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“十三五”国家粮食安全和农业结构调整优化方案研究

时间: 2017-04-24 14:14:39来源: 农民日报作者: 国家农业部发展计划司阅读:

 

“十三五”国家粮食安全和农业结构调整优化方案研究
——“十三五”农业农村经济发展规划前期研究课题主要观点综述(二)
国家农业部发展计划司
【编者按】粮安天下,保障粮食和主要农产品有效供给始终是农业生产的头号任务。在粮食生产“十一连增”之后,稳粮增产面临哪些挑战?在城镇化加速推进的背景下,农业生产怎样实现可持续?在消费结构升级的趋势下,农业结构调整的新途径又该如何开辟?农业部计划司组织“十三五”前期研究课题组专家,围绕国家粮食安全和农业结构调整优化进行研究并提出了建议。
关于保障“十三五”时期国家粮食安全
(一)城镇化将给粮食安全带来巨大压力。中国农业大学方向明课题组通过大规模问卷调查发现,农民工群体具有特殊的粮食消费结构,年人均口粮消费折算原粮约为276公斤,是城镇居民的两倍多,农村居民的1.5倍;人均饲料粮消费折合原粮约为112公斤,相当于城镇居民的48.7%、农村居民的1.05倍。综合来看,农民工年人均粮食消费量相当于城镇居民的1.2倍、农村居民人均粮食消费量的1.4倍。按照此调查结果测算,每年因农村劳动力转移就业带来的粮食需求增加量约为10.12亿公斤,与青海省2013年的粮食产量大致相当。课题组根据近年来农民工数量变化趋势,运用趋势外推法预测,到2020年我国农民工总量将达到3.08亿人,比目前增加0.39亿人。如果考虑到农民工食物消费结构的变化,到十三五末,农民工总的粮食需求将达1434.34亿公斤,占2014年全国粮食产量的23.6%。可见,城镇化进程会带来粮食需求量的大幅增加,是我国考虑粮食安全问题时不可忽略的重要因素。
(二)“十三五”时期需更加关注粮食生产的水土资源基础。中国农科院陈印军课题组通过对粮食主产区的研究发现,尽管“十三五”期间我国粮食生产的资源环境基础总体乐观,但水土资源“紧箍咒”将越来越紧。在耕地数量上,课题组运用计量模型对“十三五”末主产区耕地数量进行了预测,如果实行最严格的耕地保护制度,将耕地减少速度控制在历史最低水平,粮食主产区耕地面积有望保持在13.21亿亩;但如果耕地保护力度稍有放松,耕地减少速度处在历史较高水平,粮食主产区耕地保有面积将可能下降至12.63亿亩。在耕地质量上,各地土壤肥力监测表明,土壤有机质、全氮、碱解氮、有效磷、速效钾含量等土壤肥力指标总体上呈上升趋势。但全国仍有28%的耕地基础地力相对较差,生产障碍因素突出。土壤重金属污染、农膜残留、长江中下游农田污染与土壤酸化、东北黑土地退化等耕地质量破坏与退化现象值得高度关注。在水资源上,我国农业用水效率不断提高,农田灌溉水用量占总用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%,有效利用系数由0.44提高到0.52。但目前每年全国农田灌溉用水缺口仍超300多亿方,“十三五”时期随着人口的增加和经济发展,工业化、城镇化用水继续呈增长趋势,农业生产用水空间将被进一步压缩。
(三)利用国际市场保障粮食安全时应注意保护国内产业。农业部农业贸易促进中心倪洪兴课题组认为,“十三五”时期我国农产品产需缺口将继续拉大。目前,我国粮棉油糖肉奶净进口量相当于8.9亿亩播种面积的产出,相当于国内播种面积的36%,农产品贸易额已超过农业增加值的1/5。据测算,到2020年我国大宗农产品净进口量折合耕地播种面积约11亿亩,相当于国内播种面积的45%。因此,“十三五”期间,充分利用国际市场仍将是确保我国粮食安全的重要补充手段。
新形势下的国家粮食安全新战略提出坚持以我为主、立足国内,这就要求我们在利用国际市场调剂余缺的同时必须确保产业安全,保护国内粮食生产积极性。但由于入世承诺,我国取消了所有非关税措施,保留的直接进口调控措施仅限于关税和关税配额政策,平均关税水平只有世界的1/4,并且关税配额量大。因此,“十三五”期间应推进产业安全战略,在贸易立法上必须坚持“两反一保”(倾销与反倾销、补贴与反补贴、保障措施和特别保障措施)的宗旨,推进贸易救济常态化;在双边贸易谈判中,必须保护好有限政策空间,要坚守三条底线:一是坚守粮棉油糖现有关税税率不减让,二是坚守粮棉糖关税配额不扩大,三是坚守农业“黄箱”支持空间不削减;在产业环节上,充分考虑农产品产业链上生产和消费两头分散的特点,重点控制流通仓储加工环节,控制产业制高点,同时研究建立农业外资准入、安全审议和监管制度。
(四)“十三五”时期应加快完善粮食生产支持政策体系。农民日报社王瑜课题组认为,随着农业市场化的深入发展,新型农业经营主体将成为粮食生产的主力军,其粮食生产目的实现了从传统农户的“自给为主、余粮销售”向“商品化生产”的转变,粮食生产的导向也从“产量最大化”向“收益最大化”转变。因此,“十三五”期间我国应加快完善粮食生产支持政策体系,通过综合施策调动新型经营主体的种粮积极性。重点是完善主粮的最低收购价和临时收储政策,同时加快探索完善金融保险支持粮食生产的方式和途径。提高补贴资金规模,特别是关键生产环节补贴和技术应用推广服务补贴,重点用于种粮大户、家庭农场、农民合作社,真正发挥补贴资金对粮食生产的激励作用。
关于“十三五”时期农业结构调整思路
(一)按照养分平衡原则优化养殖业区域布局。农业部规划设计研究院李靖课题组按照土壤养分平衡原理,以各省农作物养分需求量和畜禽排泄量数据为基础进行了测算,发现京、津、辽、沪、浙、闽、粤、桂、琼、川、黔、滇等省畜禽粪便养分供给均超过了农作物养分需求,特别是北京和海南的畜禽粪便养分供给超过了农作物养分需求的1倍以上,属于畜禽养殖环境超载区。内蒙古、赣、鲁、湘、渝、甘、苏等省区畜禽粪便养分供给量与农作物养分需求量的比例在80%-100%之间,属于畜禽养殖环境平衡区。冀、晋、吉、黑、皖、豫、湘、陕、宁、新等省区的畜禽粪便养分供给量与农作物养分需求量的比例均在80%以下,特别是黑龙江环境负荷系数不到1/3,属于畜禽养殖环境潜力区。对这三类区域应采取差异化的引导措施,在超载区实行畜禽总量调减策略;在平衡区大力提升畜禽粪污无害化处理和资源化利用水平;在潜力区大力承接超载区畜牧业的转移,实现种养平衡。“十三五”期间优化我国种养业布局的思路是,按照农田消纳畜禽粪便能力确定畜牧业发展规模,将养殖业产能由大城市、华南和西南地区向东北、中部、西北地区转移,重点是从华南、西南向东北、黄淮海地区转移。
(二)推动我国“耕地农业”向“粮草兼顾”转型。安徽省农业科学研究院王光宇课题组认为,当前我国饲料粮需求约为口粮需求的2.5倍,是影响我国粮食安全形势的重要因素,也是新一轮农业结构调整需要重点考虑的方面。“十三五”期间应推行“粮草兼顾”战略,一方面可为畜牧业提供大量优质青饲料,提高畜牧业产出效率;另一方面,可以节省大量耕地,同时培肥地力、保持水土,促进农业可持续发展。在种植制度方面,可选择粮草轮作、粮草套种等种植制度,充分利用双季稻区冬季闲田、中低产田以及闲置荒地等种植牧草。在牧草品种方面,可选择桂牧一号象草、象草、台湾甜象草、苏丹草、高丹草、墨西哥饲用玉米(大刍草)、扁穗牛鞭草、杂交狼尾草等。
(三)以技术创新推动农产品加工业结构优化。农业部规划设计研究院蔡学斌课题组认为,“十三五”期间,我国农产品加工业结构优化要以科技创新为驱动力,推动实现产业的优化和升级。在粮油加工领域,围绕农产品产地初加工、主食产业化以及副产物综合利用方向,发展玉米、水稻等大宗作物的产地干燥技术装备、油料预处理装备、低温压榨制油装备等;在果蔬加工领域,围绕果蔬原料产地初加工、精深加工及副产物综合利用方向,重点开展果蔬汁多元化产品开发技术与装备、智能化果蔬罐头加工技术与装备、脱水果蔬的高效节能提质干燥技术与装备、果蔬贮运保鲜技术与装备等的研究;在畜产品加工领域,加强对传统中式肉类食品资源的挖掘,配套工程化技术装备,发展肉制品及禽蛋制品的精深加工设备,实现变大包装为小包装、变粗加工为精加工、变生产品为熟制品、变裸品为包装品、变废弃物为新的增值点。加大乳制品科研投入,提高乳品原料、技术及设备的国产化比例。
“十三五”农业农村发展规划前期研究出成果
2015年4月1日,农业部在北京举办“十三五”农业农村发展规划前期重大课题研究成果汇报会,对研究成果进行评审论证,这也标志着规划前期重大课题研究进入“出成果”阶段。当天,来自中国科学院、中国农业科学院、西北农林科技大学、同济大学、四川大学以及农业部工程中心、南京农机化所、规划设计研究院等科研院所12位课题组负责人分别介绍了各自的研究思路、研究方法、主要观点和政策建议。研究成果既包括对“十三五”国内外农业发展趋势、谷物及口粮安全形势等宏观趋势的预测,也包括对现代种业、农业机械化和农产品加工业等关键环节的攻关,既包括对农业现代化发展重大政策和重大基础设施建设工程等发展方向的创设,也包括农业现代化发展监测评价指数等基础研究的创新,既连“天线”,又接地气。“十三五”时期是促进现代化农业转型升级、全面深化农村改革的重要时期,编制和实施好“十三五”农业农村经济发展规划具有重要意义。为增强规划的科学性,提高规划编制的透明度和社会参与度,2014年7月,农业部发展计划司会同财务司启动“十三五”农业农村经济发展规划前期重大课题研究,从全国遴选出72个课题组对50个重大课题进行前期研究。(王瑜)
来源:《农民日报》2015-04-02