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创先争优视角下的社会组织参与公共服务研究

时间: 2017-05-20 11:24:00来源: 作者: 阅读:

陆小成

摘 要:创先争优活动是促进社会组织健康发展、发挥作用的有力举措。在公共服务领域,政府准允和鼓励社会组织的参与,积极开展创先争优活动和发挥社会组织中党员先锋模范作用,有利于弥补政府失灵、扩大服务消费、促进社会和谐。社会组织参与公共服务存在自身管理滞后,整合资源能力不足,参与领域受限,创先争优活动开展不够顺畅等主要问题。在创先争优活动中,社会组织参与公共服务的对策选择需要转变政府职能,拓展社会组织参与领域,完善监管制度,扩大党组织覆盖面,创新社会管理机制。

关键词:创先争优;社会组织;参与;公共服务

深入开展创建先进基层党组织、争做优秀共产党员活动,是党的十七大和十七届四中全会提出的重要任务,是加强党的基层组织建设的一项重要的经常性工作,也是促进社会组织健康发展、发挥作用的有力举措[1]。创先争优活动不是停留在口头上,也不是停留在党组织和党员干部的个人身上,而需要通过有效的宣传、教育、组织、服务等方式,渗透到国家经济社会建设的各个领域,特别是面向群众最基础的公共服务领域,形成整个社会共同参与的良好社会氛围,营造健康的社会风气和文化环境。但是,由于各种原因存在,社会组织参与公共服务还没有完全释放其积极功能和发挥内在潜力,政府在实现基本公共服务均等化方面还存在供给不足、服务绩效不高等问题,部分党员干部在社会组织中还没有发挥模范带头作用,在创先争优活动中还不够积极主动,社会组织的应有功能还没有得到充分展示。因此,本文从创先争优的视角,考察社会组织参与公共服务的若干问题,进而提出政策建议。

一、创先争优视域下的社会组织参与公共服务功能考察

社会组织是指以社区为活动范围,以满足社区居民的不同需求为目的,由社区组织或个人单独或联合举办的群众团体或组织,其法定类型包括社会团体、民办非企业和基金会等[2]。社会组织作为与政府、市场一起共同构成现代社会的三大支柱之一,在参与城市社区管理、提供基本公共服务、反映公众利益需求、化解基层矛盾等方面发挥了不可替代的作用[3]。目前,我国社会组织发展迅速,涉足的领域日益广泛,所发挥的作用越来越突出,特别是社会组织作为第三部门在私人领域和公共领域均存在失灵的地方活动,其作用更加独特和显著。为解决现阶段基本公共服务供给不足、发展失衡等矛盾,保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的公共服务,需要大力促进公众与社会组织的参与,形成多方合作的机制[4]。在公共服务领域,政府可以通过有效的市场竞争机制,准允和鼓励社会组织的参与,极大地提高公共服务供给绩效,提高政府公共服务能力,也有效地发挥社会组织中党员先锋模范作用,有效开展创先争优活动。社会组织参与公共服务的功能主要表现在以下几个方面:

(一)弥补政府失灵。党的十七大明确提出实现基本公共服务均等化的目标,指出要创新公共服务体制、形成社会和市场参与机制,促进公共财政、社会组织、企业与家庭的合作,提高公共服务质量和效益。但是由于历史原因和现实困境的存在,我国部分地方政府对于公共服务投入不足,形成许多历史欠账,还存在基础设施落后、公共服务供给不足、服务人员水平低、能力差等问题,特别是农村地区公共服务严重滞后,三大差距在公共服务领域同样严重存在,这说明政府自身存在失灵。提供公共服务是政府的基本职责,但是政府自身在财力、人力、管理、体制机制等方面存在缺陷,不可避免地产生失灵现象。而公共服务的完全市场化也难以解决市场机制自身的失灵问题,也有悖于公共服务的公共精神与公共利益的价值追求。因此,引入社会组织参与部分公共服务的提供,是弥补政府失灵的有益探索,也是改善和提高地方政府公共服务能力的重要渠道。鼓励社会组织参与公共服务,并在参与公共服务过程中积极开展创先争优活动,能充分发挥党组织在社会组织参与公共服务中的引导和协调作用。社会组织以实现社会公共利益为宗旨,不以追求利润最大化为目标,在参与和提供公共服务的过程中积极发挥党组织的作用,通过创先争优更好地为群众服务,坚持把服务经济社会、服务人民群众最为创先争优的根本出发点和落脚点,在创先争优中体现社会组织的非盈利性和服务性特征,进一步强化社会组织的公益形象和公共地位,既有利于社会组织自身的发展,也有利于公共服务宗旨的真正实现,确保公共利益最大化。

(二)扩大服务消费。消费需求不足,一方面是因为消费成本过高,另一方面是消费需求受到压抑。这两者均与公共服务的供给有关,公共服务供给不足,提高了人们消费成本,也制约了内在的消费需求,如住房、交通、教育、社会保障、基础设施等公共服务供给不足或者价格过高,就会制约人们的基本服务消费,进而导致内需不足。同时,随着社会的发展与进步,人们的消费需求走向多样化、个性化,满足众多需求难以依靠政府的单一力量,政府只能提供基本的公共服务,高层次、多样化的服务消费需求体现阶层性、区域性、群体性。多元化的价值定位和多样化的消费需求使人们对公共服务供给的数量、类型和质量上都要求异质,而政府和企业在满足人们多样化的服务消费需求方面存在难以克服的缺陷。因此充分发挥社会组织参与公共服务的积极作用,社会组织在兴办教育、卫生服务和养老、环境保护、就业培训、扶贫支教、慈善募捐等社会公益性服务活动中扮演重要角色,能为特定的社会群众提供多样化的、多层次的公共服务,弥补政府公共服务供给的不足,满足公民多样化的服务消费需求,显然更有利于促进社会和谐与公平公正。在满足多样化的消费需求方面进行创先争优,不仅为老百姓排忧解难,更能满足人们多样化、高层次的服务消费需求,体现了党的与时俱进和科学发展理念,体现了党全心全意为人民服务的伟大宗旨,也体现了党真正代表民意和让人民群众真正满意的基本要求。

(三)转变行政职能。随着市场经济体制的建立,计划经济体制下的全能型政府需要转变行政职能,在提供公共服务中要更多地依靠社会组织力量,将政府不该管、管不了也管不好的那些职能和事务剥离和转移出去。在现实生活中,社会组织公共服务职能的发挥主要体现在政府职能转移后政府从中退出的社会服务领域[5]。社会组织参与公共服务,有效促进政府行政职能转变和“小政府,大社会”的形成,促进公民社会的形成,更加重要的是通过社会组织参与及其创先争优活动,能激发人民群众活力,共同关注公共服务的供给问题,既促进政府职能与管理理念的转变,又增加社会群众与政府的沟通和互动,创先争优体现为民服务的主动性和积极性,有助于提高公共服务效益和质量,满足群众的各种服务需求和解决实际遇到的各种难题,通过创先争优培育积极向上的服务文化,增强群众信任与支持,实现政府公共服务能力与绩效提升。社会组织参与公共服务的渠道主要包括政府行政职能转移的社会公共服务和政府购买公共服务两个方面,如行业协会承担行业规范和行业服务等职能,社区社会组织承担起部分社区管理和社区服务的工作,以政府购买服务,由政府出资的形式,承接社区服务、志愿者服务或某些专项事务服务,获得公益服务项目等。

(四)促进社会和谐。创先争优活动是学习实践科学发展观活动的延展和深化,是党的建设的一项重要的经常性工作,对推动基层党组织和广大党员立足本职,发挥战斗堡垒和先锋模范作用,推动社会发展,促进社会和谐具有十分重要的意义。社会组织是以满足人民群众的多元化需求为目的由社会群众自发成立并自觉参与的公益性、服务性的组织体系。在创先争优活动中,社会组织积极参与公共服务,社会组织中的党员同志积极发挥党的先锋模范带头作用,表达民意,体现民情,着力保障和改善民生,提高社会管理能力,推进基本公共服务均等化,切实维护社会和谐稳定。社会组织既是公共服务的主要提供者和具体实施者,又是政府公共服务的合作者,在社会救助、健康咨询、邻里互助、慈善活动、环境保护、维护社会秩序等方面凸现其独特的优势与功能,以非营利、公益互助、公平正义为基本原则,并通过创先争优活动以独立自治的参与意识、慈善互助的志愿精神、专业权威的服务技能,制度规范的民意渠道,反映群众的利益诉求,表达民意,维护社会公平与正义,促进社会和谐。社会组织在参与公共服务活动中,积极参与创优争先活动,积极履行行业管理职能,加强行业自律,保护环境生态,发展科教文化事业,化解社会矛盾和扶贫济困,成为激发社会活力,推进小康社会与和谐社会建设的重要力量。

二、社会组织参与公共服务的主要问题

在创先争优视野下,社会组织参与公共服务既是政府公共服务模式的创新,也是社会组织功能拓展的有益尝试,展示社会组织和公共服务相结合的良性运行机制和发展态势,在这一过程中开展创先争优活动,能提高社会组织的服务意识、群众地位和公共形象,使创先争优活动落到实处,更好地服务于广大人民群众。但是,在社会组织参与公共服务中,创先争优活动和党的先锋模范作用还不够明显,还存在诸多的问题,主要表现在以下几个方面:

(一)社会组织自身管理滞后,整合资源能力不足。一方面,经费来源不畅,资金缺乏制约社会组织的自身发展。社会组织是自发自愿形成的,没有专门的经费来源,获得社会资源与管理经费的渠道狭窄,主要依靠自身收入维持经营,接受企业和社会捐赠极为有限。另一方面,活动场地不足,缺乏专职工作人员,限制了社会组织活动开展。目前,我国较多的服务类组织主要依靠市场或政府提供的免费社区服务中心等解决办公场地问题。活动场地有限,不像企业那样有足够的资金租用场地,也难以得到政府的支持获得场所,因而制约了自身的持续发展。由于是自愿性组织,缺乏专职工作人员,管理制度不够完善。社会组织活动涉足领域广泛,需要一定的工作人员进行维持和管理,但是专职工作人员不属于政府或者事业单位编制,也缺乏企业高工资待遇保障,在薪酬、职称、晋级、社会保障等方面均缺乏有力的保障,使得社会组织活动不能正常开展。由于经费、人才、场地等资源大多掌握在各政府部门手里,一些部门直接或间接在“办社会”,且社会组织信息渠道、招投标和监督评估机制的缺乏,同时政府对社会组织扶持政策的缺失,导致社会组织资源整合能力不强。

(二)社会组织与公共服务的结合点脱节,参与领域受限。社会组织参与公共服务,向社会群众提供“非营利性社会服务活动”,满足群众多样化的服务消费需求,真正成为市场与政府两个系统传递信息的重要桥梁,成为政府不可或缺的帮手和抓手,成为社会建设和社会管理的重要力量。但现阶段,政府购买的公共服务还不够广泛深入,部分地方政府限于政治和自身利益的考虑,不愿将其权力下放,不愿将一些社会性公共服务项目外包出去。而社会组织因自身管理能力有限,也不能与政府做到有效的对接,承接公共服务的能力有限,运作机制不够顺畅。从体制层面看,公共财政保障机制不健全,基层公共服务资源条块分割,布局不合理,基层政府事权与财权不匹配,缺乏有效的评估监督机制,一方面是公共服务供给严重不足,制约了公共服务均等化的推进,另一方面部分地方政府还没有放松管制,下放权力,转变职能,公共服务领域引入市场机制和社会组织力量的有效机制还没有形成,直接导致社会组织与公共服务的结合点脱节。在一些社会公益活动中的社会组织的行政化和形式主义趋势严重,相当多的社会组织仍然受到政府经费、特许权力等的制约,成为政府的附庸和依附,其自治、自立的特征弱化,社会地位和公信力不高,参与社会公共服务的价值不能充分实现。

(三)创先争优活动开展不够顺畅,社会组织党建工作还不够完善。社会组织的存在通过服务群众,满足群众多样化的服务消费需求,包括组织内部自身的兴趣、爱好、利益等来实现组织目标与组织构建的价值定位。而创先争优活动的重要标准是以为人民服务为宗旨,在群众中有较高威信,有良好形象,服务群众、弘扬正气、体察民情、表达民意,密切党群干群关系,促进社会和谐稳定。因此,从这一层面考察,社会组织与创先争优活动的目标基本是一致的。但在实践中,社会组织的创先争优活动贯彻还不够到位,基层党组织及其党员在社会组织参与中作用还没有充分发挥出来,社会组织党建工作还不够完善。部分社会组织过于强调自己的利益,忽视社会责任,服务意识不强,服务质量低下。社会组织由于经费、政策等依附于地方政府,有的可能成为基层政府的派出机构和附属,行政化、官僚化倾向严重,严重损害了社会组织的公益形象和群众基础,不能体现创先争优和服务群众的根本宗旨。

三、创先争优中社会组织参与公共服务的对策选择

随着服务型政府理念的不断深化,政治行政体制改革的不断推进,解决政府公共服务供给不足,实现基本公共服务均等化,将越来越需要依靠社会组织的公共服务参与。因此积极发挥创先争优活动在社会组织建设中的有效作用,充分发挥党员在社会组织中的先锋模范作用,基层党组织和广大党员通过社会组织参与公共服务活动,在协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定上创先争优,既改善干群关系,又促进社会组织健康发展,实现社会组织参与公共服务机制完善与优化。因此,应该采取有效政策措施,在社会组织中广泛开展创先争优活动,提高社会组织参与公共服务能力,改善和提高公共服务绩效,实现服务型政府与社会组织的良性互动和科学发展。具体而言,应采取以下发展对策:

(一)从政府层面看,转变政府职能,拓展社会组织参与领域。社会组织参与公共服务成为增加政府公共服务供给和构建服务型政府的重要帮手和抓手。从转变政府职能的视角考察,需要界定和明确政府的职能权限和范围,基本公共服务是政府必须兜底和保证供给的基本职能和职责,社会组织参与不是完全代替政府的公共责任地位,社会组织参与部分公共服务领域是提高公共服务绩效、提高政府行政效率、降低公共服务成本的重要机制。政府必须增强依法行政和政府采购理念,通过将更多领域的公共服务项目外包拓展给社会组织,充分发挥市场机制在公共服务供给中的突出作用,实现公共服务项目社会组织参与的公开、公平、公正,继续扩大社会组织参与公共服务的领域、渠道、机制,促进项目公开采购、服务公平竞争、绩效公正监督,加强社会组织与公共服务的结合对接,完善和优化采购环节,防止暗箱操作和寻租腐败现象。要改变政府在履行公共服务职责中的越位、错位和缺位现象,积极发挥社会组织在公共服务领域的促进者、合作者和管理者的作用,积极开展社会组织创先争优活动,改进和提升公共服务供给绩效。强化制度合约,完善法治环境,将扩大社会组织参与社会治理纳入民主法治建设范畴,为社会组织构建公平、自由、有序、宽松的制度环境,重视社会组织的代表性和桥梁纽带作用,发挥社会组织联络、疏导、缓解冲突的功能,加强创先争优,弘扬公益慈善捐助的志愿精神,激励和褒奖创先争优活动,使其在承接政府转移职能中提升能力,发挥社会组织在群众性、社会性和公益性的公共服务作用。

(二)从社会组织层面看,完善监管制度,提高社会组织服务能力。限于社会组织资源整合能力不强,管理制度滞后等问题,需要进一步加强社会组织内部治理制度建设,建立民主议事、代表监督和规范管理的运行程序,加强自治自律和诚信机制构建,完善公共服务项目监管、评估、公示等制度,加强对承接公共服务项目的定期检查、监管、绩效评估、成果公示,建立行之有效的激励和奖惩制度,倡导和激励社会组织向社会提供多样化的公共服务,满足社会群众多样化的服务消费需求,并在公共服务供给过程中依法管理,依法服务,追究以服务为名敛财牟利或沽名钓誉的行为责任,多开展创先争优活动,提高社会组织服务能力,提升社会组织声誉和公信力。同时,要建立公共服务信息平台,加强社会管理和公共服务的规划决策、项目招标、绩效评估等方面的制度建设,建立畅通、有效的联系渠道,使社会组织及时了解公共政策和公共服务需求,实现供需对接和政社互动,逐步形成政府、社会组织、公众参与的良性互动机制和有效的监督问责制度机制。通过制度完善增强社会组织的独立性,减少和避免行政化倾向,明确社会组织群众自治性的社会地位,加强社会组织参与社会管理和公共服务的教育培训和能力提升,积极发挥基层党组织、党务工作者在社会组织中的示范、引领、带头作用,依托创先争优活动进一步完善管理制度,提高社会组织管理水平和服务能力。

(三)从党建工作层面看,扩大党组织覆盖面,推进社会组织创先争优活动。社会组织通过委托代理机制承接政府采购或者准允的公共服务项目,代表民意履行公共职责,因此需要依托党建工作,推进社会组织参与公共服务的创先争优活动。党中央和各级党组织非常重视党建工作,特别是在非公有制企业和社会组织中发展党员和建立基层党组织,坚持党群共建,扩大工、青、妇等群团组织在非公有制企业和社会组织、技术协会、专业合作社等领域的覆盖面。按照有利于加强和创新社会管理、因地制宜、分类指导的原则,采取单独组建、联组建、挂靠组建、委派组建、临时组建等方式,扩大党组织覆盖面,对具备条件的社会组织指导成立党组,开展党的活动[6]。在社会组织参与公共服务过程中开展创先争优活动,提高党的先锋模范带头作用,强化党员主体意识,突出党员主体地位,发挥党员主体作用,促进社会组织公共服务能力提升。加强对社会组织党员的教育管理,采取公推直的形式,选配党组织领导班子,采取定期召开组织生活会、谈心、交流、集训、学习等措施,加强对党员的教育和管理,有效提高社会组织党员的政治素质和业务素质,充分发挥社会组织的党组织作用。坚持党的建设和业务工作一起抓,广泛开展党员志愿服务活动,促进社会组织党建与社会组织参与公共服务的紧密结合,借助党建工作加强社会组织的领导班子、人才队伍、活动场地、管理制度、经费筹措等建设,提高社会组织整合资源能力和公共服务能力。落实社会组织党建工作经费保障制度,通过探索财政支持、会费划拨、党费返还等形式,逐步探索建立规范稳定的社会组织党建活动经费保障制度,确保有人管事、有钱办事、有地方议事。探索建立社会组织党务工作者[7]。此外,深入开展基层党组织与社会组织共建活动,通过基层党组织和创先争优活动共谋发展思路,共办为民实事,共同提升社会管理和公共服务的能力。

(四)从社会群众层面看,加强宣传,创新社会管理机制。社会组织是基层群众的自治性组织,需要充分发挥人民群众在社会组织中群策群力、民主参与、创先争优的突出作用,需要加强宣传力度,创新社会管理机制,提高公共服务能力和社会组织公信力。坚持创先争优与服务群众、惠及民生相结合,提高群众的满意度[8]。社会组织来自于人民群众,也是服务于人民群众,是人民群众与政府沟通互动的重要桥梁,因此要尽可能创造条件和加强宣传,鼓励更多的社会组织和社会群众参与公共服务的供给,提升和改善公共服务供给质量和效益,实现基本公共服务的均等化。第一,创先争优要加强舆论宣传和社会教育,提高人民群众对社会组织参与公共服务重要性的认识,提高人民群众参与社会组织和公共服务的民主参与意识。第二,创先争优要建立党员领导干部社会管理联系点制度,定期开展接访下访、民情恳谈、蹲点调研等活动,完善党组织联系服务基层制度,听取基层群众意见,帮助解决实际问题,密切党群干群关系,促进社会和谐稳定。结合创先争优活动,推进服务型基层党组织建设,构建上级党组织服务下级党组织、党组织服务党员,党员服务群众的长效机制,不断增强社会管理功能[9]。第三,创先争优要完善社会组织民情沟通和民主决策机制,建立和完善民情联络员、民主恳谈会等制度,畅通社会组织了解民情和群众表达诉求的渠道,依托社会组织参与公共服务,积极推广社会公益服务项目,加强和创新社会管理,积极开展创先争优活动,引导群众以理性、合法的形式反映意见建议,保护弱势群体利益,搞好社区矫正,促进社会和谐。此外,创先争优要以为人民服务为根本宗旨,通过服务群众、弘扬正气、体察民情、表达民意,在群众中树立威信,建立形象,夯实社会组织公共服务的群众基础,进而提高社会组织的资源整合能力和公共服务能力。

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来源:《社团管理研究》2011年第10期