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中国土地政策改革:一个整体性行动框架

时间: 2017-05-20 11:06:53来源: 作者: 阅读:

国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组

※国务院发展研究中心农村经济研究部“中国土地政策改革”课题组

课题主持人:李剑阁 蒋省三

课题负责人:韩  俊

中方课题专家组:刘守英(组长)

叶剑平(中国人民大学)

周飞舟(北京大学)

王小映(中国社会科学院)

外方课题专家组:李 果(组长、世界银行农村发展和自然资源部)

约翰·布鲁斯(世界银行法律部)

保罗·米勒·福尔(联合国粮农组织土地使用局)

马尔可姆·查德斯(世界银行)

乔纳森·林德赛(世界银行)

王水林(世界银行研究部)

【核心提示】国务院发展研究中心的研究人员与世界银行专家在过去的一年半时间里合作,旨在更深入地理解土地及土地政策在中国的作用,以及识别进一步解决与土地相关的关键问题的备选方案与机会。这一合作涉及一系列相关活动,包括组织一个由跨学科的中、外专家组成的课题组,甄别与分析中国现行土地问题的主要特征,促成各级政府内部以及各级政府之间的对话。更为重要的是,进行了在省一级地方进行的有创新意义的田野调查,其中包括由国务院发展研究中心完成的对浙江、陕西、广东三省的深入研究,以及由国务院发展研究中心与世界银行组成的联合调查组开展的对江苏、重庆、安徽、河南、北京的调研。

作为整个政策咨询的切入点,在研究中特别强调土地政策在城市扩张背景中的作用。当然,对城乡结合部的土地给予特别的关注,并不意味着要减低老城区以及未直接受到城市扩张影响的农村地区的土地问题的重要性,而是因为城乡结合部所表现出来的特征恰恰是检验中国所有最紧迫土地问题的复杂相互影响的理想场所,包括它们与农业部门的特殊相关性。尤其是对城市边缘地带土地政策的密切观察引出了对本报告的中心议题的关注———农地与城市土地在权利、管理与使用上的尖锐分割,而且这一分割居然在城乡经济日益整合以及社会流动性越来越强的当代中国顽固地维持着。本文论及了中国土地政策的这一特征已经在城市和农村地区以及那些正在经历转型进程的地区引发了大量的问题。

中国土地政策改革需要采取整合性方法,应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下,采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理,减少政府对城市土地一级市场的垄断。

近年来,经济的加速增长与城市化是与经济自由化和中国政府制定的一系列土地政策的基本改革携手并进的。例如,已经出台的一些重要举措旨在不断增强农民和城市居民对土地制度的稳定性,降低农田流失的速度,也为了增进城市财产的市场交易能力。与此同时,在土地政策和制度层面还存在一些关键挑战。

为了有效应对这些挑战,解决经济发展中土地的规制和管理问题,这势必牵涉到诸多机构和各个层次的政府,因而需要采取协调行动。同时由于所涉及的问题存在各自复杂的原因、面对不同的情形、也有相应的潜在解决办法,因而需要采取整合性方法,仅仅针对单个问题采取办法无助于问题的有效解决。

为了把改革向前推进,需要制定明确的、可预期的目标,并谨慎选择为实现这些目标所要采取的短、中期行动。这本身就是一场重大的制度实验,需要进行大量的方案检验、研究和建立广泛的共识。因此,要在这一阶段提出一套综合的改革议程可能为时尚早。不过,提出一个引导这一议程发展的框架还是可能的,而且也是有用的。

为了从整体上推进中国土地政策的改革,需要达成一个与中国当代发展框架相适应的土地政策的长期目标愿景。基于前面的分析和研究总结,我们提出了下面的长期愿景,以作为讨论的起点。

土地政策应该旨在:(1)支持农业部门的发展,包括对农田进行保护,通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高,以及通过建立农民的社会保障体系等来支持人口从农村向城市的流动;(2)促进制造业、服务业和住宅部门的发展,其措施是,在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下,通过市场机制为城市的扩张提供土地;(3)为政府尤其是各级地方政府提供财政收入,其措施是,以土地资产作为可持续的公共收入的基础,为公共服务和投资提供资金;(4)促进利用土地作为抵押来获得资本,以增加金融体系成长中的备用资产蓄水池;(5)支持土地利用规划决策,使之既与市场导向背景下的快速经济增长相一致,也要适当关注和保护环境;(6)增强土地权利和土地管理的一致性和整体性,以使土地拥有者的权利越来越有保障。

迄今所做的研究不仅对土地政策在城市快速扩张中的作用给予了特别关注,而且有助于对所存在的问题和解决方案进行全面的战略性思考。以上六点愿景要得以实现,整个土地政策的设计,就应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下进行。应该采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理,其中包括减少政府对城市土地一级市场的垄断。

下面提出了用于调整中国土地政策的七个长期目标。对于每一个长期目标,我们都提供了为实现这一目标建议在短期和中期可采取的行动,尽管这一目标的可行性同时也有待时间的检验与评估,甚至还有可能要重新表述。还必须再度强调的是,所有这些目标都有密切的内在关联,而且长期目标的成功也需要所有这七个目标综合的、持续的行动。

一、界定、确保、扩大土地拥有者的权利,确保农村和城市土地拥有者的权利一致。

第一个长期目标是所要解决的所有问题的核心,它对于城市和农村地区的法律和行政管理框架的改革意义重大。在整个改革进程中,对这一目标的持续、恰当关注将主要集中于以下三方面:减低刺激城市和农村地区土地无效利用的激励和市场扭曲,包括与国家垄断土地一级市场有关的刺激因素。减少对不同体系下的土地权利的不公平对待,减少那些制约城乡地区的土地使用者因权利不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素。促进形成一个更公平、更合理、更统一的评估财产价值的标准。

要实现第一个目标,需要对土地权利的不同类型予以关注——包括由集体、农民和城市使用者所持有的土地、以及国家所保有的土地利益——以及这些不同类权利拥有者之间的相互作用。最后一点值得强调,因为它再度突显了整体方法的重要性。通过关注具体的权利类型的渐进改革无疑也能达成目标,但我们更应不失时机地理解进行更深刻变革的必要性和机遇,这就需要对不同的土地权利之间是如何相互作用和彼此相互影响的作出系统的评估。

这个目标也要求按下面的准则来对每类权利进行评估:

明晰:权利和相关责任是否在法律法规中给予了明确的说明?在权利拥有者对他们的土地什么能做、什么不能做的问题上,是否产生了混合的信号而导致他们在权利上的差距和不确定性?是否有因权利的滥用导致行政管理上的武断和腐败的行为?

保障:权利是否得到法律的适当保护?法律和行政机构的运行是否对权利的保护造成影响?这些权利是否会被过于轻易撤回、终止或变更?

范围:赋予某一特定土地类型的权利是否足以宽泛到,使权利拥有人在土地使用的选择和进行土地交易方面有适当的灵活性?这类选择在哪些方面会受到法律的限制?以及这类限制是否与一个明确的、合理的、重要的政策目标直接相关?

在当今的农村地区,农民集体很显然已经拥有了依法使用土地的权利,并允许在农业用途范围内从事土地使用权的流转。这些权利不包括任何可能影响土地价值的开发权,即他们不能将土地挪作他用,也不能以土地作为抵押到银行贷款,除了集体建设用地外。尽管《农村土地承包法》旨在向农民提供更有保障的土地权利,但这一点显然只涉及土地的农业用途方面。

农村集体显然还没有明晰的使用集体建设用地的权利。为了使集体以及集体成员有更充分地参与中国经济发展的灵活性和机会,有建议提出应当允许集体建设用地入市,后面将展开有关这方面的建议。

农民对他们各自拥有的土地的法律地位在这些年已得到逐步提高,它直接体现于新近通过的《农村土地承包法》中。但他们的权利也在一些场合易受伤害,这一问题在那些正在经历快速变革的地区的农民身上表现得尤为尖锐。因此,正如我们已看到的,在国家征用农民土地的过程中,或者是在集体领导入主宰的农地转为集体建设用地的过程中,农民常常是最大的受损者。另外,农民权益的有限性,连同对农民将土地灵活投入市场或用于抵押、或将之作为非农用途的的限制,制约了他们充分实现土地作为财产的潜在价值的机会。

至于城市土地,尽管按照《土地管理法》,有些土地拥有者依靠其持有的土地使用权而处于优先地位,但是,还有一点要理解的是,大部分城市居民目前并没有享有任何受法律保障的土地使用权(尤其是在20世纪80年代末以前,当法律赋予建筑物及其占有物40~70年的使用权时),这就再度引入了一种不顾及土地价值的激励结构,它对于城市的再开发具有明显的意义。为了确保城市居民有统一的土地使用权,就需要对居民的这一巨额资产进行补偿。这些人在政府将他们的土地收回用于再开发时也处于明显不利的地位,他们的土地权利可以被理解为是这一改造的折旧重置成本。

我们意识到,这些复杂的、有争议的问题还需要进一步研究和建立共识,以为进一步的改革确定详尽的、适宜的路径。然而,我们也可以采取一些过渡性的步骤来帮助改革向前推进,以及对各种选择进行检验,以取得用于指导未来规划和政策发展的经验。应当注意到,虽然下面采取的大多数步骤是具体针对某类土地权利的,但即便是在采取这些最初的有目标的步骤时,上面提及的整体方法的重要性仍应牢记于心。

支持目标1的短期及中期潜在行动包括:

1.评估检验集体建设用地市场化的可行性。正如政府在几个省进行的改革试点和广泛的操前实践所表明的,通过允许集体建设用地在一定程度上进入市场以作为替代政府征地的一种选择,具有明显的潜在收益。对于这一探索还需要进行更多的检验,需要积累和评估试点的系统经验,最重要的是需要明确这一安排的法律与法规内涵。这里需要注意的一个方面是,正如它更一般地在政府土地征用的补偿领域所表现的,要界定和保护单个农民而不是集体的利益和权利稳定性。决策制定、财务和收益分享上的透明性,对于确保单个农户对收益的充分、恰当参与是十分重要的。还存在的一个危险是,新的市场机遇会刺激集体寻找替代的、转让农地的方式,而不顾及农民已有的土地承包权,需要设计恰当的方法来阻止这种情形的发生。最后,正如广东经验所表明的,在中国一些地方已经进行的创新,由于缺乏明确的法律基础而存在重大风险。在更宽、更系统的基础上发掘这类改革的潜在收益之前,需要解决法律框架的不适宜性。广东最近起草的法律文件,为在这一主题下考虑国家层面的法律框架提供了一个有用的起点。

2.评估和尝试在土地做非“公共利益”用途时,由集体拥有者直接供地的方式。正如前面已提到的,中国实际上是现代市场经济中唯一通过强制征地垄断土地使用的国家,不仅土地在作为公共用途(何况还只是定义上的)时如此,而且在最终使用者一般是私人时也如此。在世界范围内有许多关于政府为了征地如何在公共利用和私人利用或公共利益和私人利益之间划线的做法。不过,当一种以公共目的拿来的土地最终实际为“私人”使用时,我们就很难识别它就是所特定的那种“公共”利益,也难以将政府动机与私人企业家的动机区分开来。这些例证也为检验集体土地所有者与私人投资者之间的直接相互作用的机制提供了有趣的和适宜的机会。

很显然,这一方法也需要伴之以目标2下所提议的行动。对这一方法进行的试验,从本质上要求在法律上对公共利益与非公共利益之间的行动作出区分——这一区分在现行的中国法律中没有清楚说明,这点已有提及。正如上面所论及的,对集体内的单个土地使用者的权利保障措施给予关注也是很重要的,其中对已经被界定为集体建设用地的土地进行不加限制的试验尤其值得关注。有必要让那些受影响的农民直接介入决策过程和参与利益的分享——换言之,对于最终作为私人使用的土地,不应该简单地将强制征地的权力机制从政府转移到集体领导人手中。最后还要认识到,只要地方政府的预算外收入继续过度依赖于商业用地的出让金,这一方法也不可能为他们所广为接受。

3.加强法制管理,以更好地保护农村土地承包者,使其免受集体管理者的不公平或不恰当行为的侵害。从长期来看,如何最好地强化农民的土地权利,这一问题与以下的基本问题密切关联:即这些权利是否继续属于集体土地权利的派生品,或者这类权利的最终改革是否会朝着类似于城镇土地使用权的方向。不过,从目前来看,还需要继续关注如何建立农民在现行集体土地管理框架下的利益保障措施。在这方面可以采取许多措施,包括:进一步努力减低土地再调整对农民的损害,其办法是,发展和执行明确、严格的关于“例外情形”的指导细则,以阻止基层通过对“例外”的宽泛定义而任意再调整农民的承包地,以及/或者通过改革《农村土地承包法》以阻止由于对“例外情形”的定义含糊而致滥用;设计和实施有效的程序以确保失地农民能拿到补偿费,而不是让这笔费用留在集体手中;在集体层面发展和试验新的土地管制框架,以有助于确保集体管理的更加透明和责任更加明确,这是影响集体成员的土地问题中一个带有全局性的问题;帮助农民更有效地理解、追求和捍卫他们的权利。

4.赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由,但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将能使农民更充分地实现与切实而有保障的土地权利相联的潜在经济机会,也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。正如国际经验所表明的,抵押制度已被成功引入财产法体系与农村中国类似的情形,在那里,农民的土地权利也是从传统社区或集体土地所有制中派生出来的。

5.发展有效、准确、可行的针对所有土地权利(包括农民土地权利)的登记体系。中国可以从一个更协调的、统一的、现代的和有效率的土地权利登记办法中大为受益。一套更为有效的、可信赖的登记体系可以减低与土地转让相连的时间、花费和风险,这套体系在那些土地权利的市场已现勃勃生机或正在形成的地方尤为迫切需要。与此同时,也需要关注农村土地权利体系的登记,包括在农村土地承包法下农民所拥有的土地承包权。对于这类土地,登记体系的实施(按照《农村土地承包法》和在这一法律下所形成的规定),将是不断增强这些权利朝向更加明晰、更有保障和更大自由、而不受侵犯的重要一步,也是增进集体以上各级组织在作出土地相关决策时的责任与透明度的重要一步。下面的目标7讨论了现行的机构在登记方面存在的混乱。《物权法》草案明确了建立一个统一的、一元化的产权登记体系的原则,草案中某些不明确的地方也需要予以关注。应着手进行试点,以发展一套对农村土地进行登记的恰当方法,包括承包给农民耕作的土地。在建立这套体系时国际经验也非常重要,然而从这些经验中得出的一个最重要的教训是,应该建立一套与该国独特情形相适应的可行的、有用的登记体系。需要谨慎地检验土地拥有者和国家在创立、维护这套体系及设计与之相一致的决定时所要支付的成本和收益。

6.评估和尝试赋予城市不动产拥有者稳定的、市场化的城市土地使用权的可行性。应当使土地以其实际稀缺性价值向市场供应成为可能。向所有城镇不动产拥有者赋予城镇土地使用权,将允许土地拥有者能直接从市场上获得土地,这将激励城镇土地集约利用,从而减低城镇外延扩张和农地被不断拿走的压力。

二、强制性征地的规则和办法需要予以重新检定和修改,以确保补偿充分,过程公平、公开。

正如中国政府已认识到的,土地征用法规需要从多方面进行重新检验。现行的补偿标准配合广为施用的征地权力,已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从长期来看,要确保公平对待失地农民,就应当运用能真实反映土地市场价值的补偿标准,而这将取决于一个真实的城乡土地市场的出现棗只要农村土地的市场交易能力受到限制,城乡二元土地制度维持不变,城镇土地使用权仍然如《土地管理法》规定的那样只是限于某些城镇财产拥有使用权,其他财产除外,这种局面就不会出现。然而,从中短期来看,可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。

支持长期目标2的中短期潜在行动包括:

1.修改补偿计算方法,以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。

正如前面讨论过的,许多人论及,《土地管理法》所制定的补偿标准已经过时,它是按前三年平均农业产值的倍数来计算的。很明显,征地过程和补偿在农民普遍看来是不公平的,也是农民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。由于征地价格与农地转用所实现的转让价格差异极大,由此又加剧了农民的不公平性感觉,至少在土地以拍卖出售时会如此。尽管《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(简称28号文件)允许地方政府在补偿支付上有可以高于《土地管理法》的规定的灵活性,但它在操作上还带有很大的随意性,且在贯彻时也不会很一致。

公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同。在决定补偿时,其标准如何以具体的公式确定,各个国家之间有很大不同,甚至在土地市场完善的国家也如此。从长期来看,在中国,一个更为发达的土地市场的形成,将为计算公平的补偿水平提供更多所需要的信息。在缺乏一种计算补偿的可接受的、以市场为基础的方法时,在短期内一个可选择的方式是要处理好社会公正问题。要找到一种合适的方法,就需要进行详细的研究与分析,但也需要提出一些一般性原则和建议。

为了确保公平,不将补偿水平与所征土地的将来用途挂钩是十分重要的。对于土地所有者来讲,同样一幅土地因为未来用途的不同棗用于基础设施没有回报,或通过拍卖出让获得巨额利润,而得到区别性对待,这是不公平的。然而,如省级研究报告所示,在实际操作中这种区别对待的做法常有发生。

从中期来看,通过集体建设用地所形成的市场价格来作为基准,可能更为适当。这就是说,如果允许集体建设用地市场存在,就可以基于土地的价值取决于它是否已是集体建设用地的假设,来推导出农地的补偿价值。在目前情况下,集体建设用地通过市场来实现其价值,看来可以使农村地区的土地实现其最大的使用潜力。

在法律上作出任何更接近当前认知与现实的规定都是十分重要的,而不是制定一些作为《土地管理法》所提出的标准的可选择的例外规定,在后一种做法下,地方政府可以任意选择采用还是不采用。

2.采取措施确保补偿能到达失地农民手中

通过立法,制定给予被征地农民的最低补偿比例。目前,尽管28号文件要求关注失地农民的补偿,但这不是直接通过法律来要求的,《农村土地承包法》赋予农民的承包权也不能作为他们合法申张补偿权益来对待。

同样,法律制定的标准也应被用于农村集体本身将农地变成集体建设用地的情形,在这种情形下农民现在通常只是得到比征为城市用地更低的补偿。

尤其要禁止在土地征用和将农地转化为集体建设用地时进行土地的再调整。《农村土地承包法》中允许在“特殊情形”下重新调整土地的规定必须将其界定在很窄的范围或将之废除。集体已经明了可以利用征地的机会来截留补偿款,并通过重新调整土地来将损失分摊给全体村民。直到这种做法被明令禁止,集体都可以找到希望它能持续下去的很好的理由。

要制定有效的程序确保征地讯息能充分、及时地下达到受影响的农民手中,使他们可以得到将有多少地被征走、将给予多少补偿的完整信息,以及有机会在最终达成交易时参加听证。关于土地资源听证的现行规定是于2004年1月由国土资源部颁发的,它在这方面开了个好头。然而,正如前面已提及的,这一规定似乎给予干部任意决定是否需要听证还是在特定情形下才进行听证的权力,它还要求在召集听证会之前要提出具体的请求。在期待使这一规定成为保护农民权益的有力工具之前,十分重要的一点是,要提升这一规定的潜在使用者对它的认知。

建立一种机制,使感到不平的农民在召开解决争端会议之前有权提起申诉,以便迅速消除这些抱怨,以及采取必要的正确行动。

采取主动措施告知潜在受影响的农民有关他们在新建立的程序下的权利,并帮助他们利用这些程序。在这方面,通过法律援助方案将可以取得显著的成效。

3.进行其他补偿方式的试验

其他一些替代现金补偿的方式已在一些地区得到成功运用,应当对这些措施予以评估,以识别哪种措施在哪种情形下是最为合适的。但是,在没有确定无疑地把握这些选项之前,提出一些告诫也是必需的。例如,经常可看到的情形是,由于缺乏商业敏感性或当事人的腐败,一些看似振奋人心的方案棗将补偿款用于办企业,却没有产生它所承诺的好处,如创造利润或提供工作机会。由于集体层一般透明度不够、责任不明和缺乏民主决策程序,这类做法的风险会进一步加剧。发展确保失地农民自动参与到这类方案中的保障措施是值得关注的,这类方案应基于失地农民的同意,还要有相应的补救措施,以免一旦有管理失当及农民的权益受损还有替代性方案。

4.考虑对可适用于强制征用的土地的用途进行限定

在中期方案中要优先考虑的是,中国应当对强制征地权获得的土地用途进行限定。在现代市场经济国家中,中国这种对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。大量国家的法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的;还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则,为官员的自行决定留下了很大余地。从各国经验看,最为清楚的一面是,征地法律必须明确,非常详细与精确,这样人们就能知道他们在其中处于何种位置,以及如何控制官员的任意决定行为。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定,以使其更符合现代市场经济的需要。

5.建立更科学的对城市土地的补偿标准

对城镇土地的补偿处理有两方面的问题。第一,在《土地管理法》下,对于土地的使用权,其补偿标准只是简单表述为,土地使用者必须得到“适当"补偿棗这一标准需要澄清,并在城镇范围内(相对于农村土地),现存的土地使用权市场至少要为这一标准的建立提供一个起始点。第二种情况涉及按《土地管理法》颁发使用权前所占有的土地棗对于这些财产,其做法似乎只是按建筑物来计算补偿,而对已获得的土地权利却没有正式的补偿权。此外,要再度强调的是,如果按目标1所提议的有关这类土地的法律不明确问题首先得到解决,才可能派生出一个适当的补偿标准。

三、促进农地与城市土地更有效使用

中国保护农地的努力已逐步立足于采取更严格的措施来限制农地的转化。由于城市扩张的巨大压力以及各相关参与者有推动征用农村土地的激励,这些措施的结果则是复合的。在此方面,这一目标的实现又再度与许多其他因素相关联,尤其是与合理改变地方政府对土地转让收入的过度依赖及正确发挥土地税收在地方政府财政中的作用相关。只要促使土地转化的经济和行政激励仍然很强,对地方政府行为的约束,如28号文件所施加的,就不太可能在地方层面得到有效的实行。

不过也有人建议,需要采取更为周全的办法来解决这一问题,即通过关注现行的助推这一转化的激励和规划方法,来施加一些严格的辅助性审批措施来阻止农地的转用。这些办法包括:(1)平稳、慎重地减少现存的导致经济激励扭曲的因素;同时(2)发展一套规划机制,来解决农村和城市社区寻求自身优先发展的动机;以及(3)创立一些保证和促进城市和农村地区更有效利用土地的政策和做法。

增进城市地区的土地利用效率可以减低农田保护的压力;与此同时,农村地区土地的更有效利用也可以为城市化释放更多土地,这样也不会危及国家粮食安全。目标1所建议采取的行动为增进城乡地区的土地利用效率提供了基础,因为它们会引致激励结构的实质性转变。不过,要推动这一变化还需要解决其他一些问题,尤其是在现行土地管理体制和市场信息背景下,两者都需要作出长期的调整。

支持长期目标3的中短期潜在行动包括:

1.反省通过人为设定工业用地最高价、通过财政对其进行补贴的影响。现有的证据表明,地方政府部门在将所征土地投入工业使用时,往往让工业企业以远低于市场的价格获得土地。尽管这种补贴做法是许多国家吸引工业企业投资与发展的共同特征,而在中国,这种做法已成为一种广为使用的工具,以至于通过市场交易获得工业用地的做法倒成了一种例外。目前,在城市快速扩张的情形下,这类补贴的总体影响容易引起土地的粗放式和相对无效利用。因而,这一方法的影响应当根据可能的选择性方案加以审视和考虑。

2.探索对城市和农村规划的功能及目标进行更大范围的整合。了解作为一种跨越农村/城市边界的规划的功能是必要的且十分重要的,这就需要更密切地整合农村地区和城市地区的规划活动,以及对与之相应的机构予以整合。目前,中央政府所倡导的土地利用规划更多关注的是农田保护,而不是如何以合理的价格为城市发展提供适当的土地,而地方政府的规划目标则通常旨在赢得更多的建设用地指标以继续进行城市扩张,有时甚至不惜通过夸大人口增长以获得更高的审批指标。

四、创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排

地方财政对土地交易收入的普遍依赖,且主要通过土地储备机构来实现,是不可持续的,这种做法还形成了一种不良机制,导致土地使用的粗放和无效。探索征收以市场价值为基础的财产税作为地方政府财政的一个可选来源已成当务之急。随着土地出让收入的减少,这种财产税将替代目前的做法成为地方财政长期的、可持续的收入来源。需要对现行的以财产为基础的过于复杂的税费制度进行全面梳理与简化。

支持长期目标4的中短期潜在行动包括:

1.设计和实施试点,以检验引入财产税的可行性。试点的设计与实施应当考虑选择与检验以市场价值为基础的财产税方案,以此为地方政府收入创造一个公平的、稳定的和可持续的基础。财产税的有效实施是一项复杂的任务,甚至在已建立非常完备的财产税制下也是如此,这一税制的实施通常要求进行重大改革。促使财产税改革到位的关键要素,需要一个合适的技术专家队伍。还需要有适当的土地记录和行政管理以作为财产列示的基础,其最为关键的前提条件是要有政治的理解力和明确的政治意愿。更放眼看,全球有大量在不同体制下实施财产税的方案,可以从中选取一些非常有价值的经验,来帮助中国找到自己最适合的方法。

2.对土地储备的目的和功能进行再评估。预先获得实际需要的土地,即土地储备,是一种通常使用的增进持有土地的质量、对土地进行集约开发与再开发、以及允许有序规划和利用资源的策略。国际经验证实,在这方面取得成功没有固定的处方;要实现所确定的目标,需要设计合适的机制,同时结合保证实现目标所需要的技能。土地储备制度应当建立在一套与相关会计(包括评估)和管理标准一致的适当的法制框架下。这一制度的成功实施需要有明确界定的目的和目标,并保持一定的灵活性以应对现实的变化。从国际上看,土地储备的大多数问题是由其储备土地的规模引起的。一旦政府成为主要的土地所有者,它就会危及它本身的目标成果。其政策可能会是不可持续的,并会导致不可预期的、意外的结果。有许多关于土地储备取得成功的故事,也有大量产生严重问题的例子。总体的看法是,公共土地征用应当慎行,在这方面总结出的一个结论是:大规模的政府干预一般不会非常成功,尤其是在发展中国家。近年来,中国地方行政管理部门设立机构进行土地储备的做法已成为一种现象,且成为一道无所不在的独特景致。这是一个迫切需要更有效管理的领域,因为地方进行土地储备的做法可能会遍及全国而使土地储备达到极大的规模,这将对整个经济,尤其是银行和财政部门产生严重后果。现在迫切需要制定一部有关土地储备的全国性法律。与此同时,还要审视中国的土地储备在多大程度上背离了其初衷棗它已成为一种有计划、有秩序地释放政府剩余土地的机制棗而且还在进一步朝这个方向演进。

3.对其他与土地有关的税费进行回顾,以评定它们的持续相关性及使用是否合理。过去二十多年,由于受到利益的刺激,与土地有关的税费以人们难以预料的方式增长。随着中国财产市场的发育成熟,简化交易的需要变得显而易见。十分明确且适宜的一点是,对这些税费进行审视并识别它们怎样才能被合理化,以确保任何这类税收都能达成它们的特定目的,并且不会对不动产市场的发展产生负效应。

五、土地管理机构框架的合理化

已经明确的一点是,需要减低农村和城市土地之间的人为分割与分界。要增进国土部门与建设部门在规划功能方面的协调。尽管不必要在一个可以预见的未来将这两个规划职能合并为一个机构,而且这样做也不一定有效,但其他职能如果能在开始时就从这一愿景来考虑将肯定能受益。特别是有关房地产的资产管理方面的职能,应当从一开始就以将它们长期统一起来的观点来对之加以协调。

从国际比较与国际经验来看,有许多涵盖以上观点的有用例子,它们有来自东亚地区的,东欧和前苏联转型经济的,也有来自发达市场经济的。前两个地区所提供的例子可能会最恰当地展示这一整合体制的不同发展阶段以及它们的转型过程。

支持长期目标5的短中期潜在行动包括:

1.协调和统一土地及房屋的登记。目前,对土地和房屋的权利登记十分复杂。在城市地区,通过划拨和分配得来的土地使用权常常比房屋由更多不同的机构负责。在农村地区,《农村土地承包法》下的农民土地权利由农业部负责,而与农村土地相关的农村集体的权利则由国土资源部负责。在农村地区,房屋的权利也是分开登记的。在实际操作中,这种复杂的、不统一的安排给越来越多希望利用这一体制的人和组织制造了混淆。因此,首先应当审视目前的状况,确定如何将其一致起来的计划,以促成土地和房屋登记的统一。

2.协调和统一农村和城市的登记。农村土地承包权和城市土地使用权的登记目前分别由两个不同的部门执行:农业部和国土资源部。从功能上讲,要有效地执行这些职责,他们所要执行的活动是一样的。这是一个可以看到良好前景的可协调的、并最终达成统一的活动领域。

六、强化总体法律框架和法治

有必要对法律改革予以关注,明确审视它与上面提及的一系列行动之间的内在联系,同时也要关注它与其他大多数行动之间的内在联系。很显然的一点是,需要重新评估各种土地相关法律所表述的权利与责任的实质性内容,以确保它们能有效地支持政府所制定的政策目标。因而,需要对现行法律或法规加以补充修正或替代,使之与关注于以下目标的行动相联系,这些目标包括:增进和强化土地权利、改善土地登记、设定适当的征地补偿标准、促进土地利用规划更为整合、引入新税制等等。

但是,也有必要更一般地看到法律框架的差距、重叠和不一致性,它们可能会妨碍政策目标的达成,也有可能会阻碍不同当事人去追逐那些有所图的活动。需要超越目前的视角对法律进行整体回顾,要更多关注与具体政策改革有关的法律工作。

支持长期目标6的中短期潜在行动包括:

1.对整个土地法律框架进行一次会诊和回顾。应当对上面所列示的各类问题进行一次综合的、系统的审视。这一工作应当由一个代表不同领域的法律专家来承担。在做这项工作时,必须向实际负责各类法律执行的人员进行密切咨商,换言之,这类会诊与回顾不能只限于法律文本分析,必须要扩展到法律行动。

2.立即着手解决土地法律框架与现实的差距及存在的不足。正如前面已提到的,《物权法》草案将整体代表了土地法律框架的显著加强,当然其前提是现在公布于众的草案中的大量不足要得以解决。不过,作为一个框架性的法律,它还没有涉及大量需要继续予以迫切关注的法律问题。尽管不可能给出这些问题的全部清单,基于本文的分析,还是可以列示出以下一些需要迫切关注的方面:(1)尽快制定一个规制土地储备的框架;(2)制定规制土地收益权质押贷款的政策和法律;(3)对土地征用做法作出必要的改进,特别是对“公共利益”作出明确的法律界定;(4)对《农村土地承包法》中过于宽泛的表述作出修改,以及完善实施条例;(5)将抵押权引入农村承包地;(6)制定规制集体建设用地的法律框架。

3.有目的地关注政策改革决策的法律含义。由于所采取的行动与各种目标相关,及时关注其法律含义将是非常重要的。这意味着,法律专家从一开始就应当与政策制定者携手工作,首先要确保对现存法律框架所提供的机会和所造成的制约有清楚的理解,然后识别进行必要变革的适当切入点。

4.采取措施增进农民理解及使用其权利的能力。农民对他们在相关法律下的土地权利的知识水平极其有限,加上他们处于整体弱势,这种认知就更弱。这些预期的受益人不能理解也不能得以实施的权利最终将是无效的权利,而且法律的目标也会受挫。因此,对于政府来讲,为了维护国家的最大利益,就应当积极推动一场教育运动,以使农民意识到他们的权利;在农村地区提供法律援助,以使农民得到支付得起的专业建议和法律帮助;通过建立诸如土地法庭这类机构,以检验解决土地相关纠纷的新的、更为有效的方式,以及确保有申诉和获取赔偿的有效途径。

七、土地管理的能力建设

中国正经历着从集中于国家对土地的管理到更多集中于土地的管制与利用土地市场的体制转型。这两种类型所需要的技能和能力是极为不同的。要确认那些支持这一长期目标取得成功的行动也是十分复杂的,因为每个这些长期目标的成功实现都需要进行与之相应的能力建设。在这一阶段要详尽准确地说明需要什么以及何时需要都是不适当的,也是不可能的。不过,指明需要形成的技能和知识的广阔领域,这些方面应该达到什么程度,以及如何以最合适、最经济的方式确保这一能力建设得到制度化,还是可能的。

支持长期目标7的中短期潜在行动包括:

1.开展能力建设,使土地管理者掌握在市场经济取向下如何进行土地管理的重要技能和相关知识。这些技能应该与法律、规划和评估活动有关。

2.在每个领域的能力建设必须以富有远见地遵行国际惯例进行。确定有哪些技能目前已经存在,哪些需要补充,以及在哪种程度上需要评估(确认已有的相关能力,确认已有的条件和需要的条件),以及满足需要所要采取的策略和如何实施这一策略。

(本文系《中国土地政策改革研究》项目2005年度成果的一部分,由国务院发展研究中心与世界银行专家共同完成。李青翻译,刘守英校对)

来源:《改革》2006年第2期《中国发展观察》2006年05期