理论探讨 首页 > 信阳试验区 > 理论探讨

农村资金互助合作组织发展与管理现状及促进政策分析

时间: 2017-05-20 11:16:21来源: 作者: 阅读:

鲁可荣

[摘 要]基于对不同类型的农村资金互助合作组织发展与管理的实地调研,从理论视角分析了农村资金互助合作组织的内涵、基本特征及主要类型。结合农村资金互助合作组织发展与管理现状,总结分析其发展成效及存在的主要问题,并从法律规章、组织发展和监督管理三个层面提出了促进农村资金互助合作组织健康发展的政策建议。

[关键词]农村资金互助;资金运行;风险管理;促进政策

一、农村资金互助合作组织的内涵、基本特征及主要类型

(一)农村资金互助合作组织的内涵

作为近年来在农村出现的一种新型合作经济组织形式,目前政府管理部门和学界对“农村资金互助合作组织”内涵缺乏统一的界定,尚待深化认识。

在金融监管部门来看,农村资金互助合作组织是“社区互助性银行业金融机构”。如中国银行业监督管理委员会《关于印发〈农村资金互助社管理暂行规定〉的通知》(银监发〔2007〕7号)指出:农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。

在扶贫部门所开展的贫困村资金互助的扶贫工作中,将农村资金互助合作组织界定为“非营利性的互助合作组织”。如2008年5月国务院扶贫办规划财务组、财政部农业司发布的《贫困村互助资金试点指导手册》(试行)指出:贫困村互助资金组织是指由贫困村村民自愿参加成立的非营利性的互助合作组织。贫困村互助资金(以下简称“互助资金”)是指以财政扶贫资金为引导,村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托,无任何附加条件的社会捐赠资金为补充,在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。浙江省《关于开展建立低收入农户集中村资金互助组织试点的通知》(浙扶贫办〔2008〕40号)指出:低收入农户集中村资金互助组织(以下简称“资金互助组织”)是指经批准在低收入农户集中村设立的以财政扶贫资金为引导,由村内农户、工商户(以下合称“农户”)自愿入股组成,为成员提供资金互助服务的社区性和非营利性资金互助合作组织。

此外,有学者认为:我国农村资金互助合作组织是在农村信用社逐渐异化、农村合作基金会被取缔以及农业银行商业化并逐渐疏远“三农”的背景下,农民为解决农村“微型融资”严重不足而自发创建,并逐步得到党和国家政策支持和确认的社区互助性“微型金融服务组织”[1]14。也有学者指出:农民资金互助合作社是具有类似或关联生产模式的农民共同发起、拥有和管理,为了获取便利的融资服务或经济利益,按照资本入股、民主管理、互助互利的原则建立的互助金融组织[2]。

结合我国农村资金互助合作组织发展的基本情况及功能定位,我们认为:农村资金互助合作组织是指由于农民无法有效及时地从正规金融机构获得生产发展或解决生计问题而急需的资金短缺周转问题,在一定的农村社区范围内,自愿出资入股、民主管理、互助互利、合作发展而成立的资金融通互助服务的合作经济组织。

(二)基本特征

根据农村资金互助合作组织的基本内涵及其服务对象、开展活动和组织功能等,农村资金互助合作组织具有以下五方面基本特征。

1.组织功能的互助性。农村资金互助社虽有不同的发展模式,但其生存和发展的基础是社员的资金互助性,互助性是农民资金互助合作组织组建的出发点和归属。这是因为:首先,社员自愿入股联合,股金是实现互助合作的一种服务手段;其次,通过有偿互助的方式,促进内部资金高效运作为成员提供所需要的金融服务,解决社员在生产生活中的资金困难;其三,入股的社员通常也是资金的使用者,按照有关规定享受融资优先、利率优惠等服务,是主体与客体的统一;最后,出于自助的目的来达到互助的效果,通过股金投入、资金合作的形式,解决社员生产资金不足以及其他临时性经济困难等问题,促进了生产发展和农民收入增加。

2.内部管理的民主性。农村资金互助合作组织是农民在发展现代农业生产中,为了获取低成本的融资渠道,遵循自愿、自主原则将分散的资金以入股的方式集中起来,实行民主管理、互助互利的微型农村合作金融组织。因此,从农村资金互助组织的管理模式来看,实行社员民主管理和一人一票的表决制充分体现了社员们自己的意识,以服务成员为宗旨,谋求成员共同利益。

3.组织运行的社区封闭性。从农村资金互助合作组织的服务范围来看,在资金运用方面,资金互助组织坚持以村或镇为地域和以农民与农村小企业为主体原则,以入社成员为服务对象,资金互助服务只在组织内部封闭运行,有借有还,周转使用,滚动发展,不得私分,利益共享,风险共担。由于农村资金互助合作组织的成员主要集中在村、乡(镇)级区域,其资金的流转和使用集中在资金互助合作组织内部,主要是解决成员内部的资金发展需求。因此,农村资金互助合作组织的运行具有较强的社区封闭性,从而确保了组织服务的互助性和组织运行的安全性。

4.资金获取的经济便捷性。农村资金互助社大大简化了贷前调查、贷时审查、贷后检查及抵押担保等诸多环节,实现了真正意义上的随到随贷,缩短了资金使用的时滞,方便了农户。农村资金互助社向社员发放贷款利率一般低于同档次农村信用社贷款利率,有的是先期采取收取手续费的办法,后期原则上执行人民银行基准利率,融资费率低。这种低成本的经济便捷性的融资方式极大地方便了社员及时获得资金发展生产,促进了农民收入增长,而且对民间高利贷也具有很好的抑制作用。

5.风险监管的严密可控性。农村资金互助合作组织在“熟人社会”的农村基层社区,以血缘、地缘、业缘为纽带,扎根农村、服务农民,服务对象固定,人际关系紧密,组织完全了解使用资金农户的信用状况和资金用途,能有效防范因信用信息不对称而形成的资金风险。同时,农村资金互助合作组织内部对于资金的管理与运行也制定了一系列的监督管理与约束机制,从而有效地保证了资金运行的严密可控性。

(三)主要类型

根据现阶段农村资金互助合作组织发展状况,依据其注册登记管理情况,可以将农村资金互助合作组织划分为以下四种类型:

1.由银行业监督管理机构批准并经工商行政管理部门规定办理注册登记的农村资金互助社。根据中国银监会制定的《农村资金互助社管理暂行规定》:农村资金互助社必须经银行业监督管理机构批准,在农村地区的乡(镇)和行政村以发起方式设立,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。经批准设立的农村资金互助社,由银行业监督管理机构颁发金融许可证,并按工商行政管理部门规定办理注册登记,领取营业执照。农村资金互助社是独立的企业法人,对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产,享有占有、使用、收益和处分的权利,并以上述财产对债务承担责任。

2.在具有法人资格的农民专业合作社内部运行的未取得合法地位的农村资金互助合作组织。近年来,随着农民专业合作社的蓬勃发展,合作社的生产经营规模不断扩大,对资金的需求也不断增强,同时又难以及时便捷地从正规金融机构获得贷款。因此,为了解决合作社发展的资金问题,在一些农民专业合作社内部由核心成员作为发起股东成立资金互助社或根据社员出资额,形成不同圈层的合作金融机制,组建资金互助社。从实际情况看,目前在农民合作社内部发展的资金互助社,大多数未能取得银行业监督管理机构颁发的金融许可证,无法获得合法地位或法人资格,组织运行和管理难以规范,资金互助的积极效应难以有效发挥。

3.由民政部门批准登记的非营利性资金互助合作组织。一类是在民政部门登记的“民办非企业单位”。即以乡镇或者行政村为单元,由10名以上发起人发起,经上级农办或农业部门审批同意并作为主管单位,然后再到县级民政部门登记为“民办非企业单位”。它的发起人资格和机构设立条件基本符合《农村资金互助社管理暂行规定》,按照《农村资金互助社示范章程》》运营;但它不是经过银行业监督管理机构批准而是经过上级主管单位批准,不是在工商行政管理部门注册登记的企业,而是在民政部门登记的“民办非企业单位”。另一类是指在贫困村以财政扶贫资金为引导,村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托,无任何附加条件的社会捐赠资金为补充,在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展互助资金。互助资金由贫困村组建的互助社负责管理,互助社设在行政村,不得跨行政村设立,在民政部门登记注册为非营利性组织。

4.草根性民间资金互助合作组织。随着现代农业的发展以及新型农业社会化服务体系的建立,农民的生产合作与资金互助的需求意愿越来越高,以各种形式成立了合作社或资金互助社。然而,由于目前关于农村资金互助合作尚处于试点探索阶段,对农村资金互助合作社的成立登记条件较高,同时,一些资金互助合作社自身条件也有待完善提高。因此,出现了许多草根性民间资金互助合作组织,既未取得银行业监督管理机构的金融许可,也未取得工商行政管理部门或民政管理部门的注册登记,未取得任何合法地位或资格。

二、农村资金互助合作组织的发展成效及存在的主要问题

结合目前我国农村资金互助合作组织发展与管理的基本情况,通过对不同类型的农村资金互助合作组织的典型案例的实地调查,我们认为近几年经过各级政府相关部门的大力扶持培育,农村资金互助合作组织发展的积极效应不断显现,但同时由于外部监管体制政策及组织自身管理机制等多种原因,不同类型的农村资金互助合作组织的发展与管理中尚存在一些共性问题需要引起重视并亟待解决。

(一)发展成效

1.有效地缓解了农民生产生活急需的资金,促进了农业生产经营,增加了农民收入,提高了农民生活水平。近年来,由于正规商业银行的政策调整,农村金融的“空洞化”倾向日益明显,农村普遍存在着农户贷款难、贷款成本高的问题,在很大程度上影响了农业生产经营规模的扩大。而作为新型农村资金互助服务形式,农村资金互助社贷款使用方便,减少了中间环节,缓解了社员日常生产、生活方面的急需资金,确实起到了互帮互助的作用,受到了广大农民的欢迎,有效地促进了农民发展生产,促进了农村经济发展和农民收入增长。

2.增强了农民互助合作意识和现代信用意识,优化了农村信用金融服务质量和环境。农村资金互助合作组织采取社员出资入股,实行“民有、民用、民管、民享”的原则,社员享有表决权的民主管理原则。资金共有性与互助性的直接利益关系,信誉与生存环境的关系,家庭形象与社会交往的关系等因素共同作用,既有效降低了资金运行的风险,优化了农村信用环境,又促进了农民互助合作意识和现代信用意识的提高,从而有利于农民专业合作社的发展和规范。同时,农村资金互助合作组织的发展壮大,增加了农村微型资金服务主体,打破了原有的农村金融机构独家垄断的局面,迫使其他农村资金服务主体改善服务质量。此外,农民资金互助合作,对平抑当地高利贷、地下钱庄等也发挥了积极作用。

3.农村资金互助社在一定程度上弥补了农村金融机构在支农资金上的不足,促进了新农村建设和扶贫开发。在一些农村地区,特别是正规金融机构难以顾及的贫困边远地区的农村,通过将政府支农资金或扶贫资金与农民自有资金相结合组建村级互助资金组织,帮助贫困农户发展生产,取得了“l+1>2”的良好效果,消除了贫困群众“等、靠、要”的思想,有效地促进了贫困村通过产业扶贫实现整村推进的扶贫式开发。此外,扶贫资金实行政府引导、农民决策、村民自治,创新了基层民主管理的形式,为新型农民的成长提供了环境;扶贫资金实行众人关注、立体监督,强化了扶贫资金监管,放大了财政资金的导向作用。

(二)存在的主要问题

1.法律地位和组织性质不明确、不统一。目前,虽然国务院及各相关部门出台了一些法律规章来促进和规范农村资金互助合作组织的发展,但关于农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质的规定不明确、不统一。例如:银监会发布的《农村资金互助合作组织管理暂行规定》指出:农村资金互助社是独立的企业法人,由银监会颁发金融许可证,并按工商行政管理部门规定办理注册登记。《农民专业合作社法》规定农民专业合作社在工商管理部门注册登记,取得法人资格,而在对合作社内部成立的资金互助社未做规定,大多未取得合法地位,只能依附于合作社开展资金互助。国务院扶贫办、财政部发布的《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》指出:互助社指由贫困村村民自愿参加成立的非营利性互助资金组织。由此可见,不同的法律规章对农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质有着不同的定位,从而造成了对农村资金互助合作组织的模糊认识,也不利于农村资金互助合作社的健康发展。如:《农村资金互助合作组织管理暂行规定》将农村资金互助社界定为为企业法人,而企业的逐利性必然使农村资金互助社的成立与发展背离其组织的根基——互助与合作,从而难以实现真正意义上的农村合作金融的使命。

相关法律规章对农村资金互助社的法律地位及组织性质的不明确、不统一,其主要原因在于对农村资金互助合作组织的制度与政策的设计始终在商业金融和合作金融领域的摇摆不定,既想通过商业金融的盈利模式给互助社以发展的空间,又想坚持本色的合作金融制度以实现农村领域的真正合作金融;既要加强对农村资金互助合作社的严格的金融监管,又要发挥其资金互助合作的组织功能。如此,反而导致了农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质的法律规定不明确、不统一,农民更加认识不清、无所适从,从而影响了农村资金互助组织的规范有序发展。

2.注册登记条件高,难以取得合法地位和资格。目前,在许多地方的农村出现了各种类型农村资金互助合作组织,然而,只有少数规模较大发展较好的农村资金互助合作组织通过合法渠道注册登记取得合法地位和资格。究其原因,一方面是因为大多数农村资金互助合作组织发展刚刚起步,多为弱小的农民为解决发展农业生产经营所急需的资金短缺而开展的资金互助,组织规模小、运转资金少;另一方面是由于农村资金互助合作涉及到金融安全风险防范,政府监管部门为了加强对农村资金互助社的监督管理,规范其组织和行为,保障农村资金互助社依法、稳健经营,参照金融机构的设立条件和监管政策,设立了较高的进入门槛和严格的监管措施,从而导致了许多农村资金互助合作组织难以取得合法资格和法律地位。于是,农村资金互助合作组织纷纷改弦易辙,回避“高门槛、严监管”,有的以低门槛的进入方式到工商管理部门注册为形式上的专业合作社,在专业合作社的合法框架下开展资金互助;有的到民政部门注册登记为社会团体或民办非企业单位;而更多的则是转入地下草根金融,从而影响了农村资金互助合作的有序开展和规模扩大。农村资金互助合作组织作为社区互助性的微型金融合作组织,管理成本低、规模小、方便快捷是其独特优势。设立较高的进入门槛,带来的优点可能是资金运行和监管更安全,但是如果门槛较高则会阻碍农民真正实现资金互助合作,难以实现农村资金互助合作制度的目标价值取向。而且,农村资金互助合作真正的安全保障不是通过设置高门槛限制进入,而是加强对互助合作组织的审慎经营和风险控制。

3.融资难,资金规模小,制约组织发展壮大和功能发挥。农民资金互助合作组织受经济条件和法律政策所限,只能吸收内部社员资金入股或存款,内部增资有限,同时由于不能吸收外部存款,又不能顺畅地向银行贷款或拆借资金,增资只能采取入股和扩股方式,从而影响了资金规模的扩大。因此,资金运作只能采取小额、短期、安全的方式对成员投放资金。而绝大部分社员之所以加入农村资金互助社就是为了以“小钱换大钱”,这就产生了资金进少出多,加剧了农村资金互助社资金进一步短缺的局面。只能解决农户一般性短期的“救急”和“救难”,无法满足农民扩大再生产所需的大额、长期的资金需要,从而制约了互助合作组织的发展壮大和功能发挥。

三、促进农村资金互助合作组织健康发展的政策建议

(一)坚持互助合作原则,明确农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质

结合我国农村资金互助合作组织的基本特征及其产生的时代背景,应该坚持互助合作的基本原则,在法律层面进一步明确农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质,可以根据组织发展规模、服务范围及组织功能将农村资金互助社明确地界定为社区互助性的“微型金融服务组织”,属于非营利法人,依法注册登记为社会团体或民办非企业单位。因为农村资金互助社是以资金互助而非以金融营利为目的,组织内部的资金互助与生产合作同一性,即合作社的财产所有者和惠顾者同一,甚至可以完全重合,因此不同于企业法人。我国台湾地区《储蓄互助社法》规定储蓄互助社的法律主体性质属于非营利社团法人,储蓄互助社章程中明确其组织性质是“非为营利、非为救济、乃是服务”,以此区别于营利法人和财团法人。我国《民法通则》中并未采纳社团法人和财团法人的分类,仅作为理论的学说,因此在将来对《暂行规定》的修订或者《合作金融法》的立法中应该明确农村资金互助社“非营利法人”的法律性质。银监会的《暂行规定》和《示范章程》应适合于不同类型的农村资金互助社、专业合作社内的资金互助社、社区合作社内的资金互助社以及不依托合作社在乡(镇)和行政村范围组建的资金互助社,都应该纳入法律规章的调节范围,并在此基础上研究制定相关法律制度,明确农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质。

(二)坚持多元发展和适度整合原则,培育不同类型的农村资金互助合作组织,适度整合组织规模,规范发展

针对不同农村地区的经济发展状况,农村资金互助合作组织的发展类型和运行模式的选择也应有所不同。对农村资金互助合作组织的发展规模的控制至关重要。组织规模和覆盖区域过大,就会失去信息灵通和地缘、人缘等优势,同时如果资金链因农产品市场行情的剧烈变动而在某个环节上出现断裂,将导致社员大范围的贷款拖欠,甚至可能出现大范围呆坏账现象,这将直接影响到资金互助组织的稳定和有序发展。规模太小,资金少,达不到规模经济效益,致使互助组织覆盖面不广,对农民帮扶有限。

因此,应该坚持多元发展和适度整合原则,培育不同类型的农村资金互助合作组织,同时适度整合,控制其发展规模,促进农村资金互助合作组织的规范有序健康发展。在发达地区的农村,可以考虑在一个乡镇范围内成立规模较大的资金互助社,可以广泛吸收专业合作社及普通农户加入,这样社员来源广泛、资金较为充足,融资规模较大,帮扶农民发展农业生产经营的作用更大。同时,在一些地方鼓励那些成立时间长、管理规范、固定资产多以及赢利较好的农民专业合作社在其内部设立资金互助社,并将两者有机的结合,促进专业合作社的规范化,通过投资与融资实现双赢,将供、产、销紧密联系起来,更有效的促进农村生产力的发展。但是,单一的专业合作社内的资金互助,可能会出现季节性资金短缺,必要时成立专业合作社之间的资金互助联合会,这样互助的平台将明显扩大,调剂规模更大,覆盖成员面更广,利用经营季节的错位来满足社员不同时节的资金需求。对于欠发达地区的贫困村,可以成立政府资助型的资金互助社,通过政府搭建农户自主参与的组织平台,为贫困农户提供更便捷更经济的金融服务。同时,可以立足贫困村扶贫开发和发展农业生产的实际情况,积极培育农民专业合作社,将政府扶贫资金扶持专业合作社的发展,或以专业合作社为平台载体对贫困户开展资金互助合作,帮助贫困户发展生产,脱贫致富。

(三)坚持统筹兼顾原则,制定实施“低门槛、严监管、促发展”的监管政策

根据农村资金互助社的自身特点和服务对象,政府各相关部门的监督管理机构,如银监会、人民银行、财政部门、民政部门、农办或农经委、扶贫办等应该坚持统筹兼顾原则,加强部门之间的沟通协调,建立协作工作机制,将促进农民资金互助与加强金融监管有机统一起来,制定实施“低门槛、严监管、促发展”的监管政策措施。

1.适当降低进入门槛,采取登记与备案相结合方式,促使互助组织依法取得合法资格

作为社区互助性的微型金融服务组织,如果进入门槛过高必然影响农村资金互助合作组织的健康有序发展。因此,可以参照社会团体和民办非企业的成立条件,根据不同地区农村经济发展的具体情况,适当放宽农村资金互助合作组织设立的注册资金和从业人员资格的管理规定。对具备条件的农村资金互助合作组织,应该鼓励其取得相关业务主管部门的批准,到民政部门履行注册登记手续,取得法人资格。对于未完全达到注册登记条件但运行较好的农村资金互助合作组织,可以采取预先备案、重视培育、规范发展的模式,由业务主管部门和民政部门共同在业务指导、资金运行、内部管理等方面予以培育和规范,将其纳入依法管理的轨道,促使其尽快达到法定注册登记条件,取得合法资格。

2.加强资金运行监管,严格防范运行风险,规范互助组织健康有序发展

作为开展农村基层社区金融服务的互助合作组织,规范的资金运行和安全的风险防范是农村资金互助合作组织生存与发展的基础。金融监督机构、财政部门、民政部门等业务指导和主管部门或登记管理部门应该加强对农村资金互助合作组织的监督管理,严格防范运行风险,规范其健康有序发展。建议监管部门修订农村资金互助社管理办法,对目前的农村资金互助社实行分类管理。对同时办理存款、贷款业务的农村资金互助社按照现行的《农村资金互助社管理暂行规定》强行规范,并加强监督;对仅办理贷款、不吸收存款的农村资金互助社,主要依靠其自律管理,并由外部扶持或资助的单位加强指导,银行监管部门和人民银行协助指导,逐步规范。为了防范操作风险和道德风险,各地银监分局可在各个层面进行指导:在每个村设立联络员,并参照农信社的授信评级办法,指导互助社起草《农户授信管理办法》等规章;在业务模式上,专门针对生产、生活不同种类的贷款,设立比较简单、容易操作的信贷方式,只为内部社员提供金融互助服务。同时还要提高资金互助社的经营透明度,要将所有业务公示于众。为了促进互助资金运行的稳健顺畅,要求农信社以及有一定经验的管理人员进入监事会或做业务顾问。

3.完善农村资金互助合作组织的内部管理机制,加强管理层的培训,提高互助组织自身发展能力

为引导农民资金互助合作社健康发展,需要进一步完善组织的治理机制结构,要把知情权、议事权、决策权交给农民,民主制定决策方案和互助社章程及各项内部管理制度,确保实现规范发展的目标。各级政府、银行监管部门、民政部门及互助社的扶持者,要加强对农村资金互助社的管理层进行有针对性的政策和业务培训,帮助农民理解和掌握国家政策精神,找到适合农民自身特点的互助融资的渠道和方式;帮助互助社建立完备的章程、逐步完善内控机制和业务操作流程,促进互助社提高管理水平,实现依法合规经营和可持续发展。由监管部门定期对农村资金互助社的理事、经理等管理人员及监事和工作人员进行业务培训,提高他们的金融基础知识水平,扩大知识面,学习内控制度,熟悉业务操作,尽量避免操作风险。全面提升管理人员的管理能力和业务素养,确保项目的良性运转并达到预期目标。

参考文献

[1]王景新,李玲.苏浙农村资金互助合作组织的调查与思考[J].中国集体经济,2009(11下):14.

[2]张德元,张亚军.关于农民资金互助合作组织的思考与分析[EB/OL].

来源:《社团管理研究》2012年第1期