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社会空间的拓展:新一轮政府机构改革透视

时间: 2017-05-20 11:10:58来源: 作者: 阅读:

张海东 丛玉飞

新一轮地方政府机构改革已拉开帷幕,此次改革的首要任务是转变政府职能,对社会管理体制进行实质性变革。从国家与社会的关系角度来看,国家社会化是此次改革的内在逻辑。从现实背景来看,民间组织的大量涌现以及在社会管理中发挥的重大作用是促进改革的重要力量。从主要趋向来看,经过此次改革,社会力量将从边缘走上前台,社会治理将从控制走向共治,市民社会将由弱小走向成熟。总之,国家与社会将朝着一种全新的关系模式发展。

  新一轮地方政府机构改革已在全国拉开帷幕,此次改革可以看作是对社会管理体制进行实质性改革的重要举措。改革的首要任务是转变政府职能,即地方政府进一步下放管理权限,加大推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。依据上述改革思路,可以推断,此次社会管理体制改革将有助于推进社会管理的社会化,进一步拓展社会空间。在透视此轮改革的过程中,国家与社会的关系在实践中如何变化以及其与社会空间的拓展有何内在关联是把握问题的关键。

  国家社会化:改革的内在逻辑

  从国家与社会关系的角度来看,社会发展的过程就是国家从无到有,从弱小到强大,再到逐步变弱直至最后消亡的过程。这个过程可分为两个阶段,即社会国家化阶段与国家社会化阶段。回顾我国国家与社会的关系可以发现,改革开放前,国家与社会的关系属于强大国家吞没社会的社会国家化阶段;改革开放之后,社会力量不断壮大,国家不断减政放权,从而国家与社会的关系走上国家社会化之路。

  改革开放前的中国是社会国家化的历史阶段。从国家与社会的关系视角来看,我国传统政府管理体制的过度国家化导致了国家与社会关系的严重失衡,造成了政府权力的极度膨胀与社会的极度萎缩。在政府实行超强控制的同时,社会自主管理能力完全闲置。随着社会主义市场经济的不断发展,原有的国家和社会的关系已经不能适应新的发展需要,党政不分、政企不分的高度集中的政治体制以及通过行政命令来管理经济的方式严重束缚了社会的发展,必须进行适时、适度的调整和改革。政府职能的转变因此相应地成为新一轮政府机构改革的首要任务。

  现阶段的政府职能的转变可以看作是国家社会化的具体举措。政府职能转变的实质就是改变政府万能、政府包揽一切、政治统治一切的格局,将更多的事务交由社会自主管理,培育健全发达的市民社会。因此必须积极推进国家与社会的分离,使国家退出纯私人生活领域和公共社会生活领域。这是国家与社会关系演进的基本的历史趋势,也是中国现阶段国家社会化的主要内容。国家和社会分离的基本理念在于,只有最大限度地维护社会利益,国家才能最大限度地维护自身的利益。毋庸置疑,国家社会化不是不要政府的无政府主义,而是要培育成熟的社会,建立国家和社会间的良性互动关系。其结果是国家逐步让渡一部分权力给社会,充分发挥社会的自主性,实现国家权力向社会权力转移,形成国家与社会权力资源的合理配置,逐步完善社会自我管理、自我发展的机制和社会制约国家权力的机制。

  改革的实质是走国家社会化之路这一点,随着改革进程的不断深入其表现将日益凸显。一方面,随着社会力量的日益发展壮大,国家权力必将日益减少弱化,政府社会管理职能也必然会逐步地向社会转移,政府愿意甚至主动地把一些管理权力和管理职能交给社会,中国的国家社会化进程将由此展开;另一方面,因为社会主义市场经济作为调整国家与社会关系的推动力而成为我国国家社会化的主要途径,所以社会主义市场经济的建立和发展为我国国家社会化开辟了真实的道路。它不仅极大地解放了个人,把人从改革开放前那种群体的束缚中解放出来,而且促使政府将培育成熟的社会作为必不可少的内在诉求和应该持有的价值取向,通过制度的建设保护社会的利益进而实现对国家利益最好的自我保护。

  随着中国市场经济的发展和完善,原有的社会力量得以壮大,新的社会力量不断生成,社会的空间也正逐步扩展,这是社会摆脱国家依赖走向成熟的重要标志。国家社会化有助于使政府“从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力”,这是改革所要达到的主要目的,也是国家社会化的基本要求。

  民间组织的登场:改革的现实背景

  美国学者莱斯特·萨拉蒙曾把20 世纪最重要的社会创新归结为公民社会部门的出现,认为“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中。在全世界的范围内,公民社会部门的建立正如火如荼地进行着。”诚如其所言,民间组织作为一种社会组织形式,正逐步成为社会发展不可或缺的因素。而且在大多数国家和地区,都已将民间组织纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度架构中,以实现其功能,发挥其作用。因此,我国新一轮的政府机构改革要充分发展和动员社会的力量已是大势所趋。同时,中国自改革开放以来的社会变迁,使得国家与社会的关系不断调整,在市场经济发展的前提下研究“国家—市场”之外社会力量的成长已成为今日中国面对的最为紧迫的时代任务之一。

  一般而言,现今社会组织体系的构成分为三种:一是政府组织,或称为“第一部门”;二是营利组织(或企业) ,亦称“第二部门”; 三是非营利组织,或称为“第三部门”,也称之为“非政府组织”或“民间组织”。在我国自1998 年国务院将设立在民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局后“, 民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用。依据我国国情,我国民政部门将社会团体和民办非企业单位、基金会一起称为民间组织。无论是社会团体还是民办非企业单位,都是按照国务院制定的条例规定的要求进行登记而取得合法地位的。

从我国民间组织历年统计数据来看(如图1) ,我国民间组织的数量呈逐年稳步增长、总体上升的趋势。这些数据充分说明,非政府组织在我国已具备相当的数量和规模,为参与社会管理打下了非常坚实的基础。

民间组织数量不断增多的同时,其活动的领域也更加广泛。据清华大学NGO 研究所的调查,我国民间组织活动的主要分布领域范围已经较为广泛(表1)。

由此看出,我国民间组织的活动参与已渗透到社会的各个领域,主要涉及社会服务、社会保障、扶贫、教育、环境保护等领域,特别是社会服务领域,民间组织参与的比例最高。概言之,民间组织已经遍布全国城乡,涉及社会生活各个领域,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系。随着政府职能的进一步转变和国家对社会管理职能的愈加重视,民间组织必将在更广阔的领域内参与到社会管理中去,为提高社会管理的整体水平、提高社会的整体福利作出新的贡献。

  那么,是什么原因促使我国民间组织迅速兴起的呢? 我们认为,首先,现代制度下的“政府失灵”与“市场失灵”是民间组织兴起的制度原因。一方面,在市场经济的条件下,虽然市场通过价格机制自发地对资源配置起基础性作用,但市场的缺陷导致单纯依靠市场力量无法解决所有问题,存在着“市场失灵”,这时就需要借助政府力量进行政府干预。但现实中,在政府的过度干预或无效干预下,政府的干预行为同样不是万能的,存在着“政府失灵”。因此,在政府和市场之外提供产品或服务的民间组织便应运而生,为有效解决“市场失灵”和“政府失灵”问题提供了新的可能性。另一方面,国家的逐步放权,出现了大量政府做不好、市场不愿做或也做不好的问题。在此情况下,社会需要一种新的方式来弥补政府与市场的局限。所以,在“看得见的手”和“看不见的手”之外,市民社会作为“第三只手”势在必行。而市民社会的重要支撑是民间组织,它是市民社会的重要组成部分,当然也是我们构建新的社会管理体制的关键。它的发展对于加强社会能力,规范政府和市场的行为,充当国家、市场与市民社会之间的润滑剂,调解社会矛盾等方面均具有重要的作用。并且民间组织这种非政府非营利属性的组织,不但具有灵活、创新、成本低、效率高等特点,而且还具有与“草根阶层”联系密切的优势。这就使得民间组织在解决上述社会问题方面具有政府和市场不可替代的作用。

  其次,民间组织大量涌现的另一个重要原因在于社会主义市场经济的不断发展和完善。一方面,社会主义市场经济的发展和完善促进了独立自主的个人的生成和发展,加速了传统的同质性、整体性社会的解体,推动了国家与社会的相对分离。这一时期的中国应该是一个既强调集体利益,又承认个人利益;既强调共性,又鼓励个性;既强调国家,又重视社会的历史阶段。因为民间组织一般都代表和保护社会中某一群体的利益,作为个体的民众自然可以通过民间组织表达他们的利益诉求,民间组织也成为政府倾听群众意见的纽带和平台,为政府制定科学决策提供参考的依据。所以,市场经济的发展促进了独立自主的个人的生成,这为民间组织的成长和壮大创造了前提条件。另一方面,社会主义市场经济的发展促进了企业现实需要的变化。在市场经济条件下,随着政府职能的转变,政企分开的趋势不可逆转,企业逐渐摆脱了对政府的依附关系,企业的经营自主权得到了进一步的落实,因此企业必须转变经营机制以适应新的现实需要。此时,建立一个为自己服务的行业组织来协调内外关系,传递相关信息以获得最大利润成为众多企业的目标取向。在传统的计划经济体制下,生产要素的配置是通过行政手段来完成的;而在市场经济条件下,企业发展所需的生产要素必须由企业通过市场来获取。在这种情况之下,客观上需要一些起中介作用的民间组织来沟通生产要素的供给与需求,为各类生产要素的公平、合法交易提供场所。他们不仅为企业发展提供了便利,而且也为完善市场体系创造了条件。

  因此,在此意义下,民间组织的大量涌现成为了新一轮政府机构改革的现实背景。

  社会空间的拓展:改革的主要趋向

  透视当下进行的新一轮政府机构改革,我们认为以下三个方面将成为这轮改革的主要趋向。同时,这三个方面也是社会空间拓展的具体体现。

  (一) 社会力量:从边缘到前台

  长期以来在政府发挥主导作用的格局之下,社会处于一种从属性的边缘地位。政府对社会的各个方面进行着严格的控制与管理,政府之外的社会管理主体没有丝毫生存发展的空间。政府职能转变所要实现的“小政府,大社会”的社会形态使社会的角色发生了变化,社会力量不再是社会发展中可有可无的力量,而是逐渐成为社会发展的中坚力量,成为重要的主体性要素。同时,社会的进一步发展关键在于社会力量的壮大。因此,有学者指出,放宽社会力量产生的制度约束,调整现有的社会组织结构,赋予社会力量自主行为的权力,创造有利于社会力量发育的制度环境,将成为社会建设中的一个关键问题。

  新一轮的政府机构改革代表着政府职能的转变,政府开始还权于民、还权于社会,政府从管不了也不该管的社会领域中退出,各种各样的民间组织及时地进入补位。这就不仅在主观上为民间组织的发展提供了前提,而且客观上使民间组织逐步摆脱对政府的依附,获得独立,并渗透于各个社会领域,其影响力所涉及的空间和范围将与日俱增。

  德鲁克在《后资本主义社会》一书中指出,“组织化社会”将是21 世纪社会的最大特征,也是未来社会的主要形态。帕森斯认为“,组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制,通过这个机制,人们才有可能‘完成’任务,达到对个人而言无法企及的目标。”因此,组织化成为推动社会发展的一个重要力量。如果从组织的角度来看,社会权力的运作一般来说是在组织内及各组织间进行的,由此社会权力的运作呈组织化的倾向成为必然。而社会权力的运作归根结底要依靠广大社会成员的积极参与,同时市场经济使民众自身的参与能力不断提升,竞争意识不断增强,社会人的角色和功能不断凸显,推动着民众参与由个体性向组织化转变,进而促使社会力量在社会发展中的角色发生了积极的转变:由以前的完全不参与转变到不完全参与,再到未来的完全参与。在这个过程中,社会权力的运作日益呈现的组织化倾向使社会权力由边缘到主体的实现成为可能。

  (二) 社会治理:从控制到共治

  民间组织是社会实现自我管理的一种不可忽视的组织力量。但在计划经济时期,由于民间组织的缺乏,社会自我管理的能力相对较弱,全能政府更是加剧了政府与社会关系的失衡。随着政府的逐渐退出,民间组织得以填补经济领域和社会领域出现的管理和服务的空白。另外,市场经济的多元化发展产生了许多政府控制之外的社会组织,使它们有可能不依赖政府而独立存在和发展(如网络虚拟组织) 。这些组织承接了部分政府职能,开辟了新的公共活动领域,一定程度上满足了社会需求,在各个方面发挥着越来越大的作用。因此,政府职能的转变鼓励了社会自主性的发展,培育了社会的自治性质,提升了社会的自治能力,使得人们的社会活动空间扩大,各类社会事务的解决和社会公益的提供可以通过社会自身的力量来实现,从而为我国民间组织的发展提供了更为广阔的空间。尽管如此,我国社会组织自治总体上还处于起步和成长阶段。因此我们不能一味地追求国家与社会的脱离,社会问题的根本解决仍然需要全社会的互动与合作。

  帕森斯的功能论认为社会结构是整合的,是永远朝着均衡状态运行的。在他看来,整合是指社会各部门由于相互影响而形成的某种和谐性。国内也有许多学者认为“,社会整合就是指人类社会保持在一个确定的系统范围内发展,这个系统内的各个组成部分要协调一致,不要出现相互排斥、相互脱节的现象。”可以说,任何一个社会的存在和发展都需要社会各因素的整合及和谐。一个没有整合的社会是难以想像的,也是不可能发展的。在新一轮的地方政府机构改革中,走国家社会化之路是内在逻辑,但绝不意味着政府完全放弃了自己的责任和义务,或过多地把责任和义务推给社会,这同样会损害社会的发育和成长。因此,我们在纠正政府“错位”与“越位”的同时,还应警惕和防止政府“缺位”,努力提高政府管理能力,积极进行“补位”,从而实现政府与社会的良性互动,达到新形势下的社会整合,继而实现善治。徐勇也认为合作主义作为制度安排的价值理念,有助于中国治理的平稳转型。合作主义视野下的伙伴关系强调多元化的民主参与,即公民、民间组织以及基层行政人员等多元社会主体对公共治理的共同参与,从而建构多元共治的社会治理模式。这是社会发展的大势所趋,随着社会主体对公共政策制定参与度的愈加深入,相信真正的社会共治必然实现。

(三) 市民社会:从弱小到成熟

市民社会是国家社会化的实现形式,国家社会化又是政府体制改革的内在要求。中国现阶段的改革是一个从经济体制改革向政治体制改革,以及向社会的全面改革逐步展开的过程,也即一个“国家”逐渐退出“市场”和“社会”领域的过程,同时也是市民社会逐渐形成和日益成熟的过程。随着市场经济的不断完善,我国政府职能的转变必然向培育健全发达的市民社会迈进。正如俞可平指出的那样,“在实践上,市民社会是市场经济的必然产物,随着社会主义市场经济的发展,一个新的市民社会正伴随而来。”社会主义市场经济建设的逐步深入加快了中国式的市民社会的建构步伐。

市民社会是独立自主的个人所结成的社会关系的总和。因而,建构市民社会不是要发展一个和国家对抗的市民阶级,而是要培育独立自主发展的个人。建立市民社会的过程就是培育和发展独立自主的个人的过程。社会主义市场经济的重要作用之一也正在于培育了独立自主的个人。而且随着市场经济的发展进入新的时期,社会异质化程度、个人的独立性和自主性以及个人的自由空间等均比以前有了进一步的深入和扩展。作为市民社会主体的民间组织,是最充分地展现人的自由、张扬人的个性和实现人的权利的场所。在当前中国语境下,民间组织的蓬勃发展必然促使一个相对独立的市民社会在当今中国进入新的成长阶段,其形成的基础将日益巩固并不断有新的力量加入,且从更广泛的层面影响市场的行为和政府的决策。此时的市民社会经过“政治解放”和“经济解放”,正从现代向当代进行转型。面对有利的改革契机,我们应着力实现政府职能的转变,培育成熟的市民社会,建立和谐的良性互动关系。

总之,由于当代市民社会日益从国家中分离出来且逐步从弱小走向成熟,整个社会结构也由此从“国家—社会”的二元结构向“国家—市场—市民社会”的三元结构过渡。一个健全和发达的当代市民社会是实现善治的现实基础,而善治的实质又在于实现政府、市场与当代市民社会的良好合作。因此,只有在政府、市场与市民社会之间建立一个有效互动网络,使三者的优越性都得到充分发挥,才能逐步形成政府、市场与市民社会协调发展的局面,使我们通过改革建立一个自主、健康、公正、和谐的理想社会。

来源:《江海学刊》2009年2期