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完善我国农村公共文化服务评估体系

时间: 2017-05-19 22:44:46来源: 作者: 阅读:

宋爱军 张红瑞 刘 钢 陈 涛

※宋爱军系天津财经大学招生考试办公室主任、副研究员;张红瑞系河南省广播电影电视局计划财务处处长、高级工程师;刘钢系北京市金融工作局、银行服务处处长;陈涛系共青团福建省委、城工部部长。

近年来,我国农村公共文化服务体系建设取得了长足的发展,但是,在政府加大对农村公共文化建设投入力度的条件下,如何完善我国农村公共文化服务评估体系,确保政府的公共财政资源有效地服务于农村公共文化建设,实现农村公共文化服务供给的最大化和最优化,真正地满足农民群众的基本文化需求,则仍然是一个值得深入探讨的问题。

一、农村公共文化服务绩效评估原则及主体选择

(一)评估内容

农村公共文化是农村文化中为满足农民公共文化需求的部分,主要有四个方面:一是满足农民的基本文化权利,如听广播、看电视、看电影、看演出等娱乐活动;二是具有较强公共性的农村文化基础设施,如文化活动中心、图书馆、有线广播电视网络等;三是有助于提高农民素质的农村文化活动,如科技培训、劳动技能培训和读书看报等;四是需要予以保护和发展的本土文化和传统文化,如民俗艺术、民间工艺等。涉及农村公共文化服务的具体业务有广播电视村村通工程、社区和乡镇综合文化站建设工程、全国文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋工程。农村公共文化服务由政府主导,其它部门和个人自愿参与。

(二)评估原则

一是以人为本原则。要改变农村公共文化供给与需求脱节的现状,充分了解农村文化需求,并以此为依据来设计评估指标。二是注重实效原则。在评估提供文化服务的政府部门或文化机构时,不仅要考察其提供文化服务的数量与种类,还要考察公众在接受政府或公共文化机构提供的文化服务后实际效果。三是多维度原则。要多层次、多视角、多变量进行评估判断,综合、客观、准确地评估提供文化服务时的表现。四是动态发展原则。评估应根据现实情况与公众需求的变化进行动态的调整,使政府绩效水平不断改进与提高。五是规范化、制度化原则。要加快文化服务绩效评估方面的规范与制度建设,建立客观公正的评估程序、科学合理指标体系与评估方法。六是常态实施原则。评估成为常态,并由多元评估主体组成的评估小组定期进行绩效评估,通过系统结果的比较,及时调整工作方向与方法。

(三)评估主体选择

绩效评价主体是农村公共文化绩效评估的核心要素,同时也是推动农村公共文化绩效评估体系运转的轴心。由于受到历史与现实的双重影响,我国农村公共文化绩效评估主体多以上级评估下级的形式出现,缺乏社会组织和公众的有效参与。在这种体制中,上级文化服务部门根据自身需要确定评估标准,下级文化部门则根据上级需要予以迎合,公共文化绩效理性评价机制常常被扭曲,以致地方公共文化部门难以根据公众文化需求来安排公共文化活动,这就与服务型政府的公民本位理念产生了冲突。因此,新形势下农村公共文化绩效评估科学的主体安排应该凸显公众及社会组织在绩效评估中的分量,并寻找出公众参与绩效评估的路径。在开放性评估系统中,政府、公众、社会中介评估组织都是公共部门绩效评估的重要构成部分。在构建我国农村公共文化绩效评估主体系统过程中,这三大主体也是必不可少的。

1.政府。由于历史原因,致使我国政府在绩效评估过程中处于超然的权威地位,成为公共部门绩效评估唯一的主体构成。评估对象自身作为评估主体,是具有争议性的,作为一种传统的考核方式,单一的评估主体能力有限,且其本身具有“自利性”特征,易导致不科学的评估,使公共部门绩效评估流于形式。但是,政府作为评估主体,只要指标设计合理,其内部评估还具有一定优势,由于政府了解内部运作机制,便于把握业绩,可以发挥简化评估程序、节约评估成本的作用。为保证农村公共文化绩效多元评估主体的有序运作,政府在多元主体中有必要保留权威和主导地位,但其作为唯一的评估主体地位需要改进。

2.农民群众。农民群众作为农村公共文化服务的对象,与农村公共文化服务的质量有着息息相关的利益。农民群众作为公众的一部分,有权参与农村公共文化绩效评估,其参与程度也直接影响到农村公共文化服务供给质量。美国国家公共生产力中心主任马克·霍哲教授指出,只有政策制定者和公众积极地参与到绩效评估过程,这样评估的多重目标才能实现。农民群众作为农村公共文化服务对象,一旦成为公共文化服务绩效评估主体,可以最直接地体现出评估的满意性特征。

3.社会中介评估组织。社会中介组织包括各种行业性、部门性评估机构、各类专家委员会、高校研究评估机构以及由专家学者、公民代表等组成的综合性委员会。作为外部评估主体,其特点是评价活动由与政府部门无隶属关系和利益关系的第三方主持和组织实施,评价的标准或内容也主要由主持方拟定。这样就发挥着不同于农民群众满意度评估的独特作用,例如反映社会诉求、捍卫农村公共文化利益、合理高效配置农村公共文化资源,从事评估、监督、协调等专业性服务活动,形成政府与社会之间的良性互动等。社会中介评价可以通过独立评价和委托评价两种形式实现。

二、农村公共文化服务绩效评估体系的指标选取

本文秉持评估主体多元化的理念,根据不同评价主体和评价对象分别进行设计,以发挥公共知识和专家知识各自的优势,提高农村公共文化服务绩效评估水平,并建立多重复合的农村公共文化服务绩效评估机制,将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合。具体而言,除了贯穿始终的政府自我评估外,还根据专家和农民个体这两个主体分别设计出一套评估指标。针对专家的具体指标是农村公共文化基础设施和场所、农村公共文化活动、农村公共文化信息发布部门和管理部门;针对大众的具体指标是农村公共文化服务质量,这一指标同时也反映出农民群众对公共文化的需求。此外,本文还以第三方作为评价主体,从资金、技术、人才保障、组织管理保障和社会参与保障几方面出发设计了评估指标。

1.反映农村公共文化基础设施的指标构成。重点是图书室、农民技术学校、文化广场、文化活动室、老年活动室、青少年活动室等。

2.反映农村公共文化具体活动的指标构成。主要包括电影、展览、文化节、艺术节,表演团体、文艺演出、体育比赛、健身活动。

3.反映农村公共文化服务部门信息发布状况的指标构成。主要包括电台、电视台、文化站。

4.反映农村公共文化服务质量的指标构成。主要是衡量农村公共文化设施使用效率。包括现有文化设施的利用率和贡献率,活动形式和吸引力,公共文化服务的覆盖率。具体指标有:农家书屋年内人均流通次数,文化活动室内人均活动次数,免费的电台、电视台平均日播出时间,农民文化知识普及率,农民平均受教育程度等。

5.保障指标。(1)资金、人才、技术等方面的保障。(2)组织管理。(3)社会参与。

此外,选取指标时要注意所有指标均应为“绩效”性质的指标而不是“投入过程”性质的指标。指标体系以客观指标为主,客观指标能较准确地反映政府公共文化服务体系绩效,但对于难以量化的指标,我们只能适度增加主观指标。

三、农村公共文化服务绩效评估的评价方法与保障机制

(一)科学评价方法

1.权数的确定。权数的确定是综合评价的重要因素之一,如何科学而客观地确定权数很复杂。一般而言,在很难明确各指标的重要性时,我们可以假设它们的重要性相当,尽量采取将同一级指标权重平均化的办法,以避免人为因素对各指标分值的影响,最终造成综合得分的偏差。在此研究中,一级指标用德尔菲法(即专家意见法)来确定,其余指标都是经过反复筛选得到,其重要程度相当,权数主要采用平均赋权法。

2.参考值的确定。参考值的确定,既要反映其动态的变化,又不能脱离我国的现实国情。本文中参考值的确定采取四种方式:一是根据国际上公认的标准为参考值;二是根据国际上平均标准作为参考值;三是将上年该指标的实际值作为参考值;四是将某一指标理论上的理想值作为参考值。

3.确定评价指标体系中指标的无量纲方法。对于每个定量指标评价值可以采用指数法来确定。对于正向指标(指标值越大越好的指标),指标评价值=某指标的实际值/1—该指标的参考值,大于1的取1。主观指标量化成非常满意、比较满意、一般、不太满意、非常不满意五个层次,每个层次评价值分别以100、80、60、40、20来计量,然后将所调查的公众评价表的评价结果加权平均,并以与定量指标评价模型一样的计算方法来计算总体指标的满意度。

4.评价模型。采用综合评价方法对农村公共文化服务体系绩效进行评价。每个分层指数都从不同的侧面反映公共文化服务实践,可以采用多目标线性加权函数法及常用的综合评分法来进行评价。

需要指出的是,指标体系以客观指标为主,客观指标能较准确地反映政府公共文化服务体系绩效,对于难以量化的指标可适度增加主观指标。然而需要指出的是,任何一种评估方法的作用都是有限的,综合评估方法也不例外。仅仅靠一种评估方法和有限的评估指标并不能够完整体现农村公共文化服务体系绩效,但是只要这种方法能够反映出其大概状况和动态变化,就有一定的可取性。

(二)完善法律法规

虽然我国出台了财政部颁发的政府公共支出绩效评价文件,但至今没有一部专门针对政府公共服务进行评价的主管部门、评价主体、评价程序、评价指标和评价结果等内容进行界定的国家法律。所以,实行以结果为导向的公共服务评价体系,应从法律上认可公共服务评价的地位,保证公共服务评价成为政府公共管理中的基本环节,促使政府有积极性参与公共服务评价工作。在法律上应树立公共服务评价的权威性,公共服务评价机构在进行公共服务评价时不受任何组织或个人的干扰和影响。

(三)强化监督机制

加强农村公共产品供给的监督尤为重要,必须制定和完善相关法律制度。农村公共文化服务机制的最终目的是真正满足农民的精神文化需求,它是否发挥了应有的作用,不能仅看文化产品和服务的供给数量、质量、效率,关键是农民对它的满意度。必须建立一个设计科学、结构健全的评估机制,及时反馈公共文化服务中存在的问题,并根据反馈结果给予改进。

来源:《行政管理改革》2012年第3期