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“十二五”时期我国公共财政制度建设和改革创新的建议

时间: 2017-04-24 14:15:24来源: 中国证券报作者: 贾康阅读:

 

“十二五”时期我国公共财政制度建设和改革创新的建议
1、实行“扁平化”改革,减少财政层级。“十二五”时期公共财政体制改革要着力创新财政体制,积极探索和推进财政扁平化改革,增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性,特别是使之在省以下能够得到实质性的贯彻。基本导向是按照三级的基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,力求实现省以下财政层级的减少即扁平化,塑造上下贯通、可有序运行的与市场经济相契合的分税分级财政体制。根据国家管理和经济社会发展的需要,同时考虑到简化政府级次难度较大,宜着眼于精简效能和减轻负担的要求,在一段时期还不得不保留五级政府架构的基础上,首先减少财政层次,通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施,形成中央、省、市县的三级财政架构。财政部门已有工作要求上的时间概念:在2012年,“省直管县”要在除民族地区之外的各地全覆盖。财政层级“扁平化”,也可望进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革,有效降低行政成本,并促使各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展,构建与事权相匹配的分级财税体制,提高行政体系运行的绩效水平。
2、进一步理清政府事权和职责,由粗到细形成三级支出责任明细单。在形成中央、省、市县三级财政架构的基础上,应按照法律规定、受益范围、成本效率等原则,进一步理清政府事权和职责,尽可能由粗到细形成中央、省、市县三级支出责任明细单,并逐步将其法规化。“十二五”时期,进一步理清各级政府事权和支出责任,重点是应解决以下几个方面的问题。
首先,应在中央政府有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时,原则上使地方政府从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出,收缩到公益性公共工程和公共服务的领域内,从而理清多年来中央、地方在投资权上的纠葛,进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单并逐步将其法规化。
其次,要对现阶段各级政府事权划分标准进行统一。在公共财政框架下,应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务,地方性公共物品属于地方各级政府的事务,某些跨区域的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。
第三,对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权争取尽可能进行明确的细分和形成共担方案。为保持公共服务的质量和稳定、高效提供,需要根据公共产品与服务的层次性对各级政府的职责尽可能细分,即使那些不能直接明确、需要不同层级政府共担的领域,也要尽量细化以便明确共同分担与负责的方案。尽量减少交叉和重叠,有利于提高服务效率和质量。尤其需要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域,尽快明确从中央到地方各级政府的支出责任和管理权限。
第四,以法律或法规形式明确规范各级政府事权。近期可以考虑以国务院行政法规形式对各级政府的职责进行具体而详细的划分,长远来看,则有必要制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的规定,以明确界定各级政府的事权和职能分工。
3、构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制。构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制,是“十二五”时期公共财政体制改革的关键,是推进基本公共服务均等化的体制保障,也是完善社会主义市场经济体制的题中应有之义和重大事项。改革的主要内容包括:合理调整政府间财政收入划分;以房地产税、资源税等充实地方税体系;完善纵向财政转移支付制度和改进横向转移支付制度;完善税源总分制度。
从总体上看,应努力使税基划分合理化,酌情减少共享税,将容易造成税源转移和跨地区间分配不公,有利于收入分配调节、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用以及统一市场形成的税种,确定为中央固定收入。具体而言,中央政府为履行宏观调控职能,应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分隔、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种如个人所得税,有利于贯彻产业政策的税种如消费税,以及与国家主权相关联的税种如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能,应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种如不动产税等。
在逐步完善税制过程中,应充实地方税体系,适当壮大地方税收收入,提高地方公共服务的保障能力。地方税主体税种税基应较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁,使本地的税负落实到本地居民身上,把地方公共物品的成本和效应较好地联系起来。加快发展健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度以及必要的“对口支援”等横向转移支付,发挥其作为有效的财政均衡制度的功能。“十二五”时期,完善政府间转移支付制度应突出三项内容:一是继续扩大一般性转移支付资金规模,对一些名不副实的专项资金进行撤并。二是清理整合专项转移支付项目,尽可能减少项目支出的交叉、重复,严格控制新设项目,必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。同时,进一步完善“三奖一补”政策,调动地方克服县乡财政困难的潜力,强化基层政府服务“三农”的能力。三是完善现行的因素法转移支付,尽量采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标,针对各地区不同的主体功能,把对于农业区域、生态区域的转移支付支持,进一步制度化、规范化。加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度。可以考虑结合主体功能区建设,建立基于生态补偿的横向转移支付制度。即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金,通过辖区政府之间的相互协作,实现生态成本在区域间的有效交换与分担。
完善企业所得税税源总分制度,破除制度壁垒。实行法人所得税制度是新的企业所得税法的重要内容,为了有效解决法人所得税制度下税源跨省市转移问题,财政部等部门制定了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》(财预[2008]10号)等文件,规定跨区企业的总分机构当期应纳税额,地方分享部分分成三块:25%由总机构所在地分享,50%由各分支机构所在地分享,25%按一定比例在各地间进行分配。跨省市企业总分机构实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的纳税方式,该方式在一定程度上促进了地区间税收公平,但造成了总机构与分支机构主管税务机关的不一致,进而引发跨区总分机构的企业所得税归属和征管权之争。今后应当从平衡两套征管系统和地区之间利益博弈角度进一步改革税源总分制度,将收入任务、管理事项等相关责权利进行合理配置,调动分支机构主管税务机关的管理积极性并追求更为合理的利益均衡。
4、强化政府公共服务职能,推进主体功能区建设和基本公共服务均等化体系化。满足社会公共需要,提供公共产品,推进基本公共服务均等化,是公共财政最基本的定位,也是我国政府职能转变的方向。具体而言,一方面,要逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。对各项公共服务所应达到的水平建立量化标准,充分考虑各地自然、地理、人文等因素所导致的成本差异,并形成依据社会经济发展情况自动调整的机制,既作为地方政府施政的导向,又作为对地方政府施政效果考评的依据,还可用作进行均衡拨款的重要参照系。在此基础上,研究制定推进基本公共服务均等化的明确目标与具体时间表。另一方面,要围绕主体功能区建设,以实现基本公共服务均等化为目标,完善中央和省以下财政转移支付制度,优化财力在国土空间和功能区之间的分配,保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。增强生态保护区域政府公共服务保障能力,鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护,实现与资源环境相协调的适度发展,保障生态环境可持续发展。
5、构建有利于发展方式转变和走创新型国家道路的财税体制。在中国解决经济增长方式转变问题,必须走建设创新型国家之路,充分发挥科技“第一生产力”的能动作用,使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。建设创新型国家,核心就是把增强自主创新能力作为发展科学技术的战略基点,走出中国特色自主创新道路,把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节,建设资源节约型、环境友好型社会。公共财政应从以下几方面支持和鼓励创新型国家建设和企业自主创新能力建设。首先,财政支出方面,一是应为构建以企业为主体的自主创新体系提供必要的贴息、信用担保等支持;业已成立并运行了数年的国家中小企业创新基金,需要扩大规模,改进管理,更多运用乘数效应较大的贴息方式,以及规范的参股方式。二是为建设科技实验室、中试基地、孵化基地等提供一定的资金保障。三是积极发展产业基金和以政策性扶持为导向的风险创业基金的母基金。其次,积极改进和健全知识产权的保护制度,并通过实施政府支持性采购政策(包括首购政策),扶持自主知识产权的市场化应用和创新型企业发展。最后,在税收方面,要制定、改进和完善激励企业加大研发投入的一系列税收政策。税收优惠政策的着力点应适度前移,力求针对企业或科研单位实际科研项目投入予以鼓励。在市场经济环境中,总体而言,对于事关国计民生、国家安全的核心技术,重大创新项目(重大专项),以及具有全局性、带动性的关键共性技术,基础科学和前沿技术等,应作为财政支持发展的重点领域和方向。对于有良好市场前景的技术,如装备制造、信息产业领域的系统设计技术、控制技术与关键总成技术等,应主要依靠市场机制。同时,对关系国家全局和战略利益、企业难以独立完成的大型技术装备项目,和需联合攻关的重大专项,要给予必要的支持,集中力量取得突破。在具体推动过程中,各级政府财政应根据其财力大小和技术、储备状况,选择一定的领域和方向,有重点、有目标、分步骤地量力而行,积极发展财政贴息、信用担保等“四两拨千斤”式的政策性融资机制,与开发性金融、商业性金融资金等风险共担形成合力,充分借助市场机制配置资源的基础作用和高效管理机制。
另外,构建有利于发展方式转变的公共财政制度基础,需要完善促进环境保护和资源合理利用的税收制度,健全惩罚和激励机制。改革和完善探矿权和采矿权(矿业权)的价、税、费制度。要以矿产资源有偿使用为方向,尽快全面实行矿业权有偿取得制度,完善矿业权价格形成机制。同时应将矿产资源税和矿产资源补偿费两者之中性质相同的租金收入合并,租税分离,重新组合,各归其位。扩大资源税的征收范围,将没有纳入现行征税范围的资源品,如水资源、森林资源等纳入征税范围,同时将现有的某些资源性收费并入资源税。“十二五”期间,也很有必要研究开征新的环保税、探索该体系内的碳税等。另一方面,相应降低流转税和企业所得税的税率,逐步减少流转税和企业所得税税收,削弱地方低水平扩张的经济动因。为适应加快发展方式转变和扩大第三产业比重、升级换代的需要,应研究推出以增值税替代现行营业税的改革方案,减轻服务领域“重复征收”造成的税负,以利第三产业更好发展。
6、改进和优化收入分配、公共政策与公共管理,创新机制和提升绩效。降低直接税比重(如增值税扩围)和促进垄断行业深化改革的举措有助于分配格局的改进,直接税方面财产税制度框架的建立(从房产税改革切入),个人所得税降低端税负适当、调升高端综合税负的改革等,都有助于强化、优化再分配调节。此外,对于社会保障体系建设与运作的支持,以及对于社会成员中的低收入阶层、困难群体的多种形式的转移支付和补贴救助,是财政支出方面的重大事项,也将直接服务于中国收入分配的改进。
应当指出,当前我国尚未建立一套法制健全、权力制衡、程序严密、民众广泛参与的公共选择机制,因此如何积极运用和扩展已有的民主机制和权利制衡机制,探索在预算编制、审批、执行的各个环节更多引入和形成规范的公共选择力量,应当是“十二五”时期公共财政建设的重要内容。
来源:《中国证券报》2012-11-19