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创新流动务工人员社会管理的实践路径

时间: 2017-05-20 11:18:57来源: 作者: 阅读:

——以宁波市基层和谐促进组织为例

宁波市民间组织管理局局长 陈志卫

[摘 要] 据有关资料介绍,我国现有流动务工人员有两亿人。如何应对这一群体的社会需求,既给社会公共服务与管理提出了新的课题,也给社区发展及社会组织创新提供了新的机遇。考察宁波市流动务工人员基本情况及管理现状,分析其社会群体特性及其相关社会组织的内在联系,探索其融入社会的切入点和适应模式,寻找为其提供服务与管理的途径、方法,有利于促进基层社会管理机制的创新。

[关键词]流动务工人员;社会组织;社会管理

胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调,把社会管理工作放在更加突出的位置,深刻认识和准确把握社会管理规律。“社会管理的总体目标和任务是维系社会秩序和化解社会矛盾。同时,又是以改善民生为重点、注重制度安排的大管理”[1]。流动务工人员是我国经济社会历史发展的产物,是社会经济结构调整的必然。由于政策的限制和现实中的行不通,流动务工人员的结社往往被排斥在社会正常生活之外,一方面正常的利益诉求没有相应的渠道,另一方面这一群体又没有自我服务、自我管理、自我教育、自我监督的组织载体。不仅流动务工人员中的是非得不到及时廓清,纠纷得不到有效处理,以乡情为纽带的小群体,也会逐渐变成代替法理的隐性组织力量。通过对宁波市流动务工人员基本情况及管理现状的调查研究,对其社会群体特性及其相关社会组织的内在联系的分析,可以寻求其融入社会的切入点和适应模式,以最终找到为流动务工人员提供服务与管理的有效途径和方法,促进基层社会管理机制的创新。

一、在经济社会建设需要接纳的同时,应该认真看待流动务工人员这一群体的社会化需求

(一)流动务工人员的社会化需求复杂多元

从经济社会发展需要看,流动务工人员是经济社会发展的生力军。随着工业化、城镇化、市场化、国际化的加快推进和经济社会发展的迅速转型,大量的流动务工人员持续涌向经济发达地区。以宁波市为例,外来流动务工人员已达到350万人,占全市总人口的2/3,人口和非农活动向城市转移、集中,外来务工人员成为支撑城市经济发展不可缺少的劳动力。如宁波建筑行业80%以上的用工,制造业和一般服务业70%以上的用工是外来务工人员。在一些特殊的服务行业中,这一比例还要高,如城市环卫业90%的用工是外来务工人员。大量涌入的外来务工暂住人员,在为经济建设做出重大贡献的同时,由于与本地常住户籍居民客观上在观念、文化、语言、习俗、收入等方面存在着较大的差距,新老居民矛盾突出,社会二元结构明显,社会治安不容乐观,直接影响到社会的和谐稳定。

从社会管理的需要看,与日俱增的流动务工人员也带来了系列社会问题。流动务工人员具有流动、无序、可变性大等难以管理的特点,体现在治安、就业、交通、防病、防疫、教育、生育、社保、等方面,他们在碎片化的民营企业中流动打工就业,社会生活的无序流动状态,导致群体性事情多、劳资双方纠纷多、社会治安问题多等等,已经成为社会管理压力大的主要问题。

从社会群体心理看,当地社会或多或少的有排斥心理,这既有现有社会体制架构的因素,也有思想文化方面的因素,更有社会服务和管理资源的限制。而对于流动务工人员来说,则有一种尽快融入当地社会的心理。经有关部门走访、座谈,了解到流动务工人员主要有以下几个心愿:希望有相对稳定的就业岗位,政府或相关的社会组织能够帮助他们解决就业问题。希望参加有针对性的文化技能培训,能在工作的同时多学本领,练好技术。希望有平等、友好的交流与沟通,形成活动务工人员与企业主相互信赖、共同发展的良性循环。希望得到社会尊重,承认其应有的社会地位,保护其合法的劳动权益,能够共建沟通融合和睦相处的“大家庭”。

(二)流动务工人员社会生活存在不确定性

事实上,大量的流动务工人员进入各种民营企业,企业组织并不能承接他们的社会生活。企业是经济组织,追求经济效益的企业,同时又是相对规模较小的民营企业,不可能有多少精力去做那些与生产、营销以外无直接关联的事情。而流动务工群体的生活,除了直接的经济型行为链,还没有他们自己独立的、符合他们共性或个性化需求的社会生活,这包括人际关系需求类的,也包括社会服务类的。据有关部门调查资料介绍:2005——2009年间,外来暂住人口年均增长35万人,年均增幅近20%。这些人中,外来务工劳动力322万,男性多于女性,70%以上的文化程度在初中以下,以青壮年为主,居住半年以上的超过70%。他们绝大部分租住在城镇郊区和农村,许多村庄外来务工暂住人口是本地居民的3—5倍。同时,这些人员流动性较强,据某区街道抽样调查:流动人员居住的时间大都不等,半年以上的,两年以上的,四年以上的,分别约各占四分之一。

由于流动性较大,这个群体自行组织相对稳定的社会生活平台有一定的难度。有的地方曾经试图在流动务工人员建立了“同乡会”,虽然在一定程度上帮助流动务工人员在社会生活方面提供了服务作用,但潜在的负面问题也是不容忽视的。“同乡会”是以地籍关系为纽带的,作为外来务工人员的社会生活需要,有其“组织结社”的内在需求,而“组织结社”的本质是“规模效应”,这种“规模效应”可以起到互帮互助的作用。但是,组织与组织、群体与群体也可能产生抗衡的作用,尤其当面临着群体性利益诉求的问题时,利用“组织”的力量过度操作,造成群体之间的伤害和社会伤害,过去并不鲜见。

二、社区“社会生活共同体”的特性,是为流动务工人员提供服务与管理的理想界域

(一)社区建设的成功实践为此奠定了基础

自2001年全国推进社区建设以来,社区功能已成为加强社会管理的重要基础。社区是社会的基础,我国社区先在城市推行,后逐步在农村推开。从地域上的认识是“调整后的居委会辖地”,到社会认知是一定地域的社会生活共同体。随着社区建设的进程而提高,特别是对于和谐社区的建设,已经让社会普遍认识到,社区不仅是地域的认同,更重要的是一种社会形态的认同。

从社会群体生活形态看,流动务工人员无论走遍天涯海角,终究他们要在一定的社区范围内居住,并进行社会活动。党的十六届六中全会决定明确指出:“发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织的作用”,“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”让流动务工人员在社区这个社会大家庭中感到温馨,让陌生的人熟悉起来,让劳累的人轻松起来,让疏远的人亲近起来,让困难的人得到关爱,让奉献的人得到尊敬。这是包括流动务工人员在内的广大居民群众共有的期盼。

社会生活共同体主要体现在以下方面:一是社会活动参与的“共同体”。 海曙区探索基层社会管理新模式,相继组建了74家社区和“谐促进联谊会”和部分楼宇“和谐促进联谊会”,发展和谐促进员队伍1万余名(平均每30人就有1名和谐促进员),基本实现对社区、楼宇的“全覆盖”。其中,也是流动务工人员参与公共事务及“社会生活共同体”的主要途径。二是社区服务的“共同体”。社区这个大家庭内在的服务功能,能否满足这个大家庭成员的需求,关系到居民的生活质量,关系到外来务工人员对社区的认同。慈溪市全面推广建设和谐促进会“需求服务站”,大大拓展了外来建设者利益需求表达的渠道,深化了基层和谐促进组织的服务内涵,探索出暂住人口管理服务的新途径。掌起镇陈家村“小强服务热线”等等,都在为流动务工人员提供优良、便捷、优惠的生活服务,给新居民有了“家”的感觉,从而形成情感和事实上的“共同体”。三是精神文明的“共同体”。精神生活是人类生活的重要方面,通常又是文化生活作为载体传递的。丰富多彩的文化生活,通过社区伦理、社区文化、社区教育、社区交往活动等来实现,通过社区多层次、多样式、有特色的“家门口”文体活动实现。

(二)城镇郊区和农村社区的建设需要进一步加强

随着宁波经济社会的快速发展,外来流动人口日益增多,而外来流动务工人员以青壮年为主,绝大部分租住在城镇郊区和农村,许多村庄外来务工暂住人口是本地居民的3—5倍。在城镇郊区,大都是城乡结合部,这不仅仅是城区与农村地域上的结合部,也是经济、社会体制机制中的结合部,结合部往往又是行政管理中的“断头路”。而农村更有一些基本的利益态势,如村委会和社区居委会是本地常住户籍居民的基层自治组织,服务和管理的对象都是以户籍和住房为前提的本地常住居民,而作为改革开放和市场经济产生的新事物——外来务工暂住居民,并不属于这些基层管理组织的设置初衷、职能范围和服务对象

农村社区建设是硬件与软件的建设。硬件是提供服务与管理的物质基础,软件则是运行的能力。从农村社工建设的初步发展看,注重了农村社区规划与村庄整体规划,加快了农村社区服务中心建设,从农村居民实际需求出发,保障基本公共服务,拓展社区服务内涵,创新社区服务方式,提高农村居民生活质量,同时,健全了管理机制,强化以农村党组织为核心的农村社区自治机制建设和以专职工作者为骨干的农村社区工作队伍建设,逐步推动由传统村落管理模式向新型社区管理模式转变。如北仑区大碶街道九峰山农村社区建设新貌、村落文化广场、社区服务中心等展示了农村社区的现代化水平。这类新型农村社区已经成为促进外来暂住居民与本地常住居民沟通融合和睦共处,特别是加强外来流动人口服务和管理的有效承载平台。其实,真正的软件建设,而且是可靠的软件,应该是有效组织的创立。全国政协民宗委办公室原主任伊利苏娅委员(原全国政协副主席包尔汉之女,被人称作“红二代”)认为,“比如说农民进城务工的话,如果这个社区里有NGO给他一点鼓励,他可能会感受到一些阳光,正确对待这个社会。”在宁波北仑芝兰社区,就有一个叫“民族联谊小组”的社区社会组织,为100多户新疆等少数民族外来务工人员提供社区服务,成为一个成功的可复制的案例。

三、和谐促进组织是一种新型社区社会组织,也是外来务工人员群体自治的有效模式

(一)和谐促进组织缘于农村(社区)基层的民主创造

实践证明,组织建在社区(包括农村社区),形成“{社区社会组织作为广大群众的组织载体,是社区大家庭的支柱性成员,具有组织融合、自我消化的管理效用”[2],是一个比较科学的组织模式。宁波市基层和谐促进组织的实践,同样说明了这样一个道理,就是以和谐社区建设为抓手,做大做强包括流动务工人员在内的社会生活“共同体”。长期以来,我们的管理思维是管理与被管理的方式,而农村基层民主发展的实践进程却促成了一种新的自我管理形式。2006年4月,只有600多村民、而外来务工暂住人员却有3000多人的慈溪市坎墩街道五塘新村,为缓解严峻的治安压力和新老村民矛盾纠纷多发的实际,成立了首个村级和谐促进会,成效明显。和谐促进会是一个向民政部门登记备案的,以“融合新老居民,促进和谐相处”为目的,以村(社区)为单位组建的具有民间性、共建性、互助性、服务性特点的民间群众自治组织。它在镇(街道)党(工)委指导下,由村(社区)党支部(总支)和村民(社区居民)委员会协调管理,是联系党和人民群众的桥梁和纽带以及基层组织开展社会管理工作的有力助手。它的成员由本地居民和外来暂住居民各占一半,组织内设维权、调解、文体、党团、公益、计生等多个委员会开展服务工作,并根据外来务工暂住人口居住情况分片(组)管理,很多管理领导岗位由外来务工暂住人员负责。

这种和谐促进组织通过发挥外来暂住人口自主自治能力,使外来流动务工人员感受到政治上平等、人格上尊重、文化上包容、权益上保护,增强了外来赞住人口对当地的认同感和归属感。它通过在调节纠纷、技能培训、子女就学、法律援助、就业租房、生活救助等方面为外来务工暂住人口提供服务,给他们家乡的感觉和组织的依靠。

基层和谐组织构建了社会生活的五个平台。一是构建志愿者活动平台。组织有相应能力或特长的会员,结合志愿者服务日、公民道德宣传日、外来务工者日等广泛开展志愿者活动,实现新老居民的双向互助、双向服务。例如,净化村容、绿化村庄的环境志愿活动,扶贫济困、结对帮扶的慈善志愿活动,以及义务修理电器、义务培训咨询、兴修水利义务劳动等。二是构建村企共建平台。各地结合综治进民企、平安企业、和谐企业等创建活动,建立村企共建联席会议制度,调动企业参与和谐促进会的积极性。同时,加强对企业主的社会责任意识教育,使企业主认识到善待外来员工、营造和谐劳动关系对企业长远发展的重要性,积极参加当地的平安建设和社会服务管理。三是构建沟通服务平台。依托和谐促进会广泛覆盖的会员网络,加强外来暂住人口基础信息的采集和管理,建立动态信息会员直报、和促会与社区保安队伍联席会议、不安定因素定期排查等制度,及时掌握基层社会面动态,化解矛盾纠纷。同时,通过召开民意恳谈会、议事会、座谈会等形式,搭建新老居民的沟通交流平台,促进村域治安防控和各类村务活动民主科学决策。积极探索建立和谐促进会“基层服务站”,为外来务工暂住人员提供生活、文化、法律服务。例如,慈溪市掌起镇陈家村和谐促进会设立的“小墙热线”,专门为外来暂住人员调解处理矛盾纠纷和解疑答惑排忧解难。四是文体活动平台。通过经常性组织本地居民与外来暂住人员共同参与的文体活动,在丰富精神文化生活的同时,促进新老居民的团结互信,增进双方的理解沟通,消除双方的心理隔阂。五是政治工作平台。注重发挥和谐促进会的政治工作优势,推荐吸引外来暂住会员中的先进分子、优秀青年入党入团,推动村企党团组织和党团活动向外来暂住人员的延伸覆盖。及时掌握外来党团成员们的思想政治状况,积极开展各类帮困济困结对活动,增强基层组织的凝聚力和战斗力。

(二)和谐促进组织借力于党政部门的强力推动推广

创建一种新型的社区社会组织,拓宽了流动务工人员的服务管理领域,为流动务工人员融入当地社会生活探索了新的社会融洽机制和组织载体,协调了社会转型期社会机体的群体性隔膜,促进了新老居民的人际融洽和谐。在此,党政部门的强力推动是重要环节。宁波市坚持共建共促,推进和谐共融,将流动务工人员社会组织限定在村庄社区,市综治办、市民政局联合下发了《关于推进“和谐促进会”社会组织建设的通知》(甬综治办〔2007〕4号),要求在外来人员集中居住百人以上的村、社区普遍组建“和谐促进会”等类似组织,至2008年,全市2000多个行政村和社区,建立了融合型和谐促进组织1385个。流动务工人员社会组织的建立与效能作用,涉及到政府多个部门,相关部门注意创新领导体制,在市和县(市)区层面成立外来务工人员服务管理工作领导小组,承担统筹谋划、综合协调、检查指导、考核评价等职能。此外,还在市、县、镇、村(社区)加强服务管理网络建设,逐步形成了流动务工人员综合服务管理、监督检查、评价考核、工作交流等一整套行之有效的制度,形成了社会组织与政府各项保障功能有效衔接的平台。

宁波市全面创建基层和谐促进组织以来,开展了一系列共建共享、融合促进的活动,受到广大新老居民的一致好评。基层和谐促进组织功能作用逐渐显现,主要体现在以下四方面:

一是在互帮互助中提高向心力。和谐促进组织把解决外来人员就学、就业、就医、劳资、租房等方面遇到的困难作为重点工作来抓。慈溪庵东镇振东村、北仑大契高田王社区等和谐促组织不仅主动出面帮助外来人员子女尽可能地到本学区公立学校就读,而且还建立了外来人员子女助学基金,对符合一定条件的外来人员子女减免学费;掌起镇陈家村,来自贵州担任村和谐促进会副秘书长的墙兴贵,专门设立了求助电话“小墙热线”,在不到一年的时间内接到了近千名外来民工的求助电话,帮助300多名外来民工找到了工作,解决了五六起劳资纠纷,为外来务工者调解了十余起工伤事故。据不完全统计,三年来各县市区基层和谐促进组织已为3万多位外来务工人员解决就业、就学、租房等方面遇到的困难;募集到资金600多万元,出资帮扶困难人员3120多名。基层和谐促进组织在外来务工人员中的威信日益增加,许多外来人员都把它当作自己的"娘家"。

二是在沟通协调中增进亲和力。和谐促进组织通过村事共商,以民意恳谈会、议事会等形式组织新老村民共谋村内事,听取外来人员对村务活动的意见与建议,提高外来人员的归属感和认同感。另一方面通过开展文娱活动等,加强当地村民与外来人员的交流,增进新老村民间的融合。如在村内建立"会员俱乐部"、"协会之家",办起小型图书馆、健身房等,为新老村民沟通提供场所;组织开展卡拉OK演唱会、拔河比赛、"慈溪一日游"等活动,为新老村民拉近感情,减少隔阂创造条件。此外,外来暂住人员积极参与民主政治和社区事务建设,有3000多名外来务工人员在基层和谐促进会中担任副会长、秘书长、副秘书长等职务,有110多名优秀外来务工人员担任村(社区)干部,有16人当选各级人大代表和政协委员,有效提升了外来务工暂住人员对宁波的亲和力。

三是在调解纠纷中减少排斥力。和谐促进组织一般由来自不同地方、时间较长、文化素质高、信用记录好、有一定威望的外来人员若干名担任副会长、理事或片组长等。当外地人与本地人发生矛盾纠纷时,由这些人帮助调解纠纷,易为外来人员所接受,成功率较高。

四是在共创平安中形成新合力。和谐促进会不仅按片组成立由新老居民共同参与的治安巡逻服务队,配合专职保安队伍每晚巡逻,而且充分发挥外来人员在同乡中人熟、信息灵的特点,及时收集基层不稳定因素,把各类矛盾纠纷妥善有效地解决在始发阶段,力促基层和谐稳定。例如,慈溪市坎墩街道五塘新村有本地村民700余人,外来务工人员3100多人,社会治安形势不稳定,2005年就发生50多起偷窃事件、10多起打架斗殴事件、4起刑事案件。村和谐促进会成立后,以社区保安责任区为单位划分了6个片区36个片组,由优秀外来人员担任片长,经常性地收集社情民意和不放心对象动态信息,同时组建了70多个外来人员参加的近百人的义务夜巡队,治安状况明显好转,没有发生一起刑事案件,偷窃斗殴事件也销声匿迹。宁波市借助基层和谐促进组织这一载体,实施“社会管理终端化、诉求解决初始化”。

基层和谐促进组织以社区居民与外来务工人员为成员,以社区地域为活动区域,以满足外来务工人员的社会需求为目的,有利于形成组织建设的“融合体”,文明建设的“共建体”,民主管理的“联合体”。因此,宁波市在基层全面创建本地居民和外来务工人员共同参与的“和谐促进组织”,不失为当前流动务工人员服务管理的有益探索,并为创新社会管理提供了制度性设计的实证案例。

参考文献:

[1] 郑杭生.不断提高社会管理科学化水平[N].人民日报,2011-04-21.理论版.

[2] 陈志卫,戴志伟,等.社会组织实践与研究[M].中国社会出版社,2008.

来源:《社团管理研究》2012年第1期