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农地承包经营权流转研究的价值嬗变视角

时间: 2017-05-19 23:37:13来源: 作者: 阅读:

陶银球

[摘要]:市场经济条件下为促进我国农村集体土地充分、有效的利用,必须构建并完善土地承包经营权流转制度。本文对影响我国土地承包经营权流转的必要性因素、促进因素、制约因素进行深入分析,解构我国农地流转法律制度的缺陷,提出建立我国土地承包经营权流转市场、完善我国土地承包经营权流转配套制度及实现政府干预、引导与市场催生、发育合力互济的制度构想。

[关键词]:价值嬗变;农地承包经营权;流转

一、价值的一般诠释及我国农地利用价值的嬗变

有关农地利用的价值,依据不同的标准或基于不同的视域有着不同的分类。首先,按照人们利用农地的目标及农地利用过程中所表现出来的作用可以分为:农地利用的经济价值、农地利用的生态价值、农地利用的社会价值、农地的社会保障价值[1]。其次,按照人们在农地利用过程中追求的理想和目标可以将农地利用的价值分为:(1)公平价值。农地的公平价值主要是指农地分配过程中人人均可均分土地,这一点对于人多地少、农业经济占主导地位的我国显得尤为重要。(2)效率价值。所谓效率,其意义是:从一个给定的投入量中获得最大的产出,即以最少的资源消耗取得同样多的效果,或以同样的资源消耗取得最大的效果。[2]作为一种稀缺资源,如同其它的稀缺资源一样,同样追求资源配置上的效率优先原则。

农地利用的价值并不是静态的、凝固的,而是会随着社会经济的发展而动态的变化,实现价值的嬗变。一方面,就农地的经济价值、生态价值、社会价值及社会保障价值而言,大致因循着如下的嬗变轨迹,在经济发展的初级阶段,至为追求的是农地利用的经济价值,发掘出土地的最大生产能力。在此一阶段,农地的丰厚产出满足了人们经济的需求,但是过度的利用致使土地地力下降,环境污染、生态恶化,此时农地利用的生态价值凸显,人们在农地利用时开始遵循诸多的环境保护措施。随着社会的发展,人们进一步认识到注重农地利用的生态价值仍不能满足自身的需求,农地的利用还应当实现帕累托最优,即和谐的人地关系。另一方面,就农地利用的公平价值与效率价值取向而言,其在特定的社会历史条件下演绎了公平价值优位兼顾效率价值向效率价值优位兼顾公平价值转变。在农地分配初始阶段,农民大多无地或少地,在公平价值的指引下将土地均分给农民既是当时解决矛盾必由之路也符合党的行动纲领。然而,随着市场经济的发展,大市场,小生产的矛盾促使人们对农地利用的价值取向逐渐过渡到效率优位兼顾公平”的阶段。这是因为:首先,效率优先是人们对农地利用制度评判标准所得出的,人们对农地利用制度的评价是以他们的利益和需要为出发点的,这依赖于社会生产力的提高。因此,以生产力为根本标准自然就会得出效率优先的结论。其次,效率优先是由社会主义初级阶段的社会性质和根本任务所决定的。在这一阶段,必须始终以经济建设为中心,只要这一点不动摇,效率优先的价值体系就难有实质改变。再次,效率优先是由效率价值的属性所决定的,按照历史唯物主义的观点,作为经济范畴的效率应当优先于作为道德范畴的其他价值自不待言。最后,效率优先是市场经济的必然规律,在自由竞争、优胜劣汏这一市场经济铁律的支配下,将效率价值优位就显得理所应当了。[3]

二、农地承包经营权流转影响因素分析

(一)农地承包经营权流转的必要性分析。当前,土地承包经营流转的必要性主要表现在以下三方面:其一,实现土地承包经营权流转是增加农民收入,实现农民分配正义的需要。为什么农地流转有利于农民收入的增长呢?首先,在当前均分土地的情形下,人均可支配土地普遍偏少,很多地方的承包地只能维持家庭的生计,若农地可以顺畅地流转,可以使农民不丧失承包经营权利利益的情况下流出承包地寻找其他非农收入;其次,对于流入一方,其流入农地的合法权益保障需要得到法律的确认,只有这种样,其才可能安享适度规模经营所带来的经济效益。其二,实现土地承包经营权流转是实现生产要素市场完整性的需要。生产要素市场是指在生产经营过程中利用各种经济资源的统称,一般包括土地、劳动、资本、技术、信息等。尽管土地作为资源性财产的作用早已为人们所认识,但在我国其作为生产要素却人为地与市场割裂开来。随着我国市场经济的深入发展及农村体制机制改革的不断突破,强化与促进土地流转的制度改革被提上改革的议程,如中共中央第十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,可以肯定,乘此契机,我国土地要素市场的完整性将得以回复,而其作为生产要素的天性也将逐渐得以充分舒展。其三,土地承包经营权流转是实现土地适度规模经。克服“大市场,小生产”矛盾的需要。目前,我国家庭承包的土地是按人口均分的,土地的多少、土地的好坏以及远近搭配都依平等的原则而予以分配,这样必然导致人均占地规模普遍偏低,而且地块也呈细碎分割的状态。随着市场经济体制的引入及市场机制的浸润,传统的土地分配模式导致的土地细碎化分割、生产孤立、规模普遍偏低使得农业生产力徘徊不前。工业化国家的经验表明,只有通过适度规模经营,才能促使农业经营者重视农业科学技术的采用,降低劳动强度和生产成本,提高农产品商品率,最终实现农业的规模效益和比较效益。

(二)土地承包经营权流转的促进因素分析。首先,我国工业化、城市化的战略主措大大促动了我国土地承包经营权的流转。两者对农村土地承包经营权流转的促进作用主要表现在: ( 1)工业化、城市化使进城务工的农民转化为农民工,产生了大量的农地承包经营权流出供给,可以认为,工业化、城市化所引起的非农就业是决定一个地区土地市场发展起来最为关键的因素。[4]( 2)工业化与城市化的扩大与扩张势必产生大量的原材料的需求,对原材料的需求必然传导到对农村土地经营的需求,这不仅会减少了摞荒的土地而且还将未能细心经营的土地逐渐集中在种田能手中,从而产生了土地承包经营权流入的需求; ( 3)工业化与城市化的进程不可避免地将大量的农业土地转化为非农土地,在人增地减、人多地少这一组矛盾近期难以缓解的情况下,农村土地承包经营权势必会从利用效率低的承包户向利用效率高的农户转移。其次,加入世界贸易组织促进了我国农村土地承包经营权的流转。加入WTO,市场机制的作用更加广泛,这都有利于消除土地流转政策的禁锢,并促进土地流转政策的形成; ( 2)加入,国内农业市场与国际农业市场融为一体,使得原本彼此隔离、远离国际市场竞争的农产品直面来自缔约国的农产品竞争,大力促进土地流转形成适度规模经营是有效迎对国际竞争的必由之路; ( 3)加入WTO还会为外国资本进入农业产业打开方便之门,以往细碎的、狭小的、分散的农村土地经营方式与外资的利用是难以契合的,其必然通过流转并形成适度的规模经营。最后,免征农业税也有力地促动着对我国土地承包经营权的流转。

(三)土地承包经营权流转制约因素分析。当前,在全国范围内的农地流转的总额仍然低位运行。主要原因有: ( 1)城乡二元分割体制的延续制约了我国农村土地承包经营权的流转。由于没有城市户籍,农进城务工的农民难以同城市市民享受同等的社会保障,使得兼业严重,由于没有剪断与农村承包经营地的“脐带”,而候鸟式地往返于城市与乡村之间土地的社会保障功能及失业保险功能未能与土地相剥离制约了土地承包经营权的流转。由于农民的社会保障及失业保险体系还远未建立。这就大大增加了农民对土地的依附与依赖性,不论其经营效率有何低下,其都将其承包地视为生活乃至生命的依托,从而降低了土地承包经营权流出的供给进而影响承包经营权的流转; ( 3)土地承包经营权的非稳定性制约了土地承包经营权的流转。1997年8月27日中共中央、国务院公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中指出:今后解决人地关系的矛盾,可按“大稳定,小调整”的原则在农户之间进行个别调整,也就是说当承包户人口发生变化而该集体经济组织内又人地关系矛盾比较突出时,可以打破土地承包经营权稳定不变的原则而进行调整。这种方式显然制约了承包经营权的流转; ( 4)农民承包收入仍然偏低且收入缺乏稳定性制约了承包经营权的流转(流入)。由于价格偏高,特别是土地得不到轮耕致地力下降后大量依赖化学肥料以及生态恶化致使农药用量普遍上升等增加了生产成本,而降低了纯收入,使得农地流入需求减少。

三、农地承包经营权流转法律体制的缺陷

(一)农地承包经营权流转法律规范的不自洽与不协同的问题。农地承包经营权流转法律规范的不自洽与不协同主要表现在以下几方面: ( 1)《农村土地承包法》第27条第1款与第2款规定的冲突与矛盾,该法条第1款规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。”这显然意在确保土地承包经营权的稳定性。然而其第二条则规定:“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。”这就表明,因自然灾害导致某部分集体经济组织成员承包地的灭失或毁损,可以经由集体经济组织成员多数决定的方式剥夺部分或个别人的土地承包经营权。当然这里并不是说失去地的灾民不应该拥有得到土地的权利,他可以通过灾害保险及土地承包经营权流转的方式重新获得土地; ( 2)《农村土地承包法》第条第1款与第3款的矛盾。该法条第1款规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。”彰显了该法维护承包经营权稳定的决心。然而该法条第3款接下来如此规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”值得说明的是,为了稳定承包关系中央三番五次提倡“增人不增地,减人不减地”的政策,也就是说,即使存在承包户内出现成员死亡的情形,也勿需拿出其拥有的农地份额,举重以明轻,若集体组织成员迁入设区的市就应当拿出其承包的份地?农民迁入城市本与城市化的目标相一致,理应鼓励与支持,现法律却让其承担否定性的法律后果———要么主动交回承包地,要么承包地被发包方收回,显然是与保持承包经营权的稳定性及促进其流动性的宗旨相背离的。

(二)农地承包经营权限制性规范的合理性问题。尽管我国已将促进农地承包经营权的流转作为农地产权制度创新的基本径路,但我国法律有关土地承包经营权流转的限制性规范还是颇多的,仅就《土地承包经营法》而言,其第五节共条)就土地承包经营权的流转进行了规定,仅“不得”这一限制性的字眼就出现了7次且极不合理,主要表现如下: ( 1)《土地承包法》第37条之“采取转让方式流转的,应当经发包方同意”的规定不适当。应当认为,土地承包经营权作为一种用益物权,其天性是对世排他的,权利人为该权之处分无需他人意思的介入,尽管如此,或许有人会提出若承包权人将其权利转让给集体组织成员以外的单位或个人,而没有发包方的干预该怎么办,其实这并不是一个问题,只要将“采取转让方式流转的,应当经发包方同意”的规定改为:“采取转让方式流转的,受让方应是本集体经济组织的成员,否则,转让无效”即可。( 2)对转让方有稳定的非农职业或稳定的收入来源及受让方须有农业经营能力的规定不妥。这是因为一方面所谓稳定的非农职业、稳定的收入及受让方的经营能力均是从静态的角度得出的判断,市场经济条件下,谁能绝对地保证某一职业的绝对稳定性及其收入的绝对可靠性?至于农业经营能力本是一个难以界定的非法律概念,内涵外延均不确定;另一方面,这些限制性规定的制定,忽略了民事代理制度对没有农业经营能力者的法律支持等,如一位7岁的小孩可以由其80岁的奶奶(二人均无农业经营能力)委托他人代为耕种其受让的流入土地,法律又有何必要予以限制呢? ( 3)有关土地承包经营权限制抵押的相关规定不妥。我国《民法通则》第80条第款、《担保法》第37条均限制农地抵押。需要说明的是,当前我国地方政府尝试土地承包经营权的抵押实践亦带来了良好的经济效益,如福建省三明市农村信用社于2007年初即开展土地承包经营权抵押贷款业务,至2008年7月末,累计发放贷款318.38万元,贷款余额138.48万元。[5]很好地满足了农业发展的资金需求。

四、农地承包经营权流转市场机制的完善与构。

(一)建立健全土地承包经营权流转市场。关于土地承包经营权流转市场的建立与健全,应当采取以下几方面的措施明晰土地产权。产权明晰是现代市场经营主体的基本标志,现代农户作为土地承包经营权人,其拥有的土地权利必须界定清晰,归属明确,这是其土地承包经营权利走向市场进行交易的前提。( 2)开展对农用地的估价。之所要以进行农地估价,一方面是由于随着农业规模化经营的发展,农村土地供给与需求都迅速增加,但交易主体很难在市场上获得完整的价格资料。通过专业人员搜集充分的资料并在此基础上分析评定,将科学估算的价格供交易双方参考,便于作出交易决策;另一方面则可方便土地管理部门的市场管理,避免市场流转的主体利用农户信息的不对称进行交易的投机。( 3)逐步培育以土地承包经营权抵押贷款为主要形式的土地金融。农村土地金融制度源于1769年德国建立的土地抵押合作社的计划,当时是为了满足地主对长期信用的需要而设立。就我国而言,发展规模经营的资金缺口仍然很大,有的地方甚至开始践行通过承包经营权的抵押获得生产所需的贷款,具备了农村土地金融的基本条件,但仍需将其予以扶持与规范。

(二)建立健全土地承包经营权流转的配套制度。就我国目前建立健全土地流转市场的实际,当务之急需要以下配套制度的支撑: ( 1)以交易中介为主要内容的流转服务制度。这是因为,一方面土地承包经营权要流转,就必然产生流转供给与需求的信息,而这些信息很难被农户即时掌握,需要专门的服务机构登记并发布这样的信息;另一方面,对于多数农户而言,他有土地承包经营权流出或流入的需求,但他们大多凭经验进行交易,对政策及法律的掌握不够全面,缔约过程中的议价能力更是参差不齐,需要专业的服务机构提供政策咨询及帮助。( 2)以消除劳动力流动障碍为主要内容的一元户籍制度。目前,尽管部分城市进行了户籍制度的改革,但很少有无条件允许农民有直接获得城市户口的改革措施,由于城市户口难以获得,农民工就难以享受市民同等的待遇,从而难以融入到城市之中,导致他们长久不能剪断与其承包经营地的“脐带”,限制了承包地的流出。( 3)建立以消除失地农民后顾之忧的社会保障制度。当前,受国家财力的限制,建立普遍的农民社会保障制度还不现实现,承包经营地社会保障功能在短期内仍然难以剥离。尽管如此,实践中也不乏制度的创新,如年8月在重庆启动的“土地换户籍”改革,重庆市赋予自愿获取城市户籍的失地农民养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”,由于该项改革措施顾及到了失地农民的社会保障,农民反响十分积极。[6]

(三)政府引导、干预与市场催生、发育的互济互倚。市场在商品经济社会中的调节机制并非万能,在一定的条件下,市场的缺陷导致其作用不再充分有效,此即“市场失灵”。一般而言,市场的缺陷表现为市场障碍、市场的唯利性、及市场的被动性与滞后性。[7]为了弥补农地流转市场的缺陷,政府应在以下几方面适度干预与引导: ( 1)对土地承包经营权流转方式的确认及对流转利益的保障。如对土地承包经营权抵押方式流转的确认及抵押权人利益的保障; ( 2)对流转模式的规范,如实践中“反租倒包”、“土地承包经营权信托”等流转模式在初期取得了良好的运行效果,但由于没有及时地予以规范,导致操作失范,失去了相关模式的优越性,甚至沦为个别基层干预侵害农民利益的工具; ( 3)引导流转服务机构特别是流转中介机构的设立,给服务机构提供资金支持及技术支持等在市场发育不均衡、不协调地方,土地承包经营权的流转利用政策进行引导,如前文提到的重庆“土地换户籍”改革,重庆市政府通过给予农民“过渡期”、“缓冲带”的形式,有效地实现了劳动力的转移。

尽管政府在土地承包经营权的流转市场中大有作为,但以下因素可能会导致政府的失效:首先,政府会有自己的利益并与农争利。政府和政府官员都是追求自身效用最大化的经济人,都有其自身的经济利益和行为目标。[8]如“两田制”模式实践中有些基层干部直接分好田、多分田以及将承包费据为己有的情形。( 2)政府可能会因为激励机制不足及追责制度的不完备,使其怠于行使自己应尽的职责。如果在土地承包经营权流转过程中过度依赖政府的行为,可能会因政府的无所作为而使流转陷入低效率; ( 3)政府决策面临信息的不对称、不充分,市场经济条件下各种信息瞬息万变,政府全面掌握并合理利用这些信息几乎不可能,从而影响决策的及时性、科学性、合理性与有效性。此外,政府权力的高成本、低效率以及政府权力被寻租、政府自身被俘虏等诸多情形也会导致其不可绝对地被信仰。因此,在土地承包经营权流转市场运行中,市场机制的作用要充分运用但市场却并非万能,政府的适度干预、调控以及引导、服务不可或缺但政府亦有缺陷并陷入“失灵”。只有有效克服政府与市场的缺陷,利用并发挥政府与市场的积极作用并使其功能的发挥互济互倚,才能有效实现我国土地承包经营权流市场的有序与高效。

[注释]:

作者:湖南商学院法学院教师,博士;湖南,长沙,410205

基金项目:湖南省情与决策咨询研究项目,0910BZZ23

[1]毕宝德:《土地经济学》,中国人民大学出版社2006年版,第31页。

[2][3]张文显:《法理学》,法律出版社1997年版,第311、页。

[4]Kung,James K.S.( 2002),《Off-》,,June 2002.

[5]陈志扬:《土地承包经营权抵押实验报告》,《中国农村信用合作》2008年第9期。

[6]中广网北京2010年8月16日消息,记者季苏平,据中国之声《央广新闻》15时38分报道。

[7]漆多俊:《经济法基础理论》,武汉大学出版社2003年版,第15页。

[8]转引自柳新元:《利益冲突与制度变迁》,武汉大学出版社年版,第110页。

文章出处:《求索》 来源日期:2012年第1期