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国外城乡统筹发展理论与实践探索

时间: 2017-05-18 10:04:06来源: 作者: 阅读:

国外城乡统筹发展理论与实践探索

中国农业发展银行天津市分行 栗惠民

中国农业发展银行海南省分行 莫壮才

摘 要:城乡差别是发展中国家共同面临的重大现实课题。推进城乡统筹发展始于工业化中期,世界各国为之进行了艰辛的探索实践,积累了许多成功经验,诞生了许多来自实践探索的理论。美日韩等国模式堪称城乡统筹发展经典,对我国正在推进的城乡一体化具有借鉴意义。

  关键词:城乡统筹;理论;实践

  一、引言

当今世界,国家和地区之间贫富差距巨大。城乡统筹发展是发展中国家共同面临的重大现实课题。迄今为止,学界直至政界一致认为,推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化共振”是世界各国选择的城乡统筹发展道路。笔者对此作了一些观察研究,认为这条始终贯穿着产业带动或推动主线的“三化共振”发展道路,对我国正在推进的城乡统筹发展具有借鉴意义[1]。

据统计,美国等7国集团占全球总人口11%,GDP占全球65%;南非洲人口占11%,GDP占1%。最富的美国等7国集团是最穷的南非诸国的65倍。由于未能形成城乡一体化的劳动力市场,农民未能享有与城市居民同等的劳动就业机会和公平的收入待遇,我国城乡收入差距比率由1995年2.8提高至2010年3.3。我国反映国民收入分配差异状况的基尼系数,也从1978年不到0.2提高到2009年接近0.5,超出0.3~0.4的国际警戒线。

  除了欧美、亚洲日本和韩国等极少国家之外,约占全球人口80%的绝大多数国家依然存在着城乡差别。这种城乡差别更多表现在于农村社会成员在就业机会、经济发展水平、社会地位、分享社会资源以及发展成果等方面始终低于城市社会成员。一直以来,这种城乡差别呈扩大、纵深发展趋势,甚至成为一个国家或地区经济社会发展的瓶颈。一些经济发展落后、尚未摆脱绝对贫困国家的农村显著地存在着“三种贫困”:收入贫困,总收入水平不足以获得仅仅维持身体正常功能所需的最低生活必需品,包括食品、房租和其他项目等;能力贫困,一个人可以获得的各种功能性活动的不同选择组合的能力被剥夺而产生的贫困;权利贫困,指特定的群体和个人缺乏应享有的政治、经济、文化权利和基本人权而导致的贫困[2]。

  世界各国实践揭示了一条真理:只有城乡双方都发展了,才能实现城乡共同繁荣;只有消灭主要来自农村的贫困,缩小和最终消除城乡的差距,才能实现真正意义上城乡统筹发展。城乡共同发展涉及到城乡统筹发展的路径、方式和步骤等战略选择问题。近100年来,世界各国为此进行了长期艰辛地探索,积累了许多值得借鉴的成功经验,诞生了许多来自实践探索、迄今依然具有指导意义的理论。

  二、城乡统筹发展的经典理论

  1.凯恩斯理论。该理论主张国家利用自己那只“看得见的手”——主要是扩张性或赤字财政政策和积极金融政策,对社会经济活动进行必要干预和调节,使社会资源配置实现两个目标:一个是效率,资源配置在经济上有效,以取得最大的经济效益。在市场经济条件下,这一目标是通过微观经济主体追逐利润来实现的。但利润最大化导致资源往往选择那些具有较高微观经济收益的项目或产业集中投入,而对短期经济效益不高但长期经济效益显著、微观经济效益不高但社会经济效益显著的项目或产业不予选择或滞后选择,在市场自发调节下,必然出现“两个挤出”现象:资金等资源必然从农业、能源、交通等行业“挤出”流向工业和商业,从欠发达地区“挤出”流向富裕地区。尽管这种资源配置从短期局部来看有利于财富增加,但从长期、整体来说却不利于社会的发展。这种“循环累积”持续下去就会出现“马太效应”,从而引起部门、地区之间发展的严重不协调和个人收入水平的两极分化,乃至于形成社会资源的巨大浪费和结构失衡,导致社会经济的动荡,带来严重的社会政治问题。另一个是公平,主要是避免上述情况发生资源配置要有利于协调和发展各种利益关系,维护社会公平和社会合理。

  凯恩斯理论认为,只有充分运用政府“看得见的手”干预经济社会活动,让社会资源更多地投向社会效益显著的公共服务、投向农村各项事业,消除“市场失灵”或“市场缺失”对经济社会尤其是农村经济社会所带来的负面影响。

  2.“二元结构”理论。1954年,经济学家阿瑟·刘易斯运用一个数学模型解释和直观描绘了发展中国家和地区共同存在的一种典型现象:主要存在于农村的传统部门(传统农业)与主要分布于城市的现代部门(现代商业和工业)两个部门之间的相互对立:经济社会现代化进程就是传统部门劳动力不断流向现代部门的过程,直到城乡完全一体化的劳动市场、劳动力收入完全均衡。

  “二元结构”理论划时代贡献在于,它揭示了发展中国家和地区推进经济社会现代化进程中必须面对的-城乡差别;提出了缩小和最终消除这个社会存在的路径--工业化和经济社会现代化,实现农村社会成员享有充分就业机会、收入公平和持续增长。

  3.“非均衡性”区域发展理论。它的核心是区域之间是不可能同步发展的。至今为止,该理论有下列几个分支:

  (1)梯度推进理论。区域经济的发展,主要取决于该地区产业结构的优劣及转移,而产业结构的优劣又取决于地区主导专业化部门在工业生命周期中所处的阶段。产业结构的更新,促使地区经济向高梯度地区发展和集中。产业结构的更新随着经济发展的时间推移和生命周期的衰退,逐步由高梯度地区向低梯度地区做多层次转移。梯度推进的过程产生经济向高梯度地区进一步集中对周围地区起支配和吸引作用,又带动周边地区的经济发展,但也将造成地区间两极分化。

  (2)增长极理论。增长极理论的基础是经济增长的不平衡性,一个国家实现平衡发展只能是一种理想。尽管增长极具有极化效应和扩散效应,但现实生活中,在“增长极”的战略选择上,往往取于城市而舍其农村,有些国家走了一条牺牲农村发展城市或先发展城市后回过头来带动农村的发展道路,使得城市这一极“营养过剩”而变得高大伟岸,农村这一极“营养不良”而显得低矮弱小。

  (3)点轴开发理论。运用网络分析方法,把国民经济看做由点、轴组成的空间组织形式,即“点”和“轴”两个要素结合在同一空间,点即增长极,轴即交通干线。因此,点轴开发理论是“增长极”理论的延伸:在一定区域范围内,选择若干资源较好的具有开发潜力的重要交通干线经过的地带,作为发展轴予以重点开发,然后逐步扩展到二级、三线轴线。

  (4)可持续发展理论。其定义是,既满足当代人的需要,又不损害后代人满足需要的能力的发展。可持续发展理论是一种总体的理论原则,各种发展理念应首先建立在可持续发展、科学发展的基础上。

  4.公共服务理论。受一种把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为都纳入统一分析视野的理论所支配,公共服务成为21世纪公共行政和政府改革的核心理念,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会成员参与社会、经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础,强调政府的服务性,强调公民的权利。

  三、世界各国城乡统筹发展主要模式

  纵观世界各国城乡统筹发展历程,已经完成了城乡一体化进程的国家和地区大体上经历了“以农补工”到“以工补农”两个历史阶段。在推进城乡统筹发展的战略选择上,美、日等发达国家选择了着力推动工业化、城市化带动农村现代化,最终实现城乡一体化的发展战略。恰恰相反,巴西在这个问题上给我们留下了一些值得深思的教训。

  1.美国模式。美国城乡统筹发展始于工业化中期,在完全市场经济体制下,城乡统筹发展进程源于经济发展的内生动力,政府不直接介入社会经济活动。凭借人少地多和高度发达的工业商业,美国在农村主要推行了下列政策措施:发展农业规模经营,提升农业生产率;鼓励农民发展农业以外经济,增加农业外兼业收入;加大对农民的直接经济补贴;重视职业技术教育;加强农村基础设施建设和社会事业建设和运用税收等。这些政策的强烈助推,美国用了大约30年时间于20世纪中期就实现了城乡一体化。目前,美国已没有传统意义上的乡村,人均GDP为44970美元,城市化率已达到81.1%[3]。

  2.日本模式。日本在城乡一体化进程中采取了完全不同于美国的推进战略,其间,政府的政策支持起到了举足轻重的作用。主要举措有:一是实施促进农村发展和提升人力资本战略,重视本国传统农业的经营方法和经验总结推广,实行“产学合作”培训制度,加大对职业教育的投入力度。二是实施国土综合开发计划,先后出台了《落后地区工业开发优惠法》、《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》和《自然环境保护法》等法律,着力解决落后山区和人口稀疏地区的经济发展问题,鼓励和引导工商产业向农村地区转移,保护城乡环境。三是增加对农村农业发展的财政投入。四是在全国范围内开展“一村一品”运动,鼓励各地根据自身的条件和优势,发展一种或几种有特色的、在一定销售半径内名列前茅的拳头产品,并以都市圈农业为主建立起城乡统筹的现代农业产业化体系;鼓励农民发展非农经济,增加农业外兼业收入。经过近百年艰苦曲折探索,日本于20世纪70年代实现城乡一体化,目前人均GDP为38410美元,城市化率81%[4]。

  3.韩国模式。自20世纪60年代以来,韩国实施“贸易立国”发展策略,通过中央高度集权、调整经济政策和产业布局,实现了快速工业化和城市化,30年间国民生产总值年均增长率超过8%,2004年人均GDP已经达到14000美元,城乡居民收入差距缩小到1:0.84,基本实现了城乡统筹发展。主要做法有:一是采取建立工业加工区、培育大企业集团、发展出口型企业等措施,大力推进工业化、城市化,促进了农村劳动力有效转移,2000年城市率高达89%。二是大规模实施“新村运动”,促进了农村地区的全面发展。该运动使农民得到了启蒙教育,精神面貌大为改观,农村环境得到了改善,缩小了城乡差别,农村经济建设得到不断发展,增加了农民收入。三是对农业实施如建立农业开发区,实现农业作业机械化和自动化,改进营销体系,多样化种植农作物,开展农技培训,实行特殊的农民退休和福利计划,对青年农民实行特殊的信贷、技术培训计划,开发具有竞争力的农产品,建立一批实验室和研究中心,加强农业研究工作,加强省、地方政府和农产品出口企业的作用,改进农村生活条件,合并土地、开发灌溉农地等反哺政策。与此同时,分别实施旨在提高农业部门效率和竞争能力的“新农业计划”和“农业与渔业开发计划”,所有这些措施深刻地助推了韩国农业农村发展,显著地提升农业产业竞争力和增加了农民收入。四是实行城乡基本统一的社会保障制度,解除了农民的后顾之忧。目前,韩国农民能参加并享受的社会保障大体上分为社会保险、公共救济和社会福利等,其社会保障水平大致与城市居民相当[5]。

  4.巴西城乡统筹发展的教训。目前,巴西贫富两者收入差距46倍以上。纵观巴西城乡统筹发展历程,有3条教训:

  (1)推进城市化政策失误。主要是忽视了工业化和城乡统筹就业。1950-1980年的30年间,巴西在城市化方面作了艰辛努力,城市化水平从36.2%上升到67.6%。就城市化而言,巴西用了30年时间干了发达国家大约要用50年才能干成的事业。然而,巴西在城市化进程中忽视了工业化以及工业化为城乡社会成员所创造的巨大就业机会。期间,巴西人均GDP只增加了60%,发达国家的人均GDP增加了2.5倍,是巴西的4倍多。由于工业化显著滞后于城市化速度,造成大量农村剩余劳动力涌进城后找不到工作,沦为城市剩余劳动力,1998年以来,巴西失业率一直保持在两位数以上。

  (2)推进土地改革政策失误。主要是土地过于集中,造成了社会不公和经济发展失衡的双重危机,影响了社会稳定。据统计,2003年占全国农户总数31.6%的农户(主要是土地占有面积lO公顷以下的农户)仅拥有占全部土地的1.8%,只占农户总数的0.8%农户(主要是占有面积超过2000公顷的农户)对全部土地的占有量高达31.6%,两者相差近40倍。土地改革政策失当,导致土地过于集中,引发诸如失业、社会资源收入分配不公等许多社会问题,严重影响了巴西的社会稳定。

  (3)推进基本公共服务政策失误。主要是忽视了低收入人群的权益,即生存权和发展权。与其他国家一样,大城市化推进的巴西也吸纳大量的农民向大城市集聚。由于工业化滞后发展,社会财富积累和劳动就业远远落后于城市化,杯水车薪的公共服务很难顾及到已进入城市的农民,他们被游离于公开服务视野之外,很快被沦为城市贫民。他们当中80%人均收入在最低工资标准以下,很难在城市获得建房用地和住房,由于农村土地又集中在极少数人手中又不能退回农村耕地,其境况和未来令人堪忧。

  四、几点启示

  始于工业化中期的城乡统筹发展,至今历经了百年沧桑,给我们带来深刻的启示。

  1.城乡统筹发展必须以产业发展来引领和带动。城乡统筹发展的成果体现,归根结底就是要解决主要来自农村成员劳动就业和收入公平增长问题,而解决这个问题的根本出路在于产业发展对它的引领、带动和包容。尽管公共服务能够多少创造一些劳动就业机会,但是没有任何要件能够比产业更多地解决劳动就业问题。而且,产业发展本能地积累社会财富,为公共服务以及城市化提供物质基础。基于这种认识,美国等始终把产业发展贯穿于城乡统筹发展进程中,创造了堪称经典的城乡统筹发展的“美国模式”:工业化-城市化-城乡一体化。高度发达的工业和服务业为农村劳动力向城市转移提供了诸多的机会,为城市化铺平了道路,而城市化又为所有社会成员提供了基本能够满足人们生存发展需求的公共服务。所有社会成员生存空间的拓展和发展能力的提高反哺于工业化、城市化以及社会全面进步。我国是人口大国,劳动就业尤其是农村劳动力转移到非农领域就业的压力空前巨大,需要强势发展的产业来支撑。“美国模式”值得学习借鉴。

  2.城乡统筹发展必须政策引领,民生至上。城乡统筹发展是一项系统社会工程,需要最大限度地调动和配置社会资源。日本“造村运动”和韩国“新村运动”政策都为日、韩两国城乡统筹发展注入强大动力。尽管各国选择发展战略、政策措施各具特色,但有一点是共同的,就是以人为本,民生至上,完全尊重又有效引导农村成员生存发展选择,维护和发展他们既有权益,把他们的生存发展愿望和祈求融入工业化、城市化和城乡一体化进程,实现共同发展,共享发展成果。

  3.城乡统筹发展必须因地制宜,走自己的路。不均衡发展是世界各国经济社会发展共同遵循的发展规律,这决定了世界各国即使一个国家不同地区之间不可能也不应该走一条完全相同的发展道路。如美国选择完全城市化,日本则选择“城市化+乡村现代化”,韩国选择“城市化+新农村”。借鉴他们的经验,笔者认为,我国应走一条以产业引领和带动的工业化、城镇化和农村现代化“三化共振”的城乡统筹发展道路[6]。

  参考文献:

[1]莫壮才,苏乾.海南区域协调发展理论与实践[M].香港:香港天马图书有限公司,2010. [2]杜志雄,肖卫东,詹琳.包容性增长理论的脉络、要义、与政策内涵[J].社会科学管理与评论,2010(4):4-14.

[3]莫壮才.对日本农业政策与农业政策性金融的思考[J].农业发展与金融,2008(11):57-60.

[4]栗惠民.走自己的路[J].农业发展与金融,2006(增刊):45-47.

[5]栗惠民.海南农产品冷链工程建设与农发行支持策略[J].海南经贸,2006(3):18-20.

[6]栗惠民,莫壮才.借鉴“产业、区域信贷垄断模式”构建海南经济特区更具活力和特色的融资机制[J].海南金融,2007(7):28-32.

来源:《海南金融》2011年第6期