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近年来中国农民组织建设研究述评

时间: 2017-05-19 22:45:46来源: 作者: 阅读:

西南交通大学中国西部新农村建设研究中心主任 王习明

*本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国农村与农民问题研究”(批准文号03JZD0031)子课题三“农村社会发展中的公共物品供给研究”的成果之一。

[摘要] 2000年以来的有关中国农民组织建设的研究成果大体上包括三个方面的内容:一、农民组织的定义和中国需要建设的农民组织的类型;二、中国农村合作经济组织的内涵和发展新型合作组织的措施;三、在村民自治组织体系之外另建一套代表和维护农民利益的组织体系的必要性和可能性。

[关键词]中国农民组织建设;研究述评;合作经济组织;农会

中国在加入WTO和进入21世纪后,三农问题再次成为焦点。随着研究的深入,越来越多的学者认识到,要从根本上改变农民在市场经济条件下的弱势地位,必须提高农民的组织化程度,创建、设立、培育和发展能够代表和维护中国农民利益、促进中国社会和经济协调发展的农民组织。中国农民组织建设,逐渐成为政治学、经济学和社会学界所日益关注的重大课题:2000年以来,先后召开了一系列大型研讨会,仅2004年就分别在浙江和海南召开了以“农民合作组织的制度建设和立法安排”、“中国农民组织建设”两次大型国际学术研讨会;发表了难计其数的论文,仅在中文期刊网上以“农民组织”为关键词(模糊匹配)检索到的2004年论文就有202篇。根据我们涉猎的资料归纳,2000年以来的有关中国农民组织建设的研究成果大体上包括三个方面的内容:

一、中国最需要建设四类农民组织

现有的与农民组织有关的研究大多没有使用“农民组织”这一概念,而使用其他的概念,如村民的自治组织、社区集体经济组织、农村中介组织、农村社会化服务组织、乡镇企业、龙头企业、农村专业合作经济组织[1],还有农村中的民间组织、民间社团。

目前学者使用的“农民组织”概念有广义和狭义两种,其区别在于是否包括乡镇企业、村办企业等营利性的企业。

从广义的角度定义的学者认为,农民组织是指以农民为行为主体,以追求一定的组织目标而结成的关系结构。这里的组织既有行为集团的含义,也包含制度安排的含义。农民组织既包括经济组织,也包括农民自治组织和维护农民权益的政治组织,其中经济组织包括乡镇企业和农民专业合作组织(合作社、专业协会等)。组织都是为一定的利益集团服务的,农民组织也不例外[2][P303-310]。目前持这种论点的人较少,笔者也不赞成这种观点。因为乡镇企业、村办企业虽然是农民创立的集体经济组织,但它们与私有企业和国有企业一样,都以追求利润最大化为目的,并不能代表和维护农民利益,无助于改变个体农民在市场经济中的弱势地位。

从狭义的角度定义的学者把农民组织归类于民间组织和民间社团。程同顺认为,所谓农民组织,主要是由农民自发组织的,或者是农民在政府的推动下组织的,但参与主体主要由农民构成,目标在于更好地实现农民政治、经济利益或完成某种社会保障功能而组建成的民间社团,可分为四类:政治性农民组织、经济性农民组织、基层自治性农民组织、社会性农民组织。我国目前不存在第一类组织,我国农民的专业合作经济组织和社区性合作经济组织属第二类,村委会属第三类,农民参加的合作医疗保险组织属第四类[3][P25-30]。大多数学者对农民组织的定义与此类似,但对民间组织的内涵和分类,不同的学者有不同的看法。

俞可平认为,民间组织可从不同的角度进行分类,从其主要职能看,村民委员会、计生协会、老年协会、村民代表会议等属于权力组织,扮演着管理村民生活的权威角色;治保会、果树研究会、调解会、经济合作社等属于服务性组织;共青团、妇联、人口学校、民兵营等属于附属性组织,主要附属于党支部。从其活动形式看,像庙会、能人会、人口学校、老年学校、村民代表会议、村民理财小组、村务公开民主管理工作小组等是临时性的民间组织,其他的则是相对稳定的长期性组织。农村民间组织的共同特点是,都是村民的利益代表,代表村民向上级政府争取更多的利益,当村民的利益受到外部的威胁时,起着利益保护者的作用;其作用是能促进农村公共利益的最大化,促进农村的善治[4]。俞可平从善治的角度总结民间组织的特点,实际上已经暗含了这样的结论:农民组织必须代表和保护农民利益;要使农村达到善治,必须培育各种农民组织并发挥其作用。

李熠煜从非政府组织(NGO)的角度研究了当代中国农村的民间组织,将现在农村中的民间组织分为五种:一种是和官方有密切关系,具有合法身份的组织,比如共青团组织、妇联等等,但这一类组织在农村中的影响已经大不如从前,甚至在很多乡村已经难觅踪影了。二是原有的乡社团体,如花会、香会和庙会、宗族团体等等,有的内部凝聚力相当强,有的虽然是以传统的形式露面,但是在其功用上已经和原来的组织有所区别。比如说一些冠以宗族名称的团体,其成员已经不单纯是本宗、本族的人了,还有相当多的外族成员,并开始为成员提供某些公共产品。三是新兴的农村非政府组织,即NGO,农民自发形成的公益性组织。如一些教育基金会、行会组织等等。四是各种宗教组织,有民间宗教也有基督教团体,其中有合法的也有半合法的,也有一些天主教等地下教会组织和非法的宗教组织。五是带有帮会性质的类似黑社会的组织,这类组织在农村有抬头的现象,在有的地方甚至有蔓延的趋势。在当今的农村中,势力增长最快的是第二、三类组织,它们都是些非官方的、纯粹由民间自发形成的、带有公益性和非营利性的自主团体[5]。他的这种分析实际上指出了当今农村最需要的是具有公益性、自主性的农民组织。

必须指出,目前明确从“中国农民组织建设”角度进行分类的很少,王景新是这些少数学者中的一个代表。他认为,需要建设的中国农民组织可分为四类:一是村民委员会、党支部这样的正式组织;二是现在正在发展中的农村合作经济组织;三是农民自发的维权组织;四是农村的功能性组织,它们并不一定具备完整的组织结构或形态,但却很有动员力[6]。许多学者不赞成将村党支部列入农民组织。笔者认为,将村支部纳入中国农民组织建设的内容,充分考虑了中国坚持党的领导的国情。其理由有:(一)村支部是中国共产党在农村的基层组织和领导核心,虽不是严格意义上的农民组织,但它不仅是国家和社会的公共权威的组成部分,而且是官方的主要公共权威,可从实际的意义上将其看作乡村治理的政府权威[7];其成员(党员)和领导人都是本村的农民(除个别下派的支部书记外),其建设状况与农民的生活息息相关,而且许多地方已经通过两票制等形式,使所有的村民都能在村支部的选举上发挥作用;(二)中国共产党要代表全国最广大人民的根本利益,要以人为本,中国农民是中国人民的大多数,村支部当然要代表和维护农民的利益,在这个意义上,可以说村支部是农民组织;(三)党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的[8]。村支部是中国共产党在农村的基层组织,加强村支部的建设,也是提高党的在农村的执政能力的一个内容。笔者也基本赞同对他对农民组织的分类,但不同意他对第一、三、四类组织的称呼。笔者认为,称第一类组织为正式组织暗含有其它组织是非正式组织的意思,将它们称为类政权组织更适合,因为它们具有行政管理和基层自治双重职能,是政府要求成立、农民必须参加并由农民选举产生的组织,是农民表达和维护自身利益的主要组织依托,也是在农村保持党的领导地位和执行国家政策法律的最基层组织。第三类组织称农民维权组织更准确,因为目前的许多农民维权组织并不是农民自发成立,而是知识分子发起的[9]。第四类组织称为社会服务组织更能突出公益性和互益性特征,更具有包容性,它可包括老年协会、扶贫协会、红白喜理事协会、合作医疗组织等一切由农民自愿参加的公益性互益性NGO组织。

这四类组织中,目前研究最多的是第一类,其学者以政治学和社会学为主,成果颇丰,但大多从村民自治、农村基层组织建设等角度切入;第二类组织研究也较多,参与者大多是农经类的学者;第三类组织研究最少,目前致力于这类组织研究且有影响的学者只有于建嵘;第四类组织研究大多是从民间社团或NGO的角度切入。

二、中国农民组织建设研究的热点:合作经济组织

目前,学界和政府部门对农村合作经济组织主要有三种不同的理解:一是最广理解,包括了各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用合作社;二是较广义的理解,包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织和农村股份合作制企业;三是狭义理解,仅指各种类型的专业农业合作社,并把专业农业合作社界定为“同类产品的生产经营者自愿联合起来,维护和发展成员利益、自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织”[10]。这三种理解不同之处主要集中在对我国农村现存的三类经济组织的性质的判断上:一是农村集体经济组织(含乡、村、组三级),二是农村股份合作制企业,三是农村供销合作社和农村信用合作社(简称“两社”)。

认为农村集体经济组织具有合作社性质的基本上是政府部门的官员的看法,多数学者持否定态度。学者否定的理由为:合作社必须实行国际合作运动的公认原则,这包括:门户开放,进退自由;民主管理,一人一票;不以盈利为目的,限制股金分红,设定股息上限;盈余按与社员发生的业务量返还;教育社员;社间合作;等等。但,我国集体经济组织没有遵循自愿原则;不承认个人产权,实行财产“归大堆”[11]。

对农村股份合作制企业是否具有合作社的性质,大多数学者持肯定态度,他们认为,农业股份合作经济组织不是与合作社并列的合作经济组织形式,而是农业合作社的一种具体形式。这一合作社形式,类似于美国北达科他州的所谓“新一代合作社(New Generation Farmer Cooperatives)”,这种合作社的特征显示,它与普通股份制企业更为接近,但存在三个重要差别:第一,它不仅仅是投资者所有的企业,而且同时是企业客户即农业产品生产者所有的企业,投资者与客户的身份同一。第二,合作社成员的持股额,与农产品的交售数量相互挂钩。第三,普通股份制企业中往往有一个或几个股东处于控股地位,而新一代合作社不允许少数人控股局面的形成[10]。

对于“两社”性质的判断,学者比较一致的看法是,这两个组织本来属于农民根据自愿、平等、互利的原则组建起来的合作经济组织,但是由于历史的原因,它们实际上已经演变成了官办、半官办的组织[12]。

有些学者为了避开对以上三类经济组织的争论,提出了“新型合作经济组织”的概念。王景新认为,新型合作经济组织是世纪之交的中国农民在家庭承包经营的基础上,依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则,按章程进行共同生产经营活动的经济组织[13][P46]。它大致包括四种类型:一是社区性合作经济组织,包括土地股份合作社、资本型股份、村集体经济组织改造型股份合作社;二是专业合作经济组织,有能人和大户带动型、农技部门牵头型农业龙头企业联结型、农产品批发市场中介型、基层供销社改造型等;三是专业(行业)协会,有经营性专业协会和服务型专业协会之分;四是各种经济联合体,例如种植养殖型联合体、加工型联合体、经销型联合体等。中国农民组织化程度的提高将走一条特殊的道路:专业合作→社区合作→合作社之间的联合。目前,合作社联合社的形式已经出现,并迅速由下而上拓展,它可能如同美国的农场局一样形成体系,从而形成压力团体,正常、合法地表达农民的利益[14]。大多数学者的看法与此类似,但胡剑锋等不赞成将农业行业协会列入经济合作组织。他们认为,农业行业协会是农业中实行行业自我管理的非营利社团组织,是介于农业市场主体与政府之间的一个社会协调性组织,而不是市场合作经济组织。它不直接参与市场竞争,其根本任务不是为了促进协会成员间的经济合作,而是代表行业内涉农组织和专业大户的整体利益[15]。

我国的合作经济组织发展速度慢、问题较多,是学者较为一致的看法。韩俊认为,目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大,覆盖面小,实力薄弱,管理制度不健全和稳定性较差等问题;我国农产品行业协会几乎是空白,在体制上没有真正代表农民利益的组织和团体,仅有的几个行业协会都靠政府“输血”,业务范围往往仅是引入新的品种,指导生产,几乎不涉足流通领域[15]。

要大力发展新型合作经济组织,必须充分发挥政府的作用,这是大多数研究者反复强调的。苑鹏认为,政府对农民合作组织的作用更多地是应当体现加强合作社立法建设、制定经济扶持政策、提供公共物品等宏观方面,为农民合作组织健康成长营造良好的制度空间,而不是过多地介入到农民合作组织的日常经营决策中。尽管在农民合作组织的发展初期,这种介入有某种存在的合理性,但是当农民合作组织逐步走向独立后,政府必须及时退出来转变职能采取新的扶持思路,否则将重蹈政企不分的老路,阻碍农民合作组织的发展[17]。

有些学者比较系统地提出了我国合作社立法工作的设想。陈晓华认为,合作社立法的指导思想应为“鼓励发展,引导规范,保护权益”;要确定合作社的法人地位,应把合作社作为有限责任的特殊的企业法人;登记机关应为农业行政部门,这样有利于把管理与指导、扶持、服务结合起来;合作社的设定条件的总的原则是“就低不就高,宜宽不宜窄”,允许非农民社员入社,也允许资金入社、技术入社;应允许成员较少的合作社不设理事会和监事会,内部管理制度主要由合作社章程解决;国家应扶持合作社的发展,扶持政策要体现在专项财政投入、专项贷款扶持、税收减免优惠等政策上[18]。

加强合作社的内部管理和重视现有不规范合作经济组织的改造,也是其中的建议。张晓山认为,农民专业合作组织的发展是与特定的历史阶段、经济发展水平、市场经济成熟程度紧密相关的渐进过程,不可能超越历史阶段一蹴而就,应在坚持市场导向的同时保持合作社质的规定性,并淡化与削弱部门及行政色彩。合作社的质的规定性体现于民主管理和盈余按惠顾额返还两条基本原则上,即社员作为所有者的身份和合作社服务的使用者(惠顾者)身份的统一(惠顾在这里可理解为社员以各种方式对合作社做出的贡献)[19]。高伟认为,强制性和诱致性两条农村合作化路径都不是理想的路径,都有其自身的优势和缺陷。我们不能全盘否定,也不能全盘肯定这两条路径,而应当吸纳二者的优势,摒弃二者的缺陷,走一条以农民自愿为基础、政府诱导型的农村合作化道路,也就是要对我国的乡村组织按照政治组织和经济组织分离、小政府大社会的基本思路进行改造,将现有的各类专业合作组织同社区合作组织融合在一起,办成一种类似日本农协的社区综合性(拥有信用、供销、技术服务等方面业务)合作社[20]。

三、中国农民组织建设研究的焦点:农会

农村税费改革前,村民自治并没有从根本上解决农民负担过重的问题,许多地方的村委会不仅没有代表和维护农民的利益,而且损害了农民的利益,这几乎成为研究的共识。但对于如何从组织制度上解决代表和维护农民利益的问题,目前的研究并没有达成共识,存在着几乎是针锋相对的两派观点:大多数学者主张建立相当于压力集团的农会(农民协会、农业行业协会);少数学者持怀疑态度,并提出了有力的理由。

前者认为,组建中国的农业利益集团,通过在法律的框架内就“三农”问题进行利益表达与矛盾疏导,不仅可以逐步恢复农业的造血再生功能,而且可以避免基层矛盾的极端式触发,在政府、社会各利益集团和农民之间构筑起缓冲与调和的通道,有着巨大的政治与经济意义[21]。现阶段农民要求成立的农会,是农民利益的整合和表达组织,是与政府沟通协商的政治参与组织,而不是旨在与政府对抗的革命组织。对农民提出建立农会的要求,如果引导得当,能够以最小的政治成本、社会成本和经济成本填补目前农村管理体制存在的制度真空,并为进一步的行政体制改革打好基础[22]。分散弱小的农民组织起来,通过正规组织,在正式政治舞台上,正当地表述自己的意愿,在利益攸关问题上对国家决策发挥重要影响,以与其他集团相抗衡,维护自己的正当权益,为与市场经济多元化的经济格局相适应的多元化的政治格局所需。中国社会客观上已经处于从工农、城乡分割的二元经济社会结构过渡到工农并举、统筹城乡经济社会发展的新发展阶段;农民已经拥有长期而有保障的土地承包权,具备了形成独立压力集团的广泛产权基础;中共十六大形成的新的领导核心已经意识到“三农”问题的全局根源及“三农”兴盛的全局影响,并决意发展社会主义民主政治;赋权于民众,促进民众广泛的参与,让增长的“繁荣”成果广泛为包括低收入阶层在内的所有阶层所分享,是新世纪的世界性潮流。因此,新一届政府任期内形成全国性的农民压力集团具备客观可能[23]。

后者认为,只要地方行政具有强烈的通过介入村庄秩序来谋取私利的动机,由农民选举出来的农民协会就不能真正约束得住地方行政的强力行为。因为,农民协会是由农民选举产生的,选举产生农民协会的目的是与地方行政谈判及监督约束地方行政。农民协会是由农民选举产生的维护农民利益的组织,理论上应该站在农民一边为农民讲话,但农民协会与村委会一样,面对的是高度组织起来的地方行政和高度分散的农民个体,地方行政拥有政治经济社会乃至文化上的资源优势来收买农民协会为自己说话办事情,尤其是地方行政可能与农民协会达成向农民多收费(如果不是如农村税费改革一样明确规定乡村组织不能向农民收取任何费用的话),从而由地方行政来与农民协会分享。与村委会一样,面对高度组织起来的地方行政和高度分散的农民,除非农民协会领导人都是一些具有非凡品格的以为民请命为使命的特殊人物,这些农民协会的领导人不可能真正站在农民立场上为农民说话。出现为民请命的非凡人物只是当前农村的非常态,以非常态来设计制度,这样的制度就靠不住[24]。农民的维权与党和政府重视“三农”、建立和谐社会的努力,应该在根本上是一致的,维权的目的应该是通过反映农民的意见,落实国家的三农政策方针和措施,改进各级政府和党委工作,而不是其他的目的;农民维权并一定要抛弃我们现存的村民自治和人大制度安排[25]。农民的利益的维护和表达仍然主要依靠现有体制的改革和完善,农村基层正式组织仍然是农民表达和维护自身利益的主要组织依托。在相当长时间里,我国农村的村级组织具有强烈的外部性的行政化倾向,以致与其自身的应有特性相背离,是多种原因造成的。最根本的是农村发展中的外部体制性障碍,是原有的上层建筑与变化了的农村经济基础不相适应。为了解决农村日益突出的矛盾,国家自新世纪开始进行了以农村税费改革为主的一系列配套改革,使农村基层组织得以从强大的行政压力下超脱出来,更好地为农民服务;地方政府推进的以“两票制”选举和“两会制”决策为主要内容的基层民主政治建设,也最终势必会增强村级组织的“草根性”,使乡村治理的微观组织基础悄悄地发生根本性变化,并反过来要求地方政府改变自己的治理方式,促使地方治理的民主化、法治化。

这种上下互动的方式最终会有利于农民利益的表达和维护[26]。

近几年,有关农民的社会服务性组织的研究也有不少,它们大多从民间社团或NGO的角度切入。学者认为,中国民间组织存在严重的合法性问题,一方面,占总数80%以上的民间组织属于“非法存在”,另一方面,经过合法登记的民间组织也存在内部管理不善、财务混乱甚至违法犯罪等问题[27]。还存在资金短缺的问题 。政府应通过财政拨款和税收减免等方式资助民间非营利组织;政府立法时应从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监督,在简化和放松对NGO登记注册时的必要手续的同时,加强对它们开展活动及其组织运作的动态过程的监督、评估和控制[28][P60-80]。

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来源:《农业经济导刊》2006年第1期