国内动态 首页 > 他山之石 > 国内动态

以社区协调理事会破解社区建设难题

时间: 2017-05-20 10:54:17来源: 作者: 阅读:

——来自青岛李沧区的实践与思考

房 艳  王 义  王永奎

[摘 要]在我国社区建设不断遇到新矛盾的历史背景下,青岛市李沧区大力推进体制机制创新,在全区建立社区协调理事会,并发展出各具特色的四种类型,极大地提升了社区建设与管理水平。一是在社区治理方面真正做到了齐抓共管;二是在社区服务方面真正做到了资源共享;三是在社区文化方面真正做到了凝心聚力;四是在社区建设方面真正做到了各负其责。李沧区的实践告诉我们:社区必须去行政化,才能实现真正意义上的自治;社区资源必须高效整合,才能建设具有真正意义上的共同体;社区减负、社区服务必须实行项目化管理,才能提升社区整体服务水平;社区社会组织的发展与繁荣,是增强社区建设活力之所在。尽管成效显著,但整个探索尚处在起步阶段,还有很多问题需要解决。

[关键词]社区治理;社区协调理事会;创新

改革开放以来,随着单位体制的逐步瓦解,单位人变为社区人,社会管理的重心转向基层社区,只有社区治理好了,才能将矛盾和问题化解到基层,从而实现“最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”[1],人民安居乐业,社会祥和文明。近年来,李沧区委区政府面对社区发展的新要求,围绕社区治理的内在动力是什么、主体力量是谁、怎样增强社区建设的活力等社会问题解放思想、大胆创新,立足和谐社区建设需要,通过体制机制创新,将发挥社会组织作用作为社区治理的突破口,构建起覆盖全区的126个社区协调理事会,由社会组织“唱戏”,以社区治理、社区服务等公益项目为载体,大力推进和谐社区建设,极大地提升了社区建设与治理水平。

一、当前社区建设面临的难题

市场经济的快速发展,社会结构的深刻变化,导致社区建设遇到了很多新的问题和挑战。

(一)居委会、业主委员会、物业公司为代表的主要利益主体陷入矛盾纷争

按照相关法律法规,社区居民委员会是社区居民的自治组织,代表居民利益,反映居民诉求;业主委员会是社区内已经置有产业的居民的利益共同体,业主与社区居民既存在共同权益,也有重大区别,如有些业主将自己购买的住房出租,租赁方成为社区居民,而业主并不在社区居住,但社区的某些决策与其利益直接相关。物业公司是由业主大会批准聘请的管理方,一般负责社区卫生、设施维护、小区治安等日常管理事务。社区内三个主要组织各有其职责。在实际运行中,时常遇到矛盾,谁来化解成为难题。依靠社区居委会行吗?如果遇到业主委员会与物业公司的矛盾,社区居委会可以从中调解;如果遇到业主与业主委员会的矛盾,往往无能为力;如果遇到社区居委会与物业公司或业主委员会的矛盾,那就成了矛盾的一方。所以,社区建设遇到的瓶颈之一就是在体制上缺乏矛盾与纠纷的化解渠道。社区共同体难以形成,原因在于各唱各的戏,相互掣肘,不能有效形成合力。

(二)多元利益诉求与整合遇到困境

目前社区服务遇到的主要困境来自三个方面。一是居民多元化服务需求与单一制市场服务不相适应。公共服务作为居民生活制度保障,似乎与社区没有很大的联系,有联系也主要负责提供信息,协助完成某些方面工作;公益性服务几乎是刚刚起步,社区虽然统计了大量的志愿者,但大都是有名无实;剩下的就是充实社区各类的市场化服务机构。有些居民有需求,但服务量小无利可赚,市场自然不会延伸到位,有些服务价高质低,居民又很难接受,明显存在市场服务不到位的问题。二是专业化服务需求与粗放式公益服务不相适应。以往社区公益性服务大都有居委会组织,如开展对社区困难居民的救助,组织一些精神文明活动,对个别问题突出的人员进行帮教等。这些活动是有益的,也是必要的,但已经不能完全适应现代社区居民专业化服务需求。时代急于呼唤社会组织运用项目化的方式为居民提供各类专业化服务。三是动态化的社会救助需求与分散慢节奏的公共服务体制不相适应。低保制度设计应该是动态的,但由于人员和手段的关系,低保制度不能很好的随物价涨幅波动,同时做到随进随出。各职能部门都将工作延伸到社区,使得社区行政职能无法有效整合。有些有偿的公共服务,居民也往往是“被服务”,有些权益得不到很好的保障。

(三)社区居委会为代表的准行政组织在社区建设中的角色尴尬

作为居民自治组织,名实难符。居委会几乎成为街道办事处的一个“腿”,每天忙于应付来自上面的检查、考核、评比等工作。完成来自上级的各项任务成为社区居委会的中心工作,多达上百项,各类档案多达百余本,居委会人员整天忙得团团转,苦不堪言。有的设想减负,但往往是工作任务不但没有减少,反而不断地增加。这样势必造成居民区的工作受到影响,协调解决社区居民存在的各类问题,所投入的精力和人员都很难有保障。居委会普遍感到出力不出成绩,出力不讨好。近年来,顺应社会管理重心下移,一些单位部门纷纷将触角伸向社区,如劳动、统计、计生等,不但在社区建立起网络,有的还在社区建立自己的中心、工作站、设联络员等。这看似减轻了居委会负担,实际上更增加了管理协调的难度。

二、突破体制障碍的新探索

面对社区建设难题,青岛市李沧区委区政府认真学习借鉴外地经验,结合本区实际,以科学发展观为指导,大胆创新,建立起了以社区居委会为主导,以社区社会组织为主体,由社区各类组织和居民广泛参与成立的社区协调理事会,形成了具有地域特色的社会组织架构及运行模式,在社区建设与管理中日益发挥着突出作用。

(一)运行模式及特点

1.以馨苑社区为代表的自治型。该社区成立于2004年8月。作为一个新社区,社区居民结构呈多元化,分别来自20个不同的省、市、自治区,青岛市户口仅占34%;少数民族的281户,占居民户的13.8%;有常住户口的316户,占居民户的15.4%;另有40余户来自日本、韩国、德国等地的居民。同时,社区内还有物业公司、业主委员会、商业服务公司、老年协会、文体联谊会、计生协会等各类组织。2008年3月在全区率先成立社区协调理事会。社区协调理事会的成员主要为社区居委会、业主委员会、物业管理公司以及热心社区公益事业、志愿为社区义务服务的辖区内企事业单位、其他社区社会组织的负责人、社会各界人士以及居民代表。采取交叉任职方式,业主委员会成员、社区居委会成员交叉任职,社区居委会成员与社区协调理事会成员交叉任职。社区协调理事会为社区的最高议事与协调结构。主要职能有三项:“协调关系、化解矛盾、整合资源”,这三项职能几乎贯穿社区工作的方方面面,大到社区广场改造,小到居民房屋漏雨的协调,都离不开各方参与。该社区协调理事会先后制定了《社区协调理事会章程》、《议事规则》等多项制度。社区协调理事会执行联席会议制度,会员定期召开联席会,讨论本社区存在的问题及和发展思路,并根据所反映的情况,立足本社区的实际,整合社区资源,制定切实可行的具体措施,并由居委会组织实施。馨苑社区协调理事会除了规定的例行会议外,还建立了随时协调的制度。不管什么时间,只要遇到需要协调解决的事,理事会的有关方都自觉主动参与协调,真正做到了社区是我家,建设靠大家。

2.以环湾社区为代表的社企共建型。环湾社区是一个老城区,共有208个大大小小企业,辖区内有821户居民,以周边企业职工居多。社区协调理事会于2008年6月成立后,每年召开2次理事会会议,目前刚刚完成第七届社区事务协调理会换届选举工作。该社区协调理事会的基本特点:一是企业会员多,如青岛碱业、环湾实业等。二是实行会员制,原则上每个会员每年600元。个体经济组织300元,经济情况差一些的200元。目前实有会员26家。三是将辖区内的派出所、工商所等政府组织纳入理事会。四是理事会内没有业主委员,也没有物业公司,其相关职责由社区居委会履行。理事会的工作职责主要有9项:扶贫济困;助残服务;文化交流;就业招工;计生服务;公益活动;治安联防;品牌宣传;庆典活动等。围绕这9项工作,每季度召开1次理事会,每月召开一次协调会,每周召开一次调度会,定期举办大型活动。社区协调理事会通过社企共建,整合资源,在促进和谐社区建设方面,发挥着越来越重要的作用。

3.以福林苑社区为代表的文化传播型。福林苑社区协调理事会成立于2008年,该社区有住宅楼58栋,居民2404户,人口达6000人,是目前青岛市最大的经济适用房小区。社区协调理事会由社区居委会、业主委员会、物业公司负责人、辖区内社会组织、居民代表等组成。社区协调理事会制定了《社区协调理事会章程》,对理事会成员的权力、义务作出明确规定。理事会定期召开协调会,共同研究社区建设事项,作出决议以后,由成员单位分工负责,居委会负责监督。社区协调理事会成立以来,根据社区实际情况,重点抓了文化类娱乐类社会组织发展,先后培育发展了金色阳光艺术团、家庭文化培养及技能培训孵化基地组织等具有一定影响力的社区社会组织。这些社区社会组织自成立之日起就活跃在社区的舞台上,曾经参加过李沧区“民俗文化节”的演出、社区大舞台演出、庆国庆90华诞演唱会。这类社区社会组织不仅成为维系群众自身感情,化解矛盾、维护稳定的纽带,更成为社团组织带领群众实现自身价值的平台。

4.以君峰社区为代表网络服务型。君峰社区2004年建成,处于城市边缘地带,共有800多户,1287名居民。居民构成:原曲戈庄村民、驻地公司职工加购买经济使用房的住户。2009年上半年成立社区协调理事会,2010年,根据办事处的统一要求,改为社区服务组织联合会。联合会由社区居委会牵头,成员主要有原曲戈庄村委(改为青安公司)、物业办主任、市场管理部主任、业委会主任、社区老党员、老工人以及经营业户代表。联合每半年召开一次会议。具体运行模式如下图。

联合会成立以来,按照上级的统一要求,坚持街社联动,发挥社区居委会、社区社会组织、驻社区单位、企业及居民个人在社区服务中作用,进一步整合社区资源,健全服务网络,创新服务手段,拓宽服务领域,增强服务功能,提高为民服务的针对性和实效性。

(二)运行效果

李沧区委区政府创新社会管理体制机制,在社区层面普遍建立协调理事会,各社区不是简单的照搬照抄,而是结合各自的实际创出特色。具体的发展类型虽然各有不同,但作为协调理事会在推进社区发展所发挥的作用是一致的,效果明显。

1.在社区治理方面真正做到了齐抓共管。过去社区为了协调各方面关系,也曾成立过协调领导小组。由于行政色彩浓厚,权利义务不对等,除了居委会积极主动外,其他各方积极性普遍不高,社区治理难以形成合力。协调理事会的建立,为社区内各个利益主体建立相互沟通的有效平台和载体,密切了社区单位各类组织之间的关系。馨苑社区实现了居委会、业委会、物业公司步调一致,共同服务社区。以环境整治为例,经过理事会决定,以三家名义发布公告,进行楼道整治,收到了很好的效果。环湾社区通过社区协调理事会,将经营组织的市场功能与承担社会责任有机联系在一起,增强了共建社区的使命感和荣誉感,提高了共建社区的积极性。

2.在社区服务方面真正做到了资源共享。以往大家都认为社区服务主要居委会的事,居委会承担着很大一部分行政职能,从事服务工作也是力不从心,而且有些服务也不在职权范围内。协调理事会的成立,更好的调动了社区各类组织利用自己的资源共同为居民服务。君峰社区把社区服务网络化、流程化、标准化,确保各项服务人员、时间、效果三落实,居民服务满意率达95%以上。环湾社区协调理事会把低保边缘的26 户困难居民与协调理事会的理事单位结对子,既调动了企业参与公益事业的积极性,也帮助了困难居民解决了实际困难。他们在社区建立“残疾人工作站”,承担全街道36位一、二级残疾人购物、洗衣等日常便民服务任务,除了政府购买服务岗位外,他们还利用协调理事会成员单位的优势资源为残疾人提供服务,残疾人生活得到了很好的照料。

3.在社区文化方面真正做到了凝心聚力。在现有的社区发展阶段,能够调动社区居民广泛参与的首当文化活动,文化活动也是提升社区人气、振奋社区士气、加强社区精神文明建设重要载体。文化活动涉及到社区建设的方方面面,实践证明,只有协调理事会齐心协力才能使社区文化得到全面提升。馨苑社区文体联谊会有9支文艺队伍活跃在社区。为了满足社区文化发展的需要,馨苑社区协调理事会共同筹资修建文体活动场所、门球场、改造广场、购买文体器材和设备。

4.在社区建设方面真正做到了各负其责。社区建设由政府和开发商投入外,还必须利用社区社会资源,共同建设社区,在这方面协调理事会作用更为明显。环湾社区是一个未实行物业管理的老城区,又处于城乡结合部,社区建设任务之重是可想而知的。协调理事会不等不靠,发挥各自的优势一项一项的突破。先后为10个单元安装了防盗门,为两个楼院协调安装了一户一表,为两个楼院安装了健身器材,为一个楼院修理了屋顶粉刷了墙面,为两个楼院协调安装了暖气和煤制气,绿化了一条街等等。每一项无不关系到老百姓的冷暖,无不连着老百姓的心。馨苑社区每年都要通过协调理事会办几件实事,其中2009年办了9件大事。2011下半年又计划改造广场,现在正在研究确定改造方案,征求全体居民和驻社区单位意见,这项改造完成后,社区广场的功能会大大提升,将会满足社区更多的文化活动需求。

(三)基本启示

李沧区社区协调理事会的建立是在我国经济社会改革进入攻坚阶段,社区建设需要实现新突破的历史条件下做出的积极探索,这一创新适应了社区发展以及社会管理科学化的要求。尽管这一探索进程时间不长,但是成效显著。通过李沧区建立社区协调理事会的实践,我们有以下几点体会:

1.社区发展需要去行政化,实现真正意义上的自治。由社区自我协调到社区自治,是社区发展的必然,社区协调理事会作为推进社区建设与管理体制机制上的创新,符合这一路径选择。

2.社区资源必须高效整合,建设具有真正意义上的共同体。社区居委会、物业公司、业主委员会只有荣辱与共、同心协力,才能形成共建社区的合力,社区协调理事会将这三方组织建立起了有机联动的利益共同体,是当前我们找到的解决社区治理难题的一把钥匙。

3.社区减负、社区服务必须实行项目化管理,通过项目化购买、项目化运作,理顺政府与社区的关系,提升社区整体服务水平。

4.社区社会组织的发展与繁荣,才是增强社区建设活力之所在。社区协调理事会可以发挥“母鸡”效应,有利于孵化根据社区发展需要的更多的社区社会组织。

三、如何完善之思考

美国著名的管理学大师彼得•德鲁克认为:“从某种意义上说,非营利组织就是美国的社区”[2]。虽然中美国情不同,但社区发展的共性规律还是存在的,对中国社区建设而言,社区居委会不应该只是单一的社区主体,社区应该成为社会组织发展和实现自身价值的舞台。目前全党上下正在深入学习胡锦涛七一讲话精神,李沧区正在根据讲话精神的要求,回顾总结社区协调理事会建设中取得的经验及不足,以世界眼光、国际标准、本土特色来询标、树标、对标、达标、超标。下一步,应进一步加大改革力度,从各个方面完善社区协调理事会功能,更好地发挥社区协调理事会这一社会组织在社区建设中的重要作用。

1.加强对社区协调理事会的跟踪调研。协调理事会作为社区建设的新生事物,不能只发个文件就了之,要跟踪调研指导,对出现的新情况新问题要及时加以研究论证,以把握好协调理事会正确的发展方向。

2.将社区协调理事会逐步发展成为登记制社区社会组织。目前的协调理事会大都只是备案的社区社会组织,治理结构不成熟,没有独立的办事机构,功能发挥受到制约。成为登记制社区社会组织,可以有效解决这些问题。

3.进一步完善相关制度。协调理事会作为社区社会组织,其权限是有限的,如有些业委会既不能依法按程序成立,又不能定期召开业主大会报告重大事项,对此协调理事会就显得苍白无力。对于解决类似的问题,政府应该有制度上的安排。

4.选好配强社区居委会主任。社区协调理事会理事长一般由居委会主任兼任,社区协调理事会作用发挥的好坏取决于居委会,尤其是取决于居委会主任,这就要求我们必须将哪些政治素质高、业务能力强的同志选拨到居委会主任岗位。

参考文献

[1]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[M].北京:人民出版社,2011:26.

[2]彼得•德鲁克.非营利组织的管理[M].北京:机械工业出版社,2007:前言,ⅩⅧ.

来源:《社团管理研究》2011年第8期