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论影响我国未来粮食安全的制度风险

时间: 2017-05-19 22:21:35来源: 作者: 阅读:

朱启臻 芦晓春

我国的改革开放发端于农村土地制度的变革,而实行家庭承包经营制是土地制度变革的主要内容,它确立了农户在农业生产中的主体地位,赋予了农户极大的生产自主权和决定权,从而激发了农民的生产积极性,不仅促进了农村和农业发展,也为中国社会的发展注入了源源不断的活力。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度”成为党的整个农村基本政策和方针的基石。理论和实践充分证明,家庭承包经营制是最适合农业生产特点的经营形式。然而这一制度正在遭受诸多威胁,使中国未来的粮食安全面临制度风险。了解粮食生产面临的制度风险对坚持农村基本经营制度,保证国家粮食安全具有特殊重要的意义。

风险一:农户经营制度的风险

家庭经营作为农业生产的普遍形式是由农业生产特点和家庭特点所决定的,农业劳动的季节性、综合性、高度的灵活性和经验性,与家庭成员之间的无私性、高度的责任感和自觉性相吻合[1]。只要农业生产特点不变,家庭经营的适应性就不会变化。因此,家庭经营成为调动农民生产积极性,保障国家粮食安全制度设计的基础。

但是,一些人夸大了家庭经营制度的弊端,提出了诸如“小生产与大市场的矛盾”,“分散经营与社会化生产的矛盾”等说法,甚至对农户经营农业的适应性提出了质疑。如有观点认为,我国的土地承包制度难以与土地规模经营相适应,从而阻碍了农业生产效率的进一步提高[2]。不少的地方政府也借此为由,为促进土地规模经营出台了种种措施,最普遍的做法是违背农民意愿,强征农民土地进行所谓“规模化”生产。如吉林省前郭县强迫辖区农民将承包的1500公顷基本农田流转出去,用于建立现代农业示范区,引起村民强烈不满。当地干部进村强行送钱,但村民拒收,以至村里出现“100块钱满地飞”的奇特景象[3]。有些地方还强制农民搞“反租倒包”,承包者以所谓 “高效农业”的名义,千方百计改变基本农田的功能,减少粮食种植,威胁粮食安全。

风险二:农民主体地位的风险

家庭承包经营制的一个基本原则是坚持农民在农业生产中充当经营主体,十七届三中全会明确指出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”[4]。然而一些地方千方百计把农民与土地分裂开来,改变农民在农业经营中的主体地位,提出所谓“农业生产工厂化”、“农民工人化”的主张,不仅挫伤了农民的积极性,也使农业变成了资本牟利的手段。

工商资本的逐利性决定了工商资本承包土地、经营农业存在三个风险:第一,减少复种指数。如从利益最大化出发,水稻种植从双季稻变为单季稻,从而减少了粮食产量。第二,掠夺地力。工商资本经营农业与农户相比具有短期性行为,难以保证土地的永续利用。它所关心的是土地能不能在最短时期内创造出更多利润,很难对土地进行长期投入,大都采取掠夺式经营。作为具有生命体特征的土地,如果得不到持续性的精心保护和合理利用,就会大大降低土地的生命周期。第三,破坏农业的多功能性。农业不仅具有生产功能,而且还有维护生态平衡、维系传统文化、保障就业以及教化人性等公益性功能。而农业的这些功能只有与农民结合为一个整体才能得以呈现,任何一个功能的缺失都影响其它功能的发挥。追求利润最大化的本性,决定了工商资本往往将采取一切手段追逐农产品的高产出,而难以顾及到农业的其它功能,结果致使农业多功能丧失,最终会导致农业的生产功能退化,影响粮食生产。此外,工商资本割裂了农民与生产对象紧密的利益关系,被雇佣的农民失去了生产的责任感,管种不管收的心态加剧了农业抵抗自然灾害的脆弱性。

风险三:土地用途的风险

土地是最基本的农业生产资料,保护耕地是我国长期的基本国策。我国实行最严格的耕地保护制度。早在1998年我国就施行了《基本农田保护条列》,各地也规划了基本农田保护区。2004年新修的《中华人民共和国土地管理法》中明确规定“国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护”。然而近些年,城市化加剧了地方用地紧张,给基本农田的保护增加了困难和阻力。

土地用途对粮食安全的风险主要来自三个方面:第一,耕地保护阻力重重。尽管中央政府三令五申严禁地方侵占基本农田改变其用途,但为了政绩,一些地方政府还是顶风而上,而且动力强劲,违法占地屡禁不止,仅2011年上半年,全国发现违法用地行为3.0万件,涉及土地面积27.8万亩。过去12年间中国耕地面积减少1.25亿亩[5]。耕地保护任务十分严峻。第二,土地用途监管困难。中央明确要求“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。但是地方政府暗箱操作,违反土地用途管制,致使流转土地的“非农化”、“非粮化”现象普遍。一是政府将流转出的土地用作违法违规建设。如今年央视曾报道过河北省香河县从2008年以来,打着城乡统筹、建设新农村的旗号,大规模“圈占”基本农田,4000多亩流转土地被改变土地性质,倒卖给房地产开发商;二是地方政府引入工商资本违反土地用途管制规定。如一些地方为发展乡村旅游招商引资,把数百亩直至上千亩耕地改变用途,用来建度假村、观光园等休闲娱乐场所,大量挤占农田。第三,“占补平衡”不“平衡”。占补平衡作为一项耕地保护制度,对实现耕地总量动态平衡具有重要意义,但执行过程存在很多偏差。首先表现为“占优补劣”,致使基本农田“上山下滩”;其次把本来具有生产功能的农家院作为纯粹建设用地搞“占补平衡”,实际上侵占了生产用地。据我们的调查,农家院中有1/3—1/2的面积具有农业生产功能(或种植蔬菜、水果,或养殖家禽家畜),但通过拆村并村,被“整理”出来的地变成了纯粹的建设用地。

为维护我国未来粮食安全,必须坚持和强化家庭经营承包制度,始终坚持以农民为主体的农业发展之路。要实行严格的耕地保护制度,杜绝各种直接、间接和变相改变耕地用途的行为。家庭承包经营制需要不断完善和创新,其中促进家庭农场的形成是有效途径之一。家庭农场可以很好地延续家庭承包经营制以农户为基本单位的特征,能够充分发挥农民的生产积极性。家庭农场不但有利于实现农业经营的规模化,而且能够保持家庭经营的传统优势,是实现未来中国粮食安全的主要基础。

参考文献

[1] 朱启臻.农业社会学[M].北京:社会科学文献出版社.2009,第217-218页

[2] 胡永.土地家庭(联产)承包制度研究[J].中国集体经济.2008,(4)

[3]网易新闻网.吉林前郭强迫农民流转耕地,干部进村送钱[EB/OL]. (2011-03-27).http://news.163.com

[4] 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报, 2008年10月20日(01版)

[5] 法制网.过去12年中国耕地面积减少1.25亿亩[EB/OL].(2011-03-24). http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-03/24

[6]新华报业网.投资农业=圈地开发?慎待资本“上山下乡”热潮[EB/OL]. (2011-01-08).http://www.xinhuanet.com/chinanews/2011-01/08.

来源:新浪博客(2012-04-11)