发达的农村设立镇人民政府,19095个乡(小乡)改为23163个村委会。

  社改乡完成后,乡镇成为五级政府机构——中央、省、市(地级)、县(市)、乡(镇)——中的最基层一级政府。此次乡镇重建的体制设计提出了三大职能目标:一是管理农村社会。管理的基本原则,按1982年宪法规定,是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令;管理主要任务,按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,是领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。二是征收粮税。土地由公社集体经营变为个体农户经营后,乡镇变为征收粮税的责任者。为此,各乡镇成立了财政机构,完善了出纳与预算程序。三是服务农业发展。根据形势需要,将人民公社时期党委领导下的农林水机电管理服务站、生产资料供应站、人民卫生防疫站、人民邮电服务站等,整合为以“七站八所”为主的事业站所。这些事业站所的发展方向是形成一套技术、管理、流通、金融的体系,服务于农村多种经济形式和商品生产发展。

  按照这三大职能设计,至上世纪80年中叶,广东各乡镇逐渐接替人民公社开始对农村社会实施管理及服务工作,并对确保国家各项政策落实,促进农村改革开放起步和稳定转型做出了重大贡献。然而,由于问题的复杂性,一些深层的体制性矛盾也开始有所显现。如“条块分割”(即对乡镇事业站所实施县、镇(乡)共管,部分由县分属,部分由乡镇直管)等问题随着改革开放的深入日愈突显。

  二、汲取模式下的乡镇体制治理(1986-1998年)

  1988年,全国多数省份开始实行村民自治,乡镇政权组织也开始由管理向服务职能转型。广东是改革开放的前沿阵地,为保证工业持续发展,依然维持着镇领导村和乡领导村的体制。①1989年以后,广东在各地(广州、深圳、珠海三市除外)乡镇与村委之间重设管理区办事处,进一步加强对农村的控制,管理式风格更加浓厚。通过对基层财权与事权的集中,广东在经济发展上得以广泛组织人力、物力,快速上项目、出成果;在社会管理上得以直管到底,有效解决各种纠纷矛盾。应该说,这一体制“对农村工业化和城市化的启动发展发挥了一定的促进作用。”

  但是,由于自上而下的管理、汲取色彩过于浓厚,广东此阶段乡镇体制日益暴露出许多深层问题。一是“条块分割”。“条块分割”是上级政府最大化控制乡镇,并汲取农村资源的有效方式,但这一方式严重肢解了乡镇的职权,使乡镇政府的“权、能、利”不相统一,难以有效管理本区域政治、经济、文化各项事物。二是政府趋利化。为刺激乡镇完成收粮纳税的任务,广东对各乡镇实施财政包干制度。在此制度下,各乡镇可以按完成税收的比例依法提成。此做法的一个最明显的负面后果,是乡镇政府的权利日益扩张、利益自我本体意识逐渐加强,赢利化趋向日趋明显。三是机构膨胀。80年代中到90年代初,乡镇权力机关由原来的“两套班子”扩大为“五套班子”、“六套班子”;各种名目的部门科室不断扩张;在编干部和编外人员增长迅速,超过35%。乡镇政府为解决“养人”、“养事”负担,大肆增税、摊派,令群众难以承负。四是重经济,轻社会。出于利益或“政绩”需要,广东乡镇政府始终把“招商引资”、发展经济放在工作首位。有些市县还将经济发展速度与乡镇干部考核相挂钩,不断下“死”命令、“硬”指标,使大多数乡镇领导干部无心社会管理和农村公共服务,奔波于各类企业之间,实行招商引资,大搞工业开发区。

  针对这些问题,广东省做过多次调整。1986年,广东开展“简政放权”(县市放权,乡镇扩权)为主旨的县级综合试点改革,着手解决“条块分割”问题,并将湛江、韶关、江门、顺德等地作为试点。其中,顺德的改革经验一度被誉为“顺德管理模式”。之后,广东曾多次试点改革,力图突破“条块分割”限制。然而,由于中央始终没有对解决“条块分割”问题做出统筹部署,广东的试点改革最终不了了之。并且,由于权力的上行趋势,博弈结果往往是县市垂直管理不断发展,乡镇权利不断削弱。这种状况更使乡镇政府不能成为一级完备政府,有效统一地开展工作。

  在解决乡镇政府机构膨胀等问题上,1995年11月,广东省转发国家体改委等部委“关于印发《小城镇综合改革试点指导意见》的通知”,在全国综合改革试点镇之外,由地级市和省综合改革试点县各选一个镇进行试点,希望通过归口、合并或撤销等方式,精简镇属政府部门,减少行政支出。这些措施,一定程度上遏止了当时乡镇快速扩张的势头,但因此问题历史积重过大,牵涉过广,一时间无法治本。从后期的发展来看,广东乡镇机构始终未能走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。

  三、从汲取式到供给式转型的乡镇体制整合(1998-2008年)

  1998年9月,广东全面撤消管理区体制,实施村民自治。至2000年底,广东全省已基本完成村委会选举工作。根据相关法律规定,村民自治制度下的村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”;乡镇政府对村民委员会的工作不能行政命令,只能“指导、支持和帮助”。同年10月,中央开始筹备农村税费改革。广东于2005年全面取消农业税,成功完成了农业税费改革。与此同时,全国又启动了新农村建设工程,着力改善农民生产、生活环境。这些改革措施可谓“釜底抽薪”,从根本上改变了广东乡镇以往的职能基础,以供给模式为目标的乡镇职能改革愈发显得刻不容缓。供给模式,即是要求乡镇政府职能以加强社会管理、提供公共事业服务和帮助乡村自治为主。为此,广东省委、省政府接连多次下达文件②,加快促进乡镇职能由汲取式向供给式转变,实现“小机构、大服务”。

  1998-2005年,广东通过撤并乡镇、强化中心镇建设、精简机构人员,实现调整行政区划、整合行政力量、减少行政成本,为乡镇全面职能转变打下了良好基础。到2005年底,广东全省乡镇共撤并432个,撤并率达27%;行政机关办公室减少4153个,精简30%;人员精简近万人,行政支出减少3亿多元。

  2006年起,广东乡镇体制改革进入新阶段,以职能转变为主的乡镇综合配套改革全面展开。6月,广东省委、省政府出台《关于做好乡镇综合配套改革试点工作的意见》,选择增城市、清新县、饶平县等地作为综合配套改革试点。主要改革措施包括:一是加强社会管理。调解干群关系,着重解决因征地、计划生育缴费等引发的敏感问题;继续做好打击黄、赌、毒,维护社会治安工作;协助村民自治,维护乡村政治生活公平、正义。二是注重农村环境与文化建设。协助建立村垃圾收放站、公共厕所等公益设施,实现村容整洁;提倡开展农民文艺、体育活动,关心老年人生活,树立优良村风。三是提高乡镇站所服务水平。按照经营性和公益性相对分离原则进行改革。对经营性单位,按照市场原则,使其自主经营、自负盈亏;对公益性单位,按照市场化原则和服务工作量化办法,确保乡镇事业站所服务水平提升。四是完善县镇财政体制。建立新型覆盖城乡的公共财政体制,加大农村水利、交通等公共设施建设投资,加强对困难乡镇的扶持力度,探索化解镇村负债的新方法。③

  这次试点改革取得了明显成效,并2007年10月向全省推广。迄今为止,广东省镇综合配套改革是针对乡镇体制范围最广、力度最大的一次改革,无论从方案设计还是从实际操作上看,相比以前都更为合理和贴合实际。短期实践证明,在农村社会管理上,乡镇政府工作方式更为人性化,关心农村弱势群体,着力解决村民最关心的实际问题;在农村环境、文化建设上,各地农村老年活动中心、垃圾收放站、文化广场等公益实施建设明显增加;在推进农村民主化进程上,乡镇干部努力宣传、严格执法,促使广东村民自治迅速发展,后来居上。这一点,仅从2008年第四次村两委换届选举中,乡镇干部以保障群众权利为要,不越位、守职尽责的表现中就可见一斑。

  注释:

  ①1988年6月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》发布后,大部分省份开始实行“村民自治”,广东则直到1998年《村民委员会组织法》颁布时才正式推行。

  ②主要文件有:2000年,《中共广东省委、广东省人民政府关于加快城乡建设,推进城市化进程的若干意见》,《中共广东省委、广东省人民政府关于推进小城镇健康发展的意见》;2001年,《广东省县乡镇机构改革实施意见》,《关于调整我省乡镇行政区划的通知》,《关于乡镇机构设置和编制配备的意见》,《关于市县乡镇机构改革若干问题的意见》等。

  ③欧广源.在全省乡镇综合配套改革试点工作会议上的讲话.见:中共广东省委农村工作领导小组办公室编.广东统筹城乡发展的实践与探索.P214-217.

  参考文献:

  [1]广东省地方史志编纂委员会编.广东省志·政权志[Z].广东人民出版社,2003.

  [2]广东省地方史志编纂委员会编.广东省志·政权志[Z].广东人民出版社,2003.

  [3]郭正林.中国农村二元权力结构论[J].广西民族学院学报,2002,(02).

  [4]吴理财.国家整合转型视角下的乡镇改革[J].社会主义研究,2006,(05).

来源:《特区经济》2010年第5期