理论探讨 首页 > 信阳试验区 > 理论探讨

社会管理创新背景下政府在提升社会组织建设水平中的作用分析

时间: 2017-05-20 11:10:06来源: 作者: 阅读:

宁夏回族自治区民政厅 张成军

近年来,随着经济社会的全面转型,努力提升社会组织建设水平,推动社会组织健康快速发展,充分发挥社会组织在加强和创新社会管理中的协同作用,已经成为一个重要的时代课题。作为一名从事社会组织的行政工作者,笔者认为,厘清政府与社会组织之间的关系、政府职能定位等问题,显得十分迫切也非常必要。

一、角色分析:政府要厘清与社会组织的关系

随着改革开放和社会主义市场经济的发展,我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,越来越多的“单位人”变成“社会人”。这迫切需要加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的新的社会管理格局。党委领导,就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用。政府负责,就是要强化政府的社会管理职能,发挥好政府在社会管理中的主导作用,做到职能到位、工作到位、责任到位。社会协同,就是要发挥各类社会组织的作用,整合社会管理资源,积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。公众参与,就是要充分发挥人民国家人民管理的作用,引导公民依法理性有序参与社会管理。

从目前社会管理的现实情况来看,社会关系不协调,社会行为不规范,社会矛盾加剧已经成为阻碍社会发展的严重问题。究其根本原因不是党和政府没有充分意识到社会管理的重要性,也不是各政府部门在加强社会管理方面缺席缺位,而是全能政府的管理体制已不能适应社会发展的客观现实。换句话说,社会协同、公众参与尚未进入到新的社会管理格局中。事实上,社会协同和公众参与的重要载体就是社会组织。实践日益证明,大量社会性、公益性、事务性的社会管理,党委和政府统统都来管,管不了也管不好,而是需要大量的社会组织参与进来。

当前,中国社会组织的加快发展已经成为现实。以宁夏为例,1989年全区社会组织不到200个,到2010年仅在民政部门登记、备案的就高达1.2万多个,近5年基本上以每年11%左右的发展速度递增,初步形成了与我区经济社会发展相适应、门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。大量的社会组织是联结各个社会单元的重要纽带,是社会成员自我组织的基本方式,具有志愿性、自治性和非营利性等天然秉性,在社会各个领域通过自我管理、自我服务的形式参与社会管理,是协同政府提升社会自治能力、完善社会管理的有效载体。所以说,社会组织在推动社会变革和加快社会进步方面,是党和政府可信可靠可托的得力助手。政府加强和创新社会管理离不开社会组织的积极参与,各类社会组织,应当也必须成为党和政府推进社会管理的重要资源。在加强和创新社会管理中,政府不能包揽一切,应该通过培育和发展社会组织,引导和强化社会自治,并将社会组织政府主导的社会管理体系,善用社会组织协调社会关系,发挥社会组织在加强和创新社会管理中的协调作用,这是加强和改善社会管理的题中应有之义。反之,社会组织的健康发展和作用发挥,离不开政府的扶持、引导和推动,政府只有以包容的心态和开放的胸怀,为社会组织发展提供有利的平台、优质的服务和良好的环境,社会组织参与社会管理才会成为现实,才会实现政府与社会组织的良性互动。以上就是政府与社会组织的辩证关系。

通过分析政府与社会组织的关系,笔者认为,作为公众参与社会管理的新机制、新渠道、新平台,社会组织理应成为政府创新社会管理的重要方面。因此,在新形势下政府要对自身的角色进行准确的定位,通过转变观念和职能,加快推进服务型政府建设,打破单一的政府管理社会模式,大力培育发展各类社会组织,发挥其在社会管理和公共服务中的积极作用。

二、职能分析:政府要发挥好主导作用

充分发挥政府在社会管理中的主导作用,很重要的一个方面,就是要加强社会组织能力建设,推动社会组织管理创新,着力从观念转变、机制完善、平台搭建、人才保障和监督管理五个方面提升社会组织建设水平,为社会组织参与社会管理创造更加有利的基础条件和良好环境。

一要在转变观念上做文章,强化思想保障。思路决定出路,创新推动发展。以我个人任职的两年感受来看,当前,尤其在欠发达地区,各级政府对社会组织的认识确实还不到位,对社会组织重视程度不够,不愿放权于社会组织。因此,转变思想观念,深化认识,是当前推进社会组织参与社会管理的基础和前提。能不能有效参与社会管理和公共服务,关键取决于政府对社会组织的信任和尊重。我们要从巩固和加强党的执政基础的高度,解放思想,创新理念,从提高社会组织的地位入手,在思想上接受社会组织,在政策上支持社会组织,在体制上吸纳社会组织,在媒体上宣传社会组织,引导和扶持社会组织在党和政府希望、人民群众需要的领域充分发挥积极作用,切实把社会组织发展成为党和政府可以放心、可以依靠和可以使用的力量,不断扩大和提升社会组织的社会影响力和公信力。

二要在完善机制上求突破,强化制度保障。社会组织的健康发展离不开良好的法治环境。当前,我国社会组织无基本法,对其地位、功能缺乏基本定位;现有法规偏重程序法,缺少实体法,对社会组织的权利保护和义务规范均显不足;对有些新出现的社会组织甚至无法可依。从实践层面来看,政策法规不配套,是制约社会组织发展的重要瓶颈。因此,加强和创新社会管理,政府必须牢固树立依法管理的理念,在社会组织领域加强立法工作,完善社会组织相关的法律法规,使各项社会组织工作有法可依、有法必依,切实做好社会组织的培育发展和监督管理工作,为促进社会组织参与社会管理奠定坚实的法治基础。

三要在转移职能上搭平台,强化服务保障。这是事关社会组织参与社会管理的基本问题。随着政府管理体制从全能政府向“小政府、大社会”的管理格局转变,政府职能转移已成为共识,但是对于转移范围和方式,严重缺少明确的政策和有效的措施。因此,要进一步加大改革力度,促进政府职能的转变,确定职能转移范围,探索有效转移途径,将更多的公共事务交给社会组织承担,向社会组织开放更多的公共资源和领域,为社会管理和公共服务职能的有序让渡转移创造条件。今年,宁夏回族自治区党委出台了《关于加强和创新社会管理的若干意见》,对社会组织的培育发展和监管工作做出了明确规定,为我区社会组织承接政府职能开了一个好头。

四要在建设队伍上下功夫,强化人才保障。是否拥有一支高素质、专业化、职业化的社会组织人才队伍,对于社会组织充分发挥职能作用、有效参与社会管理具有决定性的意义。当前,我国社会组织人才队伍缺乏,是影响社会组织能力建设最突出的问题,在欠发达地区尤为严重。为此,政府要站在加强和创新社会管理的战略高度,重视社会组织人才工作,加大对年轻、高学历、专业化、创新性人才的培养力度,加强对工作人员知识业务方面的培训,构建良好的文化氛围,提供适当的保证待遇,大力推进社会组织专业人才建设,解决当前社会组织人才“短板”问题。

五要在加强监管中求实效,强化政治保障。有力的监管是社会组织健康发展的有效保证,也是社会组织参与社会管理的必要保障。由于种种原因,目前对社会组织的依法监管仍不到位。为此,一方面要健全监管体系。要健全登记管理机关、业务主管单位及其它有关部门相互配合、齐抓共管、灵活有效的管理机制,完善社会组织监管法律法规体系,推动社会组织发展步入规范化、法制化发展轨道,推动社会组织管理上台阶。另一方面要加强社会组织党的建设。巩固和加强社会组织党的建设,是加强和创新社会管理的有效途径,对加强基层党组织的领导力和凝聚力有着重要意义。要紧紧围绕“理顺管理体制、扩大组织覆盖、充分发挥作用”主要目标,以“党建促自建、自建推发展”为着力点,研究和创新新形势下社会组织党建工作,逐步健全党在各级各类社会组织的工作网络,保证社会组织沿着正确方向发展,推动社会组织在参与社会管理创新中创先争优。

三、实践探索:以强化党的建设提升社会组织建设水平

巩固和强化社会组织党建工作,既是扩大党的群众基础、巩固执政基础的需要,也是加强社会组织能力建设,推动社会组织管理创新的需要。近两年,宁夏社会组织工委按照“发展、监管、党建”三位一体的工作机制,明确党建责任主体,强化党建服务内涵,创新党建方式方法,以“二化二式”党建适应社会组织的流动性、分散性和多样性,初步探索出社会组织党建的“宁夏模式”,为新形势下提升社会组织建设水平打下了坚实的基础。

第一,“一体化”党建统合工委与民政体系,提高党建工作效能。宁夏作为继广东之后全国第二个以社会组织登记机关为依托建立社会组织党工委的省级单位,率先实现了区、市、县三级工委的100%覆盖。该做法相比于组织系统、民政部门、业务主管单位、乡镇或街道共管的党建模式,明确了社会组织党建工作的牵头单位和职责分工,在社会组织党建政策制定、监督落实、成效评估上基本实现了工委的归口管理、纵向到底,而且使社会组织党建引起各级党委重视并进入议事日程。与上海、北京等地的社会工委在行政上另建社会工作办公室的模式相比,宁夏模式充分依托民政系统的行政资源,工委与民政系统实施一体化领导,不仅可以发挥民政的队伍、信息和资源优势,而且为改革社会组织“双重管理”模式预留制度接口,与社会组织登记管理的发展趋势一致。社会组织工委书记通常由各级民政部门主要领导兼任,在社会组织登记管理上具有专业性,能更深入地了解社会组织特性,从而为社会组织党建工作方式创新奠定能力基础。此外,自治区社会组织工委还对全区县级以上工委领导进行全面调训,提高其社会组织管理能力及党建工作能力。

第二,“精细化”党建按社会组织性质分类管理,强化党建工作的针对性。社会组织在专业属性、组织规模、成员层次、利益取向、政治偏好等方面存在巨大差异,因而决定了社会组织的党建工作方式也应当细分化,以适应社会组织的多元特性与需求。宁夏社会组织工委在社会组织党建中充分贯彻分类管理思路,抓住工作重点,避免“一刀切”和平均用力导致的效率损失,确保社会组织党组织“建得起、立得住、运行好”。在党组织覆盖方面,按行政层次确定优先序,率先覆盖在自治区民政厅和地市民政局登记注册的社会组织,进而覆盖县级以下社会组织。在党组织隶属方面,按社会组织影响力确定隶属关系,对于规模较大、社会影响较广的社会团体、学校、医院等实行归口管理模式,强化主管部门的指导;对于规模较小、活动范围较窄的社会组织实行属地管理模式,即由其主要活动地的街道、农村党支部管理;对于律师、注册会计师、资产评估师等专业协会,则实行专职管理模式,受业务主管单位领导并接受上级组织指导。在党建工作效果监控上,按组织政治性的强弱确定优先序,重点加强对政治类、法律类、宗教类以及有境外复杂背景的社会组织的监管,维护社会稳定和谐局面。

第三,“开放式”党建共享体制内党建资源,保障组织生活活跃度。

针对大部分社会组织党员人数少、活动阵地少、活动经费不足、党员流动性强等客观困难,宁夏社会组织工委充分调动街道、社区等体制内的党建力量,面向社会组织开放组织生活、党员教育、活动阵地等资源,以“共建”方式推动社会组织党建水平。其中,银川金凤区创新出“党组织联建、组织生活联过、支部活动联搞、党员教育同步”的开放式党建模式。一是开放组织设置,社会组织党组织(含临时、挂靠等)受社区党总支统一管理,其支部书记担任社区“大委员制”中的“兼职”委员,且社区党支部书记每月到社会组织指导工作不少于1次。二是开放组织生活,行政机关、社区党组织定期邀请社会组织党员联过组织生活,互讲党课、互评党员,确保社会组织党组织活动经常、扎实、有效。三是开放党员教育,社会组织党组织与社区党总支联合建立“开放式”课堂,充分利用社区党员干部现代远程教育网络及相关网站,积极参加社区党总支组织的“菜单式”选学、“自助式”讲学、“集中型”展示等活动,增强党员教育的针对性、适应性和实效性。四是开放党建资源,各社区党组织的社区党员活动室、图书阅览室等活动阵地等面向辖区社会组织全方位开放共享,为其提供活动空间。

第四,“服务式”党建以服务促凝聚,加强对党建的政治认同。在许多社会组织中,组织的实际负责人与党组织并不重合,这就意味着依靠“权力”实现的传统党建方式无法适用。没有权力的基层党组织,只能依靠服务才能实现“引导组织遵守法律法规、团结凝聚党员和组织成员、维护各方的合法权益”的党建工作目标。宁夏将基层党建的“服务”内涵分解为三个层次:一是做好政策服务。在区社会组织工委层面制定有利于社会组织发展、促进党建活动开展的政策,如举办“庆祝建党90周年社会组织优秀党组织、优秀党员评选”,每年开展社会组织等级评估并对高评级组织进行奖励,便利基金会与民办非企业的登记注册,便利公益慈善类社会组织与民办非企业的登记注册,今年新增基金会12个,新增慈善总会11个,服务宁夏“黄河善谷”建设。政策服务的优点在于其宏观、普适性,保护社会组织正常的业务职权边界。二是做好党员服务。在街道一级的市民服务中心设立党员服务窗口,辖区内的社会组织党员可享受相关服务;举办全区社会组织党支部书记培训班,提高社会组织党组织负责人抓党建工作能力;搭建信息化党员学习平台,通过网络、短信等方式帮助党员提高政治素质和业务素质;建立社会组织困难党员帮扶机制,主动为其排忧解难。三是做好群众服务。社会组织的独立性使其党员相比于体制内的党员更易贴近群众,有利于发挥联系群众、服务群众的作用。宁夏开展以“双创、双争、四满意”为主题的创先争优活动,将活动成效的主要检验标准设定为让成员满意、让群众满意、让社会满意。创争活动涌现出宁夏西部光彩职业技能学院、中卫市大河医院、中卫香山硒砂瓜协会等一批党建活动卓有成效、得到群众衷心拥护的先进社会组织。如香山硒砂瓜协会拥有会员1320人,覆盖18个乡镇、65个行政村,党员技术人员带头举办栽培技术讲座并深入田间地头巡回指导,5年培训农民1.5万人次,发放科技小册子2.5万册,为干旱地带的农民增收提供了切实帮助,增进了会员利益(人均种瓜收入4285元),赢得群众赞赏。

总之,社会组织党建是一项长期工程,不能一蹴而就。就我的工作经验和感受而言,党组织能否发挥作用,不是看社会组织中的党员数量,而是看党组织到底有多少办法能够吸引党员、凝聚党员,使党员自动自觉地回到党组织的怀抱,并在社会组织参与社会管理中发挥模范带头作用。实现社会组织党建与业务双推进目标,关键在于党建活动能在多大程度上获得社会组织成员和组织的价值与利益认同,从而影响社会组织向着健康的方向发展,使社会组织很好地参与社会管理成为可能。

来源:《社团管理研究》2011年第12期