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为改革创新立法折射用人新导向新思维

时间: 2017-05-20 10:47:11来源: 作者: 阅读:

《人民日报》记者 陶建群

编者按:目前,我国改革已进入攻坚阶段,各种深层次矛盾逐渐显现,其系统性、复杂性和艰巨性日益突出,发展观念创新、发展模式创新、体制制度创新等各个方面创新的要求也日益迫切。如何推进创新改革?如何保障改革创新?如何规范改革创新?这是加快改革创新不容回避的问题。

2006年7月1日,我国首部改革创新法规——《深圳经济特区改革创新促进条例》正式施行。这部条例共7章44条,对改革创新的工作职责、基本程序,公众参与改革创新,激励并保障改革创新,改革创新的监督措施等方面作出了明确的规定。这标志着我国在改革法制化的道路上迈出了开创性的一步。为改革创新立法,不仅使改革创新制度化、规范化,更重要的是在法律范围内为改革创新拓展了新的空间。

“免责规定”凸显推进改革决心

“深圳速度”曾经辉煌一时。改革成就了深圳,但深圳逐渐被旧体制同化。

    深圳有关部门在调查中发现,由于改革创新带有风险,一些干部不求有功、但求无过,既不让位、又不作为的庸碌状态,阻滞着深圳的改革进程。

    如何推进改革创新,建立起改革创新的激励机制、保障机制和责任机制?2005年7月,深圳市人大常委会成立专门小组,开始了改革创新促进条例的起草工作。

    该条例的起草小组副组长、深圳市人大法制委员会副主任委员刘曙光告诉记者,在法规草案起草过程中,起草小组研究借鉴了国内外改革的经验教训,还多方征求意见,先后到北京、海南召开专家咨询会。去年11月,改革创新促进条例草案首次提交深圳市人大常委会会议审议。经过三次会议审议后,该条例在今年3月获深圳市人大常委会会议高票通过。

    《深圳经济特区改革创新促进条例》出台后,立即在全国引起广泛关注,拍手叫好者不少,质疑甚至反对的声音有之。

    该条例最引起争议的,是关于改革创新失败免责任条件的规定:“改革创新工作未达到预期效果,但同时符合以下情形的,可以免于追究有关人员的责任:改革创新方案制定和实施程序符合有关规定;个人和所在单位没有牟取私利;未与其他单位或者个人恶意串通,损害公共利益的。法律、行政法规另有规定的,从其规定。”这段话尤其受到人们关注,被认为是为改革者提供了一个“护身符”。

    因此,有人诘问:屡屡发生的改革失误事例,已充分说明了官员决策不民主不科学、独断专行的极大危害性,此规定却有为官员的胆大妄为“网开一面”之嫌,岂非与依法治国基本方略和中央目前正在大力推行的领导干部“问责制”背道而驰?

    也有专家认为,对于一项改革来说,失败在所难免。没有创新就没有发展,而创新就可能面临失败。在对待失败的问题上,是把失败的风险留给改革者,还是把风险推给他人?改革者必须做出选择。鼓励创新,宽容失败,不仅给改革发展奠定了基础,也给人才的成长铺平了道路。害怕失败,逃避失败,即使是高智商的人也难达到成功的彼岸,改革者也不可能实现创新的目标。

    为改革创新立法,这在全国各地都还没有先例。对此,刘曙光解释说:“以往人们认为改革创新是一种个人行为、地方行为或是行政措施。有的领导因担心违法而不敢对现有制度进行改革。立法之后,领导的改革创新行为就成为合法行为、集体行为和法律行为。” 

仇和升迁与改革创新者的出路

改革创新是一种探索性的实践。任何创新,本身就意味着从无到有、开风气之先,挫折、失败以及各种风险和不确定性总是必然的。对改革者而言,改革创新需要勇气、胆识和毅力。

    据报道,2003年,重庆市城口县坪坝镇原党委书记魏胜多因“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长,而被免职并“双规”。

    早在1999年,四川遂宁等地已有过相似的选举。虽然一度受到“违法”非议,但主事官员张锦明并未获咎,不久后还被提拔任用雅安市委组织部长。另外,云南红河州石屏县7个乡镇得以顺利举行的直选,不仅拥有州委的红头文件,还获得州委书记公开支持。

    上世纪90年代后期,吕日周、董阳、仇和等,便成了众多媒体集中报道的“改革明星”。有人说,这些个性迥异的“改革明星”,都有为改革承担个人风险的勇气;而这种勇气,正是当今中国的稀缺资源。

    2006年1月20日,47岁的中共宿迁市委书记仇和以541张的高票,当选为江苏省人民政府副省长。

    9年前,仇和由江苏沭阳县委书记升任宿迁市长、市委书记,他一直以“激进”的手段推进当地的改革与发展。他铁腕反腐,他勒令2/3的宿迁官员离岗招商创业;他为了筹集建设资金强扣公职人员工资……这些改革措施的推行,使他被冠有“全国最具争议市委书记”的称号。

    1月25日,当年另一位富有争议的市委书记、现任山西省政协副主席吕日周向仇和发出贺电:“您的荣升,是敢于吃苦、能干事情、自主创新的结晶;是时代进步、认识提高的标志;是人民支持、组织认同的成果”。此时,距吕日周离开长治已近3年。

    自2000年2月12日担任长治市委书记起,力图有所作为的吕日周屡有“惊世骇俗”之举。他急于改变长治市脏乱差的状况,下令临街单位拆墙透绿,修广场、拓马路,让有生活陋习的市民穿上“不文明行为人”的黄马甲;他支持舆论监督,甚至把副市长的名字也公布在报纸上;他还爱搞调研,到长治不到两年,全市146个乡镇就跑了135个,在基层住了50多夜,为了进村方便,还经常骑单车下乡,被称为“单车书记”;他还下决心治理官员的懒散毛病,会在凌晨紧急集合下属官员上党课……

2003年1月15日,吕日周当选政协九届山西省委员会副主席。在一些人看来,当选省政协副主席,吕日周算是“安全着陆”,但官场宦游也几乎划上了句号。这似乎再次说明,有争议的官员,往往就是仕途黯淡的官员。

    而现在,一位几乎毁誉参半的市委书记可以当选副省长,在吕日周看来,这实在是一件值得庆贺的事情。

    有人说,仇和与吕日周的改革,尽管内容有所差异,但仍是五十步和一百步的关系,是不折不扣的人治,是地地道道的权治,都不值得提倡。但吕日周对此不认同。他认为,必须保护仇和这样的改革者。

    “我曾经沉到社会激流的底部,钻进泥沙中,又从泥沙中被筛选出来送上一叶扁舟,在风口浪尖上颠簸前行。当被一个浪头盖入水中后,又想变成参与抵挡逆流的小沙石。”这是吕日周说过的颇有哲理的话,这也是吕日周在改革中品味出来的切身体验。

    有关专家指出,仇和的升迁,其标本意义在于:折射出我国干部评价体系的日益成熟;折射出了一种积极的用人导向:宁用敢干事、能干事、干成事的“争议”干部,不用“宁肯少干事,甚至不干事、千万别出事”四平八稳的“误事”干部。仇和升迁与其说是对仇和个人的肯定,不如说是对仇和所释放出来的改变落后县市依靠自己、敢闯敢干的探求精神的肯定。而《深圳经济特区改革创新促进条例》的实施,正是为改革创新者鼓劲撑了腰杆。

鼓励保障是改革创新的动力

    改革创新有风险,就不能没有高额的回报。鼓励保障是《深圳经济特区改革创新促进条例》的一大亮点。

    刘曙光介绍说,条例规定,市政府设立改革创新奖表彰和奖励以下组织和个人:积极推进改革创新工作,取得重大成绩的;改革创新研究成果或者意见、建议被采纳,取得重大经济效益或者社会效益的;在改革创新工作中有其他突出贡献的。与此同时,条例还规定,国家机关、公立非营利机构和人民团体应当将改革创新工作作为绩效考核的重要内容;国家机关、公立非营利机构和人民团体的工作人员对改革创新工作做出突出贡献的,应当作为其晋升职务、级别的重要依据;国家机关、公立非营利机构和人民团体开展改革创新所需要的经费应当列入部门预算,予以保障。

    对此,有关专家指出,这不但解决了改革创新运行中的资金问题,也因可预见的高额回报,为改革创新活动注入了强大的物质动力。

    据记者了解,条例不仅对改革创新贡献突出者规定了激励举措,而且也设立了责任追究制度。如有关单位改革创新工作有违反规定程序、有实施效果与预期目标相背离、有未认真执行改革创新方案,造成不良后果等情形,市体制改革工作机构、上级单位可以要求其纠正或停止;国家机关、公立非营利机构和人民团体有抵制、阻挠改革创新工作情节严重的、有以改革创新名义为单位或者个人牟取私利的、有与其他单位或者个人恶意串通,损害公共利益的,由监察机关或者其上级单位追究其主要负责人以及直接责任人员的责任。

    采访中,安徽省芜湖县委组织部部长孙基旺对记者说,改革27年的历史反复证明,人民群众是改革事业真正的推动者。没有最广大群众的参与和支持,改革创新就会失去动力。

    而条例有一个新的突破——公众参与。条例明确指出,对涉及公众利益的重大改革创新,有关单位应当举行听证会。有关部门应该及时回复群众提出的改革意见,在进行重大改革时应通过论坛、座谈等形式组织公众研究讨论。条例还规定,主管机关在组织评估涉及广大市民、企业切身利益的改革创新方案时,应当吸收一定比例的公众代表参加,并向社会公开评估过程和评估结果。市政府应当建立改革创新公共信息互动平台,为公众参与改革创新提供便利。这样,公众在改革创新上的参与在更大程度上得到尊重,公众参与改革创新的积极性将得到进一步的肯定和发扬光大。有评论指出,条例在一定程度上解决了由谁改革为谁改革这样一个难题。

将改革创新纳入法治轨道

    有关专家指出,我国旧一轮的改革,大量采取的是先改革后立法的方式。这种以政策为主、人治痕迹明显的改革方式,随着法律制度的逐渐完备,其操作空间已经越来越小,而且明显与我们国家法治的发展方向不相符合。

    但是,改革就是要破除旧制度、建立新制度,意味着对旧体制、旧秩序的否定,也就是说,改革不可避免地要突破原有的法律制度。

    “深圳在改革立法中,试图明确改革与法律制度之间的关系,通过立法来引导、促进、保障和规范改革,将改革纳入法治轨道。”刘曙光说,为了实现这一目标,条例确立了改革创新目标,规范了改革创新程序,明确了对改革者的权益保障,同时确立了改革创新协调机制和评价机制。

    专家认为,改革创新并非可以随心所欲地进行,必须符合条例规定的一系列前提条件———应当遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则,应经过提出建议、制定计划及方案、组织实施、效果评估等基本程序;应坚持公开、公平、公正、科学民主的原则,广泛吸收和鼓励公众参与,兼顾各方面利益,保障人民群众分享改革创新成果;工作计划及方案的制定,应当进行充分的调查研究,并按照有关规定组织专家论证、技术咨询和预评估。

    刘曙光对记者说,深圳改革创新立法本身也是一种改革尝试,难免存在不足和缺陷,今后将根据实施效果和形势发展作进一步修改、完善。

《深圳经济特区改革创新促进条例》,彰显着鼓励“冒”与“闯”的精神,又一次领改革创新的时代新风,营造鼓励探索、激励创新、宽容失败的社会环境。深圳的改革创新,必将带来新的气象和希望。

【高层声音】

    没有一点闯的精神,没有一点“冒”的精神,没有一股气呀、劲呀,就走不出一条好路,走不出一条新路,就干不出新的事业。不冒点风险,办什么事情都有百分之百的把握,万无一失,谁敢说这样的话?一开始就自以为是,认为百分之百正确,没那么回事。——邓小平

  要毫不动摇地坚持改革方向,进一步坚定改革的决心和信心,要切实加大改革力度,在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破。——胡锦涛

    要坚定不移地推进改革开放,走有中国特色社会主义道路。前进尽管有困难,但不能停顿,倒退没有出路。——温家宝

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来源:《人民论坛》2006年第14期