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中国大陆和海峡两岸城乡统筹对策之比较分析

时间: 2017-05-19 23:18:49来源: 作者: 阅读:

台湾都市计划学会理事长、教授 林建元

【编者按】:在以主题为“城乡统筹,和谐发展”的第十二届海峡两岸城市发展研讨会上,中国城市网总编室编辑姚敏就“城乡统筹,和谐发展”有关问题对台湾都市计划学会理事长林建元教授进行了专访。林教授指出,都市化一定会产生城乡差距的问题,这在全球是一样的现象,由于每个地方所面对的背景环境、法令条件、市场条件通通不一样,解决的方法也是不一样的,大陆的每一个都市每一个地区必须就自己个别的环境中去想出一套自己的解决办法。在城乡统筹方面,大陆虽然没有台湾跨县市的行政协调问题,但是会有成长过程中的用地调整困难。因此,成长管理是目前大陆城乡统筹发展的最大课题。

姚敏:台湾的城市化发展已经历了一个相当快的成长期,这点和大陆现在的情形有些相似。请问,和大陆比较,台湾的城市发展有哪些特点呢?

林建元:作为一个制度上的对比,台湾和大陆的差异很大,其实是没办法比的。台湾是小农经济,土地为私人所有。这种小农制的运作,一方面会产生一些好处,但是也会有一些限制的地方,制度没有绝对的好或绝对的坏。在经济发展初期,土地使用管制尚不严格,小农的好处是土地使用较有弹性。比如一家小农的小孩子去外面就业学了一些工厂的技术,因为土地是他自己的,虽然很小,一旦学成回家就可以在自家农田搭起工厂,然后就开始干活挣钱了。因为小农而且是私有制的关系,农地很容易地就可以转用以支持企业的发展。台湾早期的经济发展跟现在中国大陆这二十年的发展比起来,有个不一样的地方就是,中国大陆短时间内有很大量的外资引进,这是台湾过去所没有的经验。

姚敏:很多台湾人都是自己当老板从事生产事业的?

林建元:是的,台湾是一个以中小企业为主的产业结构。因为规模小,所以你自己决定要做什么就做什么。可是我刚刚也讲说,一方面这是它的好处,但另方面从地方的发展,或者从土地使用的角度来看,就会产生不协调。你可以想象一下,在一个区域里面有很多私人小面积的土地,这里盖一个工厂,那里也盖一个工厂,就会变得乱七八糟,发展就失控了,也就是城乡间的不协调。城乡没有统筹协调发展,人们就要付出代价,比如说环境的污染,景观上缺乏美感。首先灌溉系统就会出问题。因为在农地里头,水一定是由高向低处流,假如中间突然冒出一个工厂,那就有可能出现污染下游农田的问题。相同的道理,也许原来农路的设计不是要给大货车使用的,只是供小车使用,可是今天因为办厂,就会有集货箱的运输需求,原来的道路也就不再适用了。这样一来,整个环境品质就会下来。又因为他的工厂是随便盖的,在景观上通常不会很好看。如果到台湾去的话,你会看到这一类被称为违规的工厂都是铁皮屋,因为它要降低厂房兴建成本,只要里面可以摆机器进行生产就好了,结果在景观上就变得不协调。

姚敏:意识到这些问题之后,政府部门采取了一些什么样的措施呢?

林建元:这就问到了台湾的都市计划体制问题。台湾最早的时候其实只有都市计划、乡街计划、城镇计划,管制的范围只限于都市,乡村土地是不管的。然而发展到了一定的程度,人们就发现,在受管制的地方申请盖房子相对的比较困难,取得执照的成本比较高,开发商于是跑到都市计划范围外的地方,也就是我们称为非都市的区域去取得土地盖房子,这样一来就产生了所谓都市蔓延的问题,都市计划区内跟区外的不协调发展。因此在1978年左右,台湾订定了“区域计划法”。用英文来讲的话,以前的计画叫city plan,后来则扩大为regional plan。整个台湾岛划分成四个区,每个区各自对应一个区域计画,在这个区域计画之下,划为都市计划地区的土地就归都市计划系统管,在都市计划范围外的土地,就受区域计划的非都市土地使用管制规则约束。都市计画的管制方法我们称之为“土地使用分区管制规则”,非都市的部分我们称之为“非都市的土地使用管制办法”。这两种管法有很大的差异。都市计画地区将土地分为住宅区、商业区等分区,基本上住宅区里面只能盖房子、做住宅使用,商业区只能做商业使用,工业区里面就只能做工业使用。非都市也有分区,但是它分的是大区,然后再依大区里面每一块土地的使用现况加以编定。台湾虽然实施了区域计划,城乡间不协调的问题还是没有解决,尤其是基础建设(infrastructure)的协调发展问题。比如说道路、水、电等公共设施,如果这些设施还是都市归都市,非都市还是归非都市,那还是没有解决城乡协调发展问题,尤其是在很多人住在一起的这种大都会地区(metropolitan area)。

解决方法自己要想

姚敏:在城市化的发展过程中,政府通常会面临土地的征用,在这个问题上,台湾是如何解决的?

林建元:基本上台湾采取私有土地的制度,所以问题跟大陆会很不一样。因为土地所有权是私人的,所以是土地“征收”,而大陆这边的土地所有权则是国家的,老百姓或者是人民公社有使用权,因此是土地“征用”。政府在征用土地的时候,以你们这边来讲,只要跟人民公社讲好就行了。但是在台湾则需要跟一群地主去讲好。简单地讲,就是为了取得一个区域内的土地,大陆只要对一个地主去讲就好了,台湾则是要对好多个地主去谈这件事,因此用地取得效率很低。另一方面,每个人都会希望自己的土地得到比较高的补偿,当都市计画图上一条线划下去,一边划为公园,另一边做为住宅用地,两者分属于两个不同的地主,如果征地补偿价格相差太悬殊的话,那就一定会有抗争,为了降低此一差异性,台湾就发展出了所谓发还土地的“区段征收”办法。也就是在征收土地的时候,不要只是征收公园用地,而是整个街廓的土地集合起来加以统筹规划改良,再依比例发还可供建筑的土地给地主。

姚敏:这项工作由谁来做呢?

林建元:法律上规定只有县市政府可以做为土地征收的执行单位。这个方法最早的作法就是征收个别土地并发给地主补偿费,但是地主还是有不高兴的。因为土地被征收的时候,价格还是很低。公共设施一旦盖好,周边土地的市价就会上扬,被征收的地主感觉吃亏了。所以后来就演变出一个新的办法,那就是将全部土地征收起来,经过改良后,将一部份的土地发还给地主,地主可以选择领回改良后的土地,或者是现金。一般发还的比例为百分之四十。比如说我们三个人,总共有十公顷的土地被征收了,这十公顷的土地就叫作一个街廓单位,其中一部分提供作为道路,排水沟等等使用,大约有百分之三十到四十之间的土地被用作公共设施,保留百分之四十的土地供地主领回,其余的大约百分之三十到百分之四十的土地就抵作工程费用,政府可以自行加以利用。虽然是计划管制,但通常领回去的都是可以盖房子的土地,即所谓可建筑的土地。如果领回土地其实没有什么用,地主不想要那么多地,宁愿要钱,那地主也可以选择领现金回去。由于当市场在一个都市化与经济成长过程都很快的时候,都市土地的市价成长速度通常也会很快的,地主领回的土地常常很快就会涨价。打个比方,比如说一公顷的土地在整理之前价格是一千万,可是经过整理以后的土地因为已经是熟地的关系,一公顷就不会只是一千万了,地价肯定会升起来。而且整理完的土地,在经济成长很快的时候,它的需求一直在上升,所以也许原来一千万加上开发这个工程的成本,比如说是三百万,那就是一千三百万,现在因为需求提高了,市价可能就变成两千万了。所以地主领回的土地相当于用一千万买回零点四公顷,但是开发完成以后的价格涨了一倍以上,因此地主的实际收入还是划得来。所以在早期有很长一段时间里,台湾的地主都选择了领回土地,而不愿领回现金,事情在一九九八年以后开始变化了。因为一九九七年的亚洲金融风暴之后,整个房地产市场就开始下跌。例如原来值一千万的土地,另外投下去三百万的开发成本之后,所得分配回来的土地市价可能还是不到一千万,这样一来地主就亏了。然而地主很聪明,他当然就选择要以现金领回土地成本。为了发还地主现金,县市政府只好向银行借钱,可是银行也不是傻瓜,当然要收利息,于是县市政府就面临一方面地价下跌,另一方面利息却越来越多,财政就发生了困难。

所以说,这种区段征收的土地取得与开发方式,主要是在解决政府强制取得民间土地供做公共设施,但是又要同时解决不同地主之间不公平补偿价值的问题。在土地市场价格不断上升的状况下,用这样的方法可以很好地解决土地征收的问题。但是没有任何方法是万能的,或是永远没有问题的,尤其是在市场不景气的情况下就要想另外的方法。至于经济发展,或者说工业化带动都市化,这在全球是一样的现象,都市化一定会产生城乡差距的问题,这个大家都一样,但是要记住一件事情,问题大家都有,只是解决的方法大家都不一样,因为每个地方所面对的背景环境、法令条件、市场条件通通不一样,假如大家都是用一样的方法,个别性的问题就不可能获得解决。

姚敏:台湾有台湾的背景环境、社会条件,大陆也有大陆自己的特殊性?

林建元:没错。所以一定要想出你们自己的解决方法,期待将别人的作法直接引用过来就要解决你们的问题,那是不太实际的。假如你真的那样做的话,那就是一个投机的方法,不一定会有效。有些事情抄袭方法可能会很有效,有些事情抄袭则不一定会有效。比如说在过去的一段时间里,大陆很多人去台湾考察的新竹科学园区的开发管理经验,甚至从台湾请很多专家过来帮忙,很快地在大陆复制建立了许多科技园区,成效非常好。科学园区的发展模式是一个在短时间内促进科技产业发展的很好发展经验,像这种作法你拿来就可以直接实施了。因为台湾本来就是当作特区来管理了,特区的管理方法拿到这边也当作特区的方式处理,理论上不会出大问题,可是如果将整体问题的处理方法也拿来照样处理,这就很危险了。因此模仿一定要很小心,不可以随意模仿,要先想想看这个方法它背后代表的意义,包括对经济效率跟社会的公平,甚至跟生态环境等等多方面的影响都是不一样的。

成长管理是目前大陆城乡统筹发展的最大课题

姚敏:谈到城乡发展,您认为要解决城乡统筹的问题,哪些是最根本的呢?您认为城乡统筹能不能真正实现?

林建元:依我来看,台湾和大陆在城乡统筹这个问题上,有很大的不同。一方面台湾的农村土地实行的是小农制,另一方面台湾的城跟乡都是小规模,由于行政区范围都很小,相对地政府机关就多。台湾要实现城乡统筹协调,第一个该做的就是政府部门与行政体制的改造。例如都会区的居民虽然每天生活在同一个交通系统,同一个饮水系统,但城乡可能分属不同地方政府管理,就像台北市与台北县,地方政府之间的协调很困难。大陆的情形比我们好太多了。因为大陆的一个城市管辖范围很大,里面就同时包括中心的市,与农村的县,以宁波市为例,整个城市与乡村,都在一个管理的单位或者说是同一个市政府的管理体制下,在统筹协调这件事情上,理论上应该会做得比较好,因为大陆的城乡本来就同属一个地方政府管理单位,不像台湾分割成几十个县市政府管理单位,这是你们在处理城乡统筹上的好处。

此外,大陆虽然没有台湾跨县市的行政协调问题,但会有什么问题呢?大陆的问题其实就是成长过程中的用地调整困难。

姚敏:会面临成长管理方面的问题?

林建元:对,成长管理。你们有太多成长有关的事情要处理,特别是要怎么样去应对在快速成长的过程中产生的问题。面对同一个甲城市,昨天的甲,跟今天的甲,甚至明天的甲,其间的变化越长越大,不但规模扩大,而且性质不一样了,你们亟需要处理的就是这一类的成长转型问题。怎么办?从规划体制来看,第一,首先还是要制订基本的总体规划,可是这只是第一步。这一步其实只是把大家脑子里想的东西在划在地图上,先得到了地图上的空间协调性与整体性,但是一旦要把计画图变成真实世界的时候,这就发生成长管理的问题。包括我们怎么去控制土地开发的区位与方式?怎么去推动公共建设?哪一个先做?哪一个后做?哪一个项目应该跟什么项目一起做?新的发展应该是哪一个地区优先发展?哪一个地区慢一点发展?这都是成长管理所必须面对的问题。

交流跟学习是很重要的一件事情

姚敏:在成长管理方面,台湾有哪些作法是值得大陆借鉴的呢?

林建元:其实台湾在这一方面也不是没有犯错过。我们只用了五十年的时间走完了欧美花了两百年才走完的都市发展之路。但是我们讲的这个五十年和两百年,是指都市发展的进程,讲的是都市发展到了一定程度的规模与比例。然而我们在成长管理的观念、知识跟技术上就真的能够赶上吗?这与都市发展速度是两码子事。在经济快速成长的过程中,采用新的科技、新的观念,工程建设很快就可以追上去,但是在都市管理方面,就不一定会是这样子。因为法令的体制或者是观念的改变,都需要很长一段时间。比如说土地所有权或使用权制度的改变,就显然不是十年或二十年可以搞定的事情,所以交流跟学习是很重要的一个事情。透过交流可以帮助我们去互相学习,去了解为什么过去人家会犯这个错。其实你们今天去看台湾的情形,就可以分两种情形来看。一种就是哪一些东西过去台湾做得好,像刚刚讲的新竹科学园就是例子之一,这种特区经验值得放心学习,不会有问题。但在另一方面,过去台湾有些作法也有不妥的地方并且付出了一些代价,就值得检讨。台湾过去犯了的错误,请问你要同时犯一次吗?错误的造成与其制度的背景当然有关系,所以你们不一定要完全抄袭台湾的作法,而应该是站在比较有利的位置去解决你们自己的问题。

在处理刚刚所讲的成长管理或者讲城乡统筹这件事情上,台湾也还正在摸索中,甚至也在检讨过去是不是作了一些不合理的事情。举个例子来讲,过去台湾流行采取低容积率管制方式,认为容积率低环境品质就会好。现在反而有不一样的想法。推动都市可持续性的发展是目前规划界的主流思想,其中有一个概念叫作compact city,也就是所谓“紧凑都市”的概念。假设有一个都市的发展规模需要1000公顷的楼地板面积,在低容积率下(假设容积率是100%),就需要用到1000公顷的建地面积,也就是至少要有1000公顷的农地或绿地转变为建地使用。如果将容积率提高到200%,那么同样的楼地板面积就只需用到500公顷的建地,如此一方面降低了农地或绿地的流失,另一方面也因为发展紧密而有利于公共建设的兴建与经营效率,例如大众运输系统。因此,低容积率就保证有好环境品质的观念,在以前被认为是对的,但现在从紧凑都市的概念来看,似乎就不一定对了。

姚敏:大陆在这方面的问题也是存在的,我们在很长一段时间里也是一直在强调低容积率的概念。

林建元:所以大陆初期也是和台湾一样地用限制的手段,好在大陆现在立刻就觉醒了,知道这不一定合理,而台湾则是过去几十年都是这样想,到最近才开始改变。交流的过程中,我们真正得到最多的,都是从他人的错误中学习,成功的例子固然也值得学习,但大都只是少数特定的例子,很难直接模仿。全世界各地方都有看起来一样的城乡发展问题,但是解决的方法还是要各地方自己想办法,都会不一样。

姚敏:但是交流还是非常有必要的?

林建元:非常有帮助,而且这种交流一定要像我们现在这样。两岸在城市规划方面的专业交流已经进入了一个比较良性的阶段,大家互相信任,这种交流是朋友式的。在这种情况下,大家都比较愿意把各自错误的经验说出来,所以每个人都因此可以学到更多,得到更多。反过来,假如今天大家都是不认识的人,就像我们今天到美国去,在洋人的面前为了面子,一定讲我们的什么都对,什么都好,但是你相信吗?不会相信啦。事实不可能是那样子,这对大家没有帮助,因为你还是没看到真正问题的症结,没有了解到真正背后的原因,不了解原因就不可能对症下药。所以,从交流的观点来看,我觉得这一个已经举办了十二届的海峡两岸城市发展研讨会,建立了双方专业人士之间的定期交流机制,具有非常正面的效果。它不只是提供一个机会让大家共同去探讨问题,更重要的是让我们两岸的同业去互相认识,它已经进入到一个人跟人交朋友的感情层次,彼此已经可以互信的讨论问题与分享经验。

政府要帮助建立一个永续的学习环境

姚敏:政府在征用土地时,不管是进行土地的补偿还是现金的补偿,其实都只是对土地价格的一种补偿。当农村人口进入城市,他们的生产方式、生活方式发生改变以后,靠什么来谋生呢?

林建元:我举一个例子,当一个社会人民的平均寿命大概只有五十岁的时候,这个社会就会少掉很多疾病的发生,因为它没有老人的问题,而有些病是到一定年纪才会发作的,另外有些病则是社会富有到一个程度,因为吃太好所以才会有的。土地征用补偿的困难,在某种概念上跟这个很像。在经济发展的初期阶段,土地被征用有钱拿就已经不错了,因为好不容易找到一个可以赚钱的方法。可是当他的所得已经不是只依靠这个地,还有其它更多的收入的时候,他就会问为什么要放弃这块土地?他开始计较土地感情的价值,维生工具与生活习惯的价值。随经济成长,地主提高土地征用补偿的要求全世界都一样,没什么奇怪的。问题就是要怎么样去处理它?如何想出有效的处理的方法才是真正的问题所在。其实台湾也有类似的经验,也是一个现在还在头疼的问题。例如土地被征收作为公共设施用地,虽然得到补偿,但邻近没被征收的土地反而因此而涨价,被征收的地主当然不高兴而加以反对,为此台湾后来想出了一个所谓区段征收发还部分可建筑土地的补偿办法,可是问题依旧没有全面解决。因为地主还会说,我被征收的不只是土地,也不只是会失业,还有以前这个社区大家住在一起的感情,甚至说小时候游戏的那棵树,或者水沟不见了,这些都伤害到土地的感情,因此要求赔偿感情损失。这个问题难在感情值多少钱实在很难估计出来。台湾目前的情形跟大陆很不一样,我们花了五十年的时间经过都市化阶段,绝大部分的人口都已经被都市吸引离开了农家。以台湾现在的情况来看,非农业收入占农户所得的比例现在大约占百分之八十,也就是说留在农村的人口,大部分已经不是依靠耕作农地来生活了。加上农民人口逐渐老化,农户对土地征收就不再像过去反应那么地激烈了,特别是面对房地产市场的萎缩,有些人甚至觉得今天我可以得到公告价格的补偿就已经赚到了,否则就永远不能解套。此外,因为台湾实施私有财产制,对于一些产权不清楚的土地,最好的解决方法就是有人愿意一次把它买断,而政府的土地征收刚好提供了最好的解决方法。

姚敏:但是农民还是会面临一个发展的问题啊?

林建元:现在来看,台湾的这个问题已经小很多了,因为一方面没有快速的经济成长,另方面我们现在总人口里面,农家占的比例还不到百分之五,而且即使是在这百分之五里面,这些人的非农家所得占了平均家户收入的百分之八十以上,以农地作为主要谋生工具的农户比例相对已经非常地低了。另一方面,大陆由于正在急速地发展,这是台湾三十年前所遭遇到的事情,与现在所面临的问题很不一样。面对都市扩展的压力,大陆的每一个都市每一个地区必须就自己个别的环境中去想出一套自己的解决办法。

姚敏:在台湾,政府部门会为农民提供一些培训辅导,帮助他们参与都市就业吗?

林建元:在台湾农政部门会为农民提供农家相关的培训辅导,但不是辅导他们到都市去就业。因为台湾是小农制,农家自己会想办法求生存。假如说我去都市工厂做工会比在家里守着这块土地还好的话,那他就去都市做工吧,任何人可以自由离开乡村去都市工作,因为劳动力的移动完全自由,农民对于土地的依附性不像大陆这么强,所以不能用大陆的办法来看待台湾的问题。因此,你们协助农民转业的政府培训就变得格外地重要,否则农民就会同时丧失他的维生工具与能力。种了三四十年的田,政府今天跟农民说不要种田了,让他们自己去想办法,他们是想不出办法来的,所以一定要协助他们。培训虽然是一件很困难的事情,但还是一定要做。不只是大陆或台湾,全世界都一样,一个社会要设法培养每个人都能终身学习,才能以一种学习的态度去调整自己的生存方式。政府给老百姓最好的资产,就是帮助他能够有能力自我调整以适应环境的变化,因为政府没有办法保证这个世界永远都是不变,所以每个人都最好要有一套学习应变能力。因为我们平常就在阅读,接受各种信息,培养分析的能力,因此我们接受世界变化的能力就相对会比较好一点,但是对农民而言,他种了三四十年的田,都是依同样的方法与习惯耕作出来,今天叫他改做别的行业,真的很难改变。所以我们不要简单地认为农村农民的转业问题用培训就可以解决,也不是培训一次就够了,而是要帮助他们能建立一个可持续的终身学习环境与习惯,让他们能够帮自己去改变自己,如果不给他这样一个能力,那么农民面对新的经济社会环境就会有适应的困难。

来源:浙江省发展规划研究院 http://www.curb.com.cn