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新时期推进农村改革的战略思考

时间: 2017-05-20 10:52:49来源: 作者: 阅读:

国家发改委宏观经济研究院副院长   马晓河  产业所博士  涂圣伟

改革开放以来,我国农村的一系列改革基本都是围绕调整国家与农民利益关系这一主线展开的。20世纪70年代末80年代初,以推行家庭联产承包责任制为核心的农村制度变革,重新赋予了农民对于土地的使用权和收益权,理顺了国家与农民的分配关系,从而使人民公社体制下长期被束缚的农村生产力得到彻底解放,农村经济社会发展由此跨入了一个大变革、大转型的时期。进入新世纪后,以农村税费改革为中心及其相关配套改革的推进和完善,使国家与农民之间的利益分配关系发生了由“取”向“予”的历史性转折,农村经济、政治与社会的转型由此加速。税费改革取得成功以后,我国农业和农村发展面临的形势更趋复杂,原有诸多体制安排已经逐渐逼近发生变迁的重要关口,必须进一步推进农村综合改革,促进形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

一、农村税费改革的历史发端与变化历程

农村税费改革是新中国成立以来继农村家庭联产承包责任制后的又一次重大制度变迁,是我国彻底走出“黄宗羲定律”的历史性举措。事实上,农民负担自古以来就有,但建国以来我国的农民负担问题,则是伴随家庭联产承包责任制的推行而逐步显现的。改革开放前,国家与农民的利益分配关系以“取”为核心特征。虽然这种过度吸取农业剩余的方式造成了农业的衰败和停滞,但在人民公社体制下,农民并不直接负担相应的开支,因此,农民负担只是一种隐性负担。实行家庭联产承包责任制特别是人民公社制度解体后,农民成为独立经营、自负盈亏的利益主体,在享有自己经营成果的同时,对国家的税收、村集体的提留和乡统筹,都需要农民自己支付,农民负担由此开始显性化。然而,由于这一时期我国农业生产力实现了跨越式发展,农民收入相应出现了历史上少见的快速增长,各种税费负担的增加被快速的收入增长消化了相当一部分。

我国农民负担问题的真正形成始于乡镇财政的建立。在1982年废除人民公社体制后,全国范围内普遍建立了乡镇财政。然而,由于当时实行了财政包干体制,随着乡镇政府职能的增加和机构的膨胀,乡镇政府本级税收很难维持日常运转,通过上级转移支付来填补收支缺口也十分困难。为此,乡镇政府通过“三提五统”、“两工”等方式将收支缺口转嫁给农民,依靠预算外收入来维系本级政权运转,农民负担问题由此逐步形成并日益加重。20世纪90年代,我国农民负担问题日益突出,对整个经济和社会的稳定构成了严峻的挑战。

为了减轻农民负担,缓和社会矛盾,2000年中央通过了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》,并于同年开始在安徽省试点,改革的主要内容可以概括为“三个取消、两个调整、一个逐步取消和一项改革”。2001年,农村税费改革的试点扩展到除上海、西藏以外的其他地区。经过2001年的试点经验总结和政策完善,2002年3月国务院下发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》,将农村税费改革试点省份扩大到16个省(自治区、直辖市)。到2003年,农村税费改革试点基本上全面展开。

2004年2月,中共中央、国务院下发了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,提出在2004年农业税税率总体降低1个百分点,同时取消除烟叶外的农业特产税。2004年底,又发布了《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,进一步扩大农业税免征范围,加大减征力度。到2005年,全国28个省、自治区、直辖市已经免征农业税,共免征200多亿元,覆盖农民达到8亿人。2005年12月29日,第十届全国人大常委会第十九次会议做出自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定,这标志着在我国延续了2600多年的农业税从此退出了历史的舞台。

二、农村税费改革以来农村经济社会变迁

推进农村税费改革是我国总体进入“以城带乡、以工补农”历史发展阶段后的必然要求,是一次具有划时代意义的变革。农村税费改革既涉及农村生产关系的调整,也触发了农村上层建筑的变革,对农村经济社会发展产生了全面而深刻的影响。

(一)城乡资源要素流向发生变化

在建国以来的相当长时期内,受城乡二元分割体制和传统国民收入分配格局的影响,我国农村各种资源要素长期处于“净流出”状态,包括劳动力、土地、资本等,通过不同方式从农村流向城市、从农业领域流向非农领域,农业农村一直以来处于事实上的被剥削地位,由此导致城乡社会矛盾不断加剧。推行税费改革及相关配套改革后,虽然农村资源要素“净流出”的状况没有发生根本性改变,但在国家的引导和扶持下,各种先进要素向农业和农村流动的数量不断增多,流速也越来越快,生产力要素开始由以往单向流动向双向流动转变。纵观世界经济发展规律,要避免“李嘉图陷阱”,必须从根本上改变农村资源要素“净流出”状态,推动弱质农业向现代农业转变。当前各种资源要素“回流”农村,无疑为我国农业的现代化转型创造了积极的条件。

(二)农村社会利益格局发生变革

农村税费改革引致的社会关系变迁是多维的。取消农业税后,国家与农民、中央政府与县乡政府、村民自治组织与农民等之间的利益关系,都发生了一定的变化。其中,国家与农民之间的利益分配关系发生了由“取”向“予”的重大转折,实行了2600年的“皇粮国税”被取消,代之的是对农业的各种补贴,开创了直接补贴农民的历史先河。县乡政府职能也发生了变化,逐步由管理型政府向服务型政府转变,与农民的关系从“三要”(要粮<农业税>、要钱<三提五统>、要命<计划生育>)转变为“三送”(送钱、送物、送政策),农村基层干群关系得到根本缓和。村民自治组织长期被赋予的协助乡镇政府办理“政务”的准政权角色被弱化,其主要职责向办理村庄公共事务、调节民间纠纷等复归,成为农民利益的代理人。

(三)公共物品供给机制发生转变

在人民公社时期,人民公社依靠从集体经济提取公积金和公益金,并采用劳动替代资本的方法,开展了灌溉、水土改良等农村公益事业的建设。实行家庭承包责任制后,随着农作制度的非集体化变革,我国农村集体经济大多难以维系,原有依附于集体经济的公共物品供给体制也逐渐瓦解。乡镇财政作为人民公社的替代组织形式,依靠“三提五统”、“两工”等方式来维持农村公共物品的供给。取消农业税后,地方基层政府财政收支矛盾加剧,不少地区陷入吃饭财政困境。受资金紧约束,基层政府作为农村社区公共物品供给主体的功能弱化,公权开始逐步退出农村,公共物品供给的主要责任由基层政府向村庄社区转移,农民成为分担公共物品供给成本的主体。但是,由于大部分村集体经济实力薄弱,村庄聚集性因素日渐弱化,农村“一事一议”制度存在一定缺陷,在现有供给体制下,农村公共物品供给状况有恶化的趋势。

(四)农村基层管理体制改革加快

20世纪80年代中期以来,我国农村基层政权改革几经曲折,进展较为缓慢。其中一个重要原因在于,在农业税时代,农村基层政权逐渐偏离其服务功能,演化为追逐自身利益最大化的主体,导致基层政府机构不断膨胀,人浮于事,陷入“生之者寡、食之者众”困境。推行农村税费改革后,“以农养政”时代终结,基层政权通过收取税费获得利益的渠道不存在了,由此对农村基层管理体制改革形成了“倒逼压力”。同时,由于中央和省级政府加大了转移支付力度,财权与事权不统一的财政体制得到改变,这也为农村基层政府精简机构、转变职能创造了条件。从实际效果看,农村税费改革及相关配套改革对推动农村基层政权组织改革的深化起到了较为明显的作用。据统计,2007年与2004年相比,全国乡镇行政编制精简4.3%,实有人员精简10.3%,事业编制精简20.4%,实有人员精简28.5%。①但值得注意的是,取消农业税后,部分地区特别是中西部地区基层财政压力过大,治理危机凸显,亟需继续推进相关配套改革。

三、进一步推进农村改革面临的挑战

当前,中国经济社会发展处于一个大转型、大调整的时期,农业农村发展面临的国际国内环境正发生深刻变化,各种短期问题和长期矛盾相互交织,进一步推进农村改革发展面临诸多困难和挑战,需要着力加以破解。

(一)我国社会人口结构正发生历史性变动,农村“三化”趋势不断加深

20世纪80年代末的体制放活释放了大量被束缚在土地上的农民,我国农村劳动力的转移进程由此开始提速。随着大量农村劳动力的跨部门和跨地区转移,城乡人口比例不断发生变化,我国逐步由一个以农村人口为主的国家向一个以城镇人口为主的国家转变。劳动力向城镇转移,缓解了农村人口和资源之间的紧张关系,但人口的大量外流使农村出现了“三化”现象,即农民兼业化、村庄空心化、农村老龄化,农村土地撂荒、粗放经营的现象并不少见。随着候鸟式劳动力转移的逐渐消失和农民工市民化进程的加快,农村人口减少的趋势将进一步加剧,要保持农业农村发展的好势头,必须加快完善现有农作制度。

(二)农民工市民化成为不可逆转的大趋势,城乡矛盾由远距离冲突向“面对面”的矛盾转变

改革开放以来,我国依靠较低的劳动力成本和环境代价实现了经济的跨越式发展。然而,在有限劳动力供给的条件下,我国农村劳动力转移已经逐渐迫近刘易斯“拐点”。随着农民工的代际转换,农民工市民化的诉求越来越强烈,有越来越多的80后、90后农民工要求进城落户,但在户籍以及社会保障制度“二元分割”体制下,数以亿计农民与城镇居民虽在同一空间上工作生活,但却分别享受不同的政治和社会福利待遇,这使得城乡矛盾开始由远距离的冲突转向面对面的矛盾,矛盾更加显性和激烈。要缓解这种矛盾,不仅要完善城市的户籍及相关福利制度,为进城农民工安居就业创造良好的环境,而且还要加强农村户籍制度、土地制度等相关制度改革,为农民工进城扫除制度障碍。目前,我国农村集体土地所有权残缺,产权主体不明晰而长期虚置,农民在征地价格形成中缺少话语权,无法合理分享土地所产生的级差地租或超额利润。同时,农民家庭承包地、宅基地的使用权不能抵押,宅基地不能流转,无法作为资产进入市场,导致土地的保障功能难以向资本功能转换,无法为农民进城安居就业提供初始资本。要进一步缓和社会矛盾,有序推进农民工市民化,需要加快城乡户籍制度、社会保证制度、土地制度改革,建立城乡一体化的体制机制。

(三)农村内部聚集性因素弱化,乡村秩序与社会稳定充满变数

随着农村人口的流动和经济体制改革的推进,我国传统的乡土社会发生了巨大变化。在农民物质水平不断丰富的同时,农村社会关系网络日渐松散,关系信任机制日益弱化,村规民约、舆论压力和宗族惩罚等传统社会资本治理机制日渐式微,农民越来越成为精于理性计算,村庄聚集性因素弱化,社会关联度大大降低,乡村秩序和社会稳定充满变数。推进农村税费改革,顺应了我国农村政治关系的变化,为农村政治发展创造了条件。但取消农业税后,由于村委会的强制权力随着国家与农民关系的契约化而逐渐弱化,同时村级的各项集资被禁止,债务被锁定,村级组织的物质基础被削弱,村委会办理农村公共事务和公益事业变得越来越困难,导致村庄日益松散化。

四、新形势下推进农村改革的思路及对策措施

过去30年来,我国农村改革具有鲜明的阶段性特征:上世纪70年代末和80年代初以家庭联产承包责任制为核心的农村制度改革,重新赋予了农民对于土地的使用权和收益权,其实质是对农民“放权”;80年代中期到90年代进行的以市场化为取向的农村改革,将市场机制引入了农业农村,其实质是对农民“开放”;进入21世纪以来实施的农村税费改革及相关配套改革,扭转了农民长期以来负担过重的局面,其实质是对农民“让利”。经过30多年的改革发展,我国农村改革已经从相对容易的经济领域进入比较困难的社会政治领域,改革攻坚的难度更大、涉及面更广。当前和今后一段时期,城乡经济社会发展的关联度将进一步增强,农村改革的独立性降低,农村改革与城市改革、整体改革交织,单独在农村地域空间内寻求突破的改革路径将很难走得通。为此,进一步推进农村改革必须按照统筹城乡发展的要求,坚持“自上而下、上下结合、以难带易”的路径,着力打破城乡二元分割体制,加快建立城乡平等的制度体系,赋予农村居民与城市居民平等的发展权利,使农民能真正分享到改革发展的成果。在加快农村户籍制度改革、完善农民工进城落户政策的基础上,建议还应该采取以下改革措施:

(一)完善农村基本经营制度

在稳定家庭承包经营制度的基础上,加快推进农业经营体制机制创新,大力发展农户联合和合作的统一经营。积极鼓励有条件的地方开展农村集体经济组织产权制度改革,条件不成熟的地方尽快完善相关优惠政策,鼓励和支持集体经济组织以入股、租赁、专业承包等形式,加强与龙头企业、技术服务机构、种养大户等的合作,大力发展集体经济,增强集体组织服务功能。加大财政扶持力度,落实各项税收优惠政策,积极培育农民新型合作组织,引导合作组织建立合理的组织结构,加强组织内部治理机制的建设。着力培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的骨干龙头企业,鼓励和引导龙头企业与农民通过合同联结、服务联结和资产联结等方式,建立紧密的利益共同体,不断提高生产的组织化程度。继续加大政府投入力度,积极引导国有企业、龙头企业、农民合作经济组织等参与农业社会化服务,构建多元化、多层次的农业社会化服务体系。

(二)健全农村土地制度

在现有土地承包关系保持长久不变的基础上,加快推进农村集体土地所有权、宅基地使用权等确权登记颁证工作,加大对已完成登记发证宗地的核查力度,避免地方为盲目追求登记发证率而损害农民利益,消除土地纠纷隐患。加快建立农村土地流转市场交易平台,积极探索建立闲置、超占宅基地市场退出机制,加大宅基地复垦和集体建设用地整理力度,探索以新增集体建设用地指标为交易对象的土地间接交易模式,最大限度盘活农村土地资产。继续完善征地补偿安置措施,建立健全征地补偿资金监管机制,保证将资金主要用于农业、农村、农民方面。大力培育农村土地承包经营权流转中介服务组织,扶持土地股份合作组织的发展。

(三)加强农村金融体系建设

以提高农村金融服务质量和水平为目标,探索建立资金回流农村的硬性约束机制,逐步构建以合作金融为重点、商业性金融为基础、政策性金融为支撑的新型农村金融体系。首先,要继续放宽农村金融市场准入,扩大农村金融改革试点范围,加快落实各项优惠政策,积极引导社会资金在农村设立适应“三农”需要的各类新型金融组织,提高农村金融网点覆盖率。其次,要继续深化农村信用社改革,提高农信社的贷款能力,支持有条件的农民合作组织开展信用合作,规范和引导民间借贷健康发展。再者,综合应用贴息、差别准备金率、所得税减免等手段,积极鼓励金融机构进行农村金融产品和金融工具创新,不断加大涉农贷款投入。最后,加强农业保险服务网络建设,鼓励保险公司与农村银行类金融机构建立政策互补、风险共担的互动机制,不断扩大农业保险覆盖面,促进农业保险加快发展。

(四)改革农村公共物品供给制度

依据农村公共物品的属性,明确划分各级政府的事权,建立与财力挂钩的农村公共物品投入增长长效机制,继续大幅度增加政府财政投入力度。探索整合涉农专项资金,提高资金使用效率。在继续增加农业补贴规模和提高补贴标准的情况下,将财政要增加农村公共事业的资金投入,加强农业、农村基础设施建设。通过财政补助、税收优惠等措施,积极鼓励农民合作经济组织、龙头企业等参与农村公共物品供给,逐步探索建立政府与市场、第三部门有效结合的供给机制。完善“一事一议”财政奖补制度,扩大试点范围。不断拓宽农民利益表达渠道,完善农民依法进行利益表达的途径,建立健全农民需求偏好表达机制。

(五)加快推进农村行政管理体制改革

按照建设服务型政府的要求,加快推进县乡行政管理体制改革。应加快省直管县的体制改革步伐,弱化地市一级的行政职能,强化县级行政职能,将乡镇一级变成县政府派出机构,实行“县政、乡派”。同时,中央和省级政府要建立对县级政府一般财政转移支付的规范制度,加大财政转移支付力度,支持县乡政权精简机构、转变职能,提高行政管理和公共服务能力。此外,要加强村民自治组织建设和制度创新,进一步明确村民自治权的范围,强化村级正式组织的合法权威。不断创新村民行使自治权的程序,适当扩大村政决策的范围,完善民主决策、民主管理和民主监督等各项制度规则,增加农民参与的主体性。

①《推进乡镇机构改革:已完成和正在进行的乡镇过半》,人民网(www.people.com.cn),2009-05-22。

来源:《中国经贸导刊》2011-01-24