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社会组织参与社会管理的问题与对策思考

时间: 2017-05-20 10:58:01来源: 作者: 阅读:

杨 晔

[摘 要]社会组织作为成长中的新生事物,积极参与到中国的社会管理之中,发挥着越来越重要的作用,但也暴露出“缺少政策与法律支撑”、“社会共治理念培育缺失”、“社会组织与政府间的关系尚未理顺”等问题。应对与化解这些问题的对策与建议是:充分借鉴国外社会组织运行的先进经验和实践成果;广泛宣传社会共治意义,增强群体认知;理顺政府与社会组织的关系;建立相应的法律法规和监督机制。

[关键词] 社会组织;社会管理;问题与对策

20世纪80年代以来,社会组织在全球范围内蓬勃发展,已成为现代社会管理中不可缺少的一支重要力量。在中国,社会组织发展虽然相对滞后,但随着现代化进程加快,社会主义市场经济、民主政治的发展,20世纪90年代以来,社会组织的培育发展呈加速之势。据不完全统计,截至2010年9月,全国登记注册的社会组织总量达到43.5万个[1]。大量社会组织广泛参与社会管理活动,利用自身资源优势提供各种专业性服务,既满足了不同群体的需求,弥补了政府和市场功能的不足,也使社会组织在大量社会管理实践中经受了锻炼,得到了不同程度的提高,受到了全社会的广泛关注。

然而,作为一种正在成长中的新生事物,在参与社会管理的过程中,也逐渐暴露出了诸多问题,正视、分析、研究这些问题,及时提出化解的对策和思路,对于社会组织的健康成长和作用如何充分发挥,极具现实意义。

一、社会组织参与社会管理的几个主要问题

梳理、总结社会管理实践中,中国的社会组织所遭遇的尴尬与问题,总起来说,主要表现在以下三个方面:

(一)缺少政策指导和法律支撑

2005年政府工作报告中指出,“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”;2006年3月十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,把“规范和引导民间组织有序发展”作为完善社会管理体制的重要内容,明确提出“十一五”期间要“培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织,发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用”;2010年3月十一届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,进一步提出要在“十二五”期间“坚持培育发展和管理监督并重,推动社会组织健康有序发展”。但是,社会组织究竟如何发展,在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元化社会管理新格局中如何发挥作用,政策、法律上的具体指引与支撑,却常常落后于现实需要,甚至出现空缺。比如政府出资购买社会组织服务,至今还未见统一的法律条文加以明确规范。这在同国外一些运转良好的社会组织比较中,就可看得更加清楚。他们参与社会管理的历史,就是一部相关政策、法规同步成长的历史。正是由于缺乏政策、法规的具体指导和引领,我国的社会组织培育发展依然存在着一定程度的随意性和盲目性,就整体而言仍处于发展的初级阶段,一些基本的问题至今还未得到很好的解决。而且,长期缺乏规范和监督的自生长状态,也为权力寻租和腐败滋生提供了某些便利,一些社会组织沦为少数人谋求自身私利的工具,其害不容小觑。

(二)社会共治理念培育的缺失

在社会管理领域,社会管理多元化是发达国家的共同做法和成功经验,也是现代社会管理的主流趋势。风靡全球的“新治理”理念认为,“政府并不是公共权力的唯一主体,公民个人、非政府组织等也可以成为公共管理的主体,它们在共同的目标下参与式地决定公共政策和提供公共服务,共同承担公共事务治理的责任”[2](P.155),主张通过政府与社会组织合作,以满足社会、经济的需求。在我国,改革开放以来,适应形势与任务的发展变化,党和政府大力推动社会管理创新,经过长期探索和实践,初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局,逐步实现了社会管理主体由传统的政府“一元”向多元的转变,在“共治”理念上实现了与国际接轨。

然而社会管理总体格局的变化,并不意味着社会共治新理念已深入人心,要将其内化为全体社会成员的自觉行动,还需做大量的理念更新、培育工作。实事求是地说,在这一点上我们还做得不够,现在的实际情况是,计划经济体制下形成的政府一元化管理的惯性力量依然在制约着人们的思想与行为。体现在政府部门,一些管理人员对社会组织参与社会管理仍然心存疑虑,对其发展前景和能力不大看好,因而不敢放手让渡社会管理和社会服务空间,导致社会组织难有作为;体现在公众方面,政府对社会的长期全面介入,导致大多数社会成员政府依赖心理根深蒂固,对政府之外的其他主体参与社会管理和社会服务,缺乏基本的认同和信心。现在社会上流行的“有问题找政府”、“信访不信法”等思想,就是这种依赖心理的典型体现。有的人甚至把社会组织出面解决问题,看成是政府推诿塞责的表现,盲目加以抵制。而且,社会共治理念培育的缺失,还容易造成社会成员对社会缺少认同感和归属感,只希望坐享社会服务成果,而不愿积极行使自己的权利并承担义务。这种落后于时代的观念,不仅严重迟滞着社会管理创新的脚步,一些创新成果常常无法有效付诸实践,直接影响了社会组织的发展与壮大。

(三)社会组织与政府间的关系尚未理顺

西方诸多社会管理著作中,社会组织常被称为“社会自组织”,就是说这些崛起于“政府失灵”和“市场失灵”两难困境中的社会组织,是作为有别于政府、市场的“第三部门”而存在的。它们独立自主,在社会管理和社会服务中,与政府是平等合作的互动关系。但反观我国的社会组织,在许多地方都存在着与政府定位不清的困扰。

首先,发育尚不充分。与一些国家的社会组织高度成熟不同,就总体而言,我国许多社会组织都是在政府职能部门或派出机构的主导下建立起来的,其发展还处于从“官办”、“非官办”向“民办”转型的过渡阶段,因而自治能力相当有限。“社会组织名义上承接政府委托的公共事务,实际上对自身活动尚缺乏完整的和长期的规划,其定位基本上是随时接受政府下派的任务,在这一过程中,社会组织实际上变成了政府部门的延伸。”[3](P.28)由于政府下派任务的随机性,致使社会组织的规范性和长远性,很难得到充分考虑。

其次,管理能力和经验缺乏。在参与社会管理的过程中,社会组织很大程度上也还是选择依附于政府,满足被动执行,难以自主运作。社会组织与政府间责权关系也不清晰。一些政府部门甚至把社会组织视为可以随意指挥的行政性单位,轻易要求其帮助政府承担各种工作,从而使社会组织的行政职能泛化,变成了政府的一级执行机构。在这种情势下,社会组织成为共治主体中的平等一员,就难以充分实现。

社会组织与政府间的这种定位不清,既直接局限了社会组织的独立发展,也影响了它作为“第三方”的社会公信力,使其提供的管理和服务易遭质疑。同时,也使全能政府向有限政府的转变难以落到实处。

二、对策与建议

分析探讨我国社会组织作为主体之一,直接参与社会管理所带来的困惑与问题,并参照国内外一些社会组织的成功运作经验,我们提出如下四方面的化解对策与建议:

(一)要充分借鉴国外社会组织运行的先进经验和实践成果

与我国的社会组织发展尚在起步和摸索阶段不同,在国外,社会组织作为一支重要力量积极参与社会管理,已有上百年历史,积累了大量的实践成果和较为成熟的运作经验。比如德国早在1922年就于《帝国福利法案》中,以法律条文的形式明确了公共机构与私营机构提供社会服务享有同等地位。匈牙利为了扶植社会组织的可持续发展,成立了专门的补助基金,实施特殊税收法律,并允许社会组织接受指定的百分之一纳税捐款。在美国,社会组织提供的服务重点覆盖社会弱势、边缘、易受侮辱或被忽略群体,取得了良好的社会效应。澳大利亚政府则通过项目合作,给社会组织提供更多的机会和便利。被学界称道的家庭关系项目,通过早期干预和分居后服务,改善遭遇临时变故和处于变动时期的家庭应对能力,从而帮助公民建立积极和谐的家庭关系,就是取得了良好社会反响的合作项目之一。还有一些国家积累的培育和管理社会组织的成熟经验,也极具参考和效法价值。鉴于此,我们要以开阔的胸襟,学习、借鉴国外社会组织发展和运行的成功经验和实践成果,以他山之石,攻我之玉。

在学习借鉴国外社会管理先进理念及其成功经验的过程中需要特别一提的,是国际视角下的理论研究成果的积极汲取。虽然这些成果都是立足于各自国度不同发展阶段的社会管理实践,但研究者们从中获得的理论升华及其解决社会管理难题的诸多对策思考,却蕴含着某些普遍性和趋势性的东西,体现了当今时代社会治理的一般法则,因而具有普适性,在我国同样有参考和实践价值。这些研究成果得以在全球范围内(包括中国)广泛传播并产生巨大影响,也有力地证明了这一点。反思总结我国正在进行的社会管理创新实践,加大理论指引力度,始终是要补上去的重要一课。而用“拿来主义”的方法,积极汲取国际视角下的理论研究成果,就是弥补这一缺憾的切实举措。

(二)要广泛宣传社会共治的意义

在“市场失灵”、“政府失灵”的地方,社会组织往往具有无可替代的优势。要把社会组织参与社会管理的创新举措更好地推向深入,就需要采取各种行之有效的办法对其意义广加传播,要让公众明白在社会管理领域,社会管理多元化是发达国家的共同做法和成功经验,也是现代社会管理的主流趋势,这一趋势同样适应我国社会发展现状。随着“改革的不断深化,社会分层日益细化,社会利益关系日趋复杂,利益主体呈现多样化,收入分配差距拉大,社会流动加快,‘社会人’替代‘单位人’成为社会成员主要特征”[4],在这种巨变面前,如果继续实行单一的社会管理模式,不仅管理成本日益增加,管理效率日益低下,丰富多样的社会需求难以满足,而且社会管理模式与社会发展之间,势必产生日益扩大的管理鸿沟,社会矛盾也将逐渐尖锐化。所以,“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新社会管理格局把社会组织推向社会管理的前台,包括政府向社会组织购买公共服务,“实际上并非政府责任的转移,而是政府供给公共服务具体方式和机制的转变,是政府为了向公民提供更多、更优质的公共服务而将其具体生产过程让渡给社会组织。”[3](P.33)要通过这种宣传,增强群体认知,让共治的理念逐渐深入人心,让一元化的管理传统力量消弭于无形,从而为社会组织的健康发展和充分发挥作用营造出良好的氛围,奠定坚实的基础。

(三)理顺政府与社会组织的关系

按照现代社会管理理论,政府与社会组织应该是良好的合作伙伴关系,而且是制度性伙伴关系,以使双方受益。“这种伙伴关系强调多元化的民主参与,即公民、民间组织以及基层行政人员等多元主体对公共治理的共同参与,从而达到政府与公民社会良好合作的新境界。”[2](P.178)在与社会组织的合作中,政府应该重视其主体独立性,在政策制定、合约订立、服务管理、评估监督等各个环节,按照法制原则而非行政原则办事;而作为共治主体的一员,社会组织也应增强责任意识,更加自主地参与到社会管理的工作之中。

鉴于当下中国,社会组织成立时间较晚,真正作为自治组织发展的历史短暂,资金和专门化的人才也较缺乏,提供服务的实践经验不多,还缺少足够的社会信任,要真正作为社会管理主体之一担起重担,任务还十分艰巨。这就决定了在很长一段时间内,政府仍将在合作共治中发挥主导作用,社会组织的发展培育也需要政府大力扶持与引导。而且,随着社会组织逐渐成为提供社会服务的主要载体,其执行能力的好坏,对政府自身也有重要意义。因此,政府应借鉴一些国家的做法,对社会组织基本能力建设——如人员培训、技术提升、设施改善等进行投资,以帮助社会组织尽快走上正轨,在社会管理中发挥更大更好的作用。

(四)建立相应的法律法规和监督机制

目前,我国政府与社会组织的合作尚未纳入法定程序,无论是政府对社会组织的支持,抑或是创新型合作方式的探索,均缺乏高层次的法律法规支撑与保障,这就带来了政府出资购买社会服务时,组织选择、费用合理性、资金透明度等一系列问题易受社会质疑。因此,应尽快明确政府与社会组织合作的法律地位,规范公共服务购买程序、评估程序、监督程序等,尽快将其纳入规范管理的范畴之内,以规避风险的发生。

此外,政府向社会组织购买社会服务,并不意味着可以放手不管,而是要与其一起进行社会管理。政府需对社会组织负起相应的监督职责,建立监管机制和服务评价体系,对其参与社会管理的运作方式、能力、成效进行评估,预防由于监管环节缺失或不到位,导致违纪、违规现象发生,产生“第三部门失灵”的问题。

参考文献:

[1]民政部:截至2010年9月登记注册社会组织43.5万个.中国社会组织网.http://www.chinanpo.gov.cn.

[2]吴志华,翟桂萍,汪丹.大都市社区治理研究:以上海为例[M].上海:复旦大学出版社,2008.

[3]王浦劬,莱斯特.M.萨拉蒙,等.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M]. 北京:北京大学出版社,2010.

[4]沈爱民.和谐社会建设中的社会管理格局[N].学习时报,2009-04-06(6).

来源:《社团管理研究》2011年第9期