理论探讨 首页 > 信阳试验区 > 理论探讨

农村公共文化服务改革的困境

时间: 2017-05-19 22:43:03来源: 作者: 阅读:

中国艺术研究院文化政策研究中心主任  教授   博导 王列生

虽然有媒体近来声称,惠及全民、覆盖城乡的公共文化服务体系已经基本建成,但我们看到的则是农村公共文化服务正处于效率低下甚至举步维艰的困境,而我们有责任反思和谋划的则是如何走出困境并寻找到未来的出路。

从田野调查的实际情况看,尽管经济社会发展水平不同或者地缘文化区位不同,东中西不同农村地区的公共文化服务现实状况往往相去甚远,边疆少数民族地区较之中心城市毗邻而居的乡村情况更是大相径庭,但总体而言,凡是遭遇困境的地方,其困境所在大致都以如下四个方面为最。

一是文化基础设施建设,尤其是匹配性文化服务设备采购仍然相对滞后。尽管这种滞后通过“十一五”时期覆盖性中央财政转移支付与地方财政配套投入而获得较大改善,但我们必须清醒地看到,由于中央财政转移支付的额度未能充分预计到建设成本尤其是土地成本迅速抬高造成预期基础设施建设目标大量缩水,又由于财政状况极为困难的省区事实上不可能做的配套资金完全到位甚至会有零配套情况出现,还由于某些地方财政或文化行政环节存在程度不同的挪用、截留或其它执行不充分的现象,从而导致滞后性仍以不同表现形态存在于全国乡镇基础文化服务机构,而从发展的眼光来看问题,这种滞后性所产生的比较结构落差将会随着农村地区社会进步提速而更加凸显。必须指出的是,在过去一轮的大规模乡镇基础文化设施的两极财政合力助推过程中,顶层制度设计层面的建设目标定位和投入标准测算均缺乏完全可信的计量理由,非差异性面积达标理想与非差异性成本预算带来一系列基层文化设施建设中的操作性困难,极限情况则有种种应付验收而花样诸多的“上有政策,下有对策”式负面事态,所有这一切都为推进农村文化建设和积极建构农村公共文化服务体系留下不可低估的硬体隐患。

二是机构残缺,尤其是财政供给事业岗位严重不足。一些地方乡镇文化馆名存实亡甚至连名也不复存在,一些地方公共文化服务机构还采取差额拨款模式或者财政供给非完全文化事业岗位配备体制(例如一些乡镇的文化工作者身兼乡镇事务的多重从业身份),还有一些地方以外包补贴的文化专业户形式代替基层公共文化服务机构的事业建置和服务职能,诸如此类,都将造成国家文化建设意识中农村公共文化服务全面覆盖的履职载体弱化和文化承诺的难以完全实现。尤其值得关注的是,愈是经济欠发达地区,不仅这类体制建设及文化行政治理缺位现象愈是严重,而且不认为这种缺位其实就是政府治理功能部分失灵的文化麻木观念则更加严重。这实际上也就是说,他们认识不到“四位一体”战略部署下文化工作已经上升为政府中心工作,认识不到基层文化服务机构及其相应岗位设置不完善也就意味着基层政府职能的不完善,认识不到农村文化建设滞后以及农村公共文化服务体系去功能化将深刻地影响制约和谐社会建设、农民基本文化权益保障和全面小康社会伟大目标的顺利实现。从某种意义上说,观念认识缺位较之体制建设缺位更加令人担忧。

三是运行经费财政保障不力,尤其是公共文化服务增量经费支出缺乏保障稳定性。几乎全国性地普遍存在乡镇文化预算非约束性、乡镇文化机构运行经费测算非规范性、农村公共文化服务经费保障非长效性等制度性财政供给保障问题。非约束性的根源在于国家宏观文化政策层面缺乏对文化支出的清晰限定义项,尤其缺乏这些义项在各级政府年度行政绩效考核中的刚性指标设定,当然也就更谈不上建立在限定义项和刚性指标基础上的问责追究制度。因此,农村公共文化服务的运行经费保障是否有力完全不属各级政府行政运行规则的约束,一旦失去这种约束,其后果必然会是主观随意性支配下的情绪性事实。主要政府首长和财政负责官员的文化情绪决定着所在区域的公共文化服务命运。非规范性的根源在于各级文化行政与文化事业机构在实施公共文化服务过程中缺乏科学的项目设计、支出测算和绩效标杆,中央财政的转移支付经费或者地方各级财政的年度预算安排,到了执行环节就程度不同地演绎为“自娱自乐”远远超过“民娱民乐”的行业资源或部门利益。到目前为止,全国各地农村公共文化服务建设运行经费究竟如何测值、预算、管理和效率评价,基本上还处于模糊数学的目标定性范畴,这是导致农村公共文化服务中支出效率低下的主要症结所在。非长效性的根源在于公共文化服务体系无论在城市还是在农村,实际上都还没有设计出,当然也就谈不上行政功能给定的制度存在方式,现行所谓公共文化服务体系不过是原有诸多公共文化服务工具大杂烩基础上的命题化指令,正因为如此,农村公共文化服务也就不可能在一种文化制度运行张力的持续功能发挥中成为制度化事实,只要不是制度化事实,就不仅难以获得现实的长效支撑,而且完全可以在某个时间位置被某种新的命题指涉所置换。

四是准入素质基本达标的服务队伍尚未形成。由于机构、编制、行业福利、农村工作条件等各种复杂原因,我们还无法做到吸引大批高素质的大学毕业生进入农村公共文化服务机构,并且也无法吸引更多的高素质志愿者义无反顾地投身于火热的农村公共文化服务实践。在东部沿海发达地区,在解决了基础建设和运行经费之后仍然没有全面实现农村公共文化服务体系的高效运行,说到底就是因为服务人才问题始终困扰着这些地区文化服务水平提升,而一旦文化服务水平得不到有效提升,面对人民群众不断增长和不断变化的文化诉求,文化服务机构的去功能化和文化服务体系的逐渐形式化就是谁也阻挡不住的必然逻辑结果。对此,无论是高层的文化制度设计还是基础的文化政策响应,都必须集中精力着手解决农村公共文化服务的人才队伍建设问题,从某种意义上说,解决的满意程度将直接制约着农村公共文化服务的未来命运。

来源:《行政管理改革》2012年第3期