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韩国“新村运动”真相与启示

时间: 2017-07-07 18:23:45来源: 作者: 阅读:

中国社会科学院研究生院农经系博士研究生   徐廷旻(韩国)

中国社会科学院研究生院农业经济系教授     党国英

韩国实行土地私有制,这为韩国农民更有效地利用土地创造了条件。

城市化是解决农村发展问题的根本出路。韩国农业实现了现代化,韩国农村居民的收入能接近城市居民,归根到底是农民数量在短期内迅速减少,余下的农民又有机会在城市经济部门得到兼业机会,这使得政府在支援农民时的负担得以相对减轻。

中国农村发展的问题与目前韩国这样的国家有很大不同。土地产权不清、政府对农业的支持力度不够、城市化程度低、农民隐性失业严重、农村公共服务水平低,是我们面临的最关键问题。

1970年4月22日,当时的韩国总统朴正熙在旱荒对策会议上发起了“新村运动”。这项运动最初在农村推行,后来扩展到城市、工厂和学校,工作内容也由单纯的管理改革扩展到政治、经济、社会和文化等诸方面,成为一场席卷全韩的全方位社会改革运动。但是,新村运动除了农村以外,其他方面并没有取得成效。1979年11月朴正熙遇刺身亡,新村运动急速落幕。

起因:城乡差距扩大威胁可持续发展

上世纪60年代,韩国推行了两个五年经济开发计划,启动了“出口导向”的工业化战略,加快了工业化和城市化的发展。同一时期,由于政府忽视农业和农村的发展,结果造成农业和农村的严重落后。第一个经济开发五年计划(1962-1966年),全国GNP(国民生产总值)和工矿业增长率分别达到7.7%和14.1%,而农林渔业增长率却不过5.1%。到了第二个经济开发五年计划,这样的差距更严重,全国GNP增长率和工矿业增长率分别达到10.5%、20.3%,而农林渔业增长率反而下降到2.3%。

此外,1960年,农户收入超过城市家庭收入,但到了1970年,反而减少到城市家庭收入的70%。农业的相对落后导致国内工业产品市场的缩小和粮食进口外汇的浪费,威胁到工业和经济的可持续增长。面对这些严峻问题,韩国政府不得不推行“新村运动”。

在新村运动之初,政府为了让居民自愿参与,强调“勤勉、自助、合作”精神。但到了1972年,工作内容扩张到增收和精神启发,继而转变成“政府主导”。政府强化了各级公务员的职责,形成了从中央到地方的组织领导体系[中央内务部(主管部门)-道(相当于省)-市郡(相当于县市)-面、邑(相当于乡镇)],要求各级公务员责任到人,各负其责。

新村运动的工作内容主要有五个方面,即基础设施投入增加、福利、环境改善、精神启发和城市与工厂建设。1973年-1974年的投资集中在基础设施、福利和环境改善方面。在其后几年,政府发现,如果居民收入没有增加,就不能保障居民参与农村建设,所以工作重点转变为增加农民收入。从1977年起,政府强调村容村貌的建设。

在新村运动之初,大部分投资由普通居民来承担。比如1971年的居民负担比政府投资多了两倍,1972年的居民负担增加到总投资的83.7%。为了引导村与村之间的竞争,政府采取了“拣选支援”的战略。但随着政府主导作用的强化、农业生产基础设施的完善及改善农村生活环境等政策的实施,投资财源逐渐转变为政府承担。

成果:改善了农村生活和居住环境

这场实施了差不多十年之久的新村运动,旨在引导农民参与农村的基础设施建设,主要成果包括农村道路建设、农民住房改造、自来水设施建设、农村电气化、农作物高产新品种的普及、乡村礼堂建设以及大规模培训乡村领导人。具体内容如下:

一是改善了农村生活和居住环境。1971年,新村运动刚开始时,全国80%以上的农家都是茅草屋,马路、桥梁、渠道、供水设备等基础设施也都落后不堪。为改善农村生活环境和基础设施,政府推进了房屋改造、道路铺设、桥梁修建、给水设备建设等项目,并取得了不小的成果。比如1970年农村电力供给量不过24%,到1979年达到98%。这是新村运动的最大成果。

二是改善了农业生产基础设施,增加了农民收入。到1979年,农村道路建设超过当初目标,达到61201公里。通过推广高产种子,农家经济从自给自足转变为商品经济。同时还节省了农村劳动力并增产粮食,促进了农业机械化。据统计,1970-1980年期间,农户的平均收入由26万韩元增加到270万韩元,增长10.5倍。

三是重视教育和培训。新村运动的核心是教育和培训,从中央到地方都建立了相应的教育和培训机构。教育与培训内容包括地区开发、意识改革、领导培养、提高市民素质、技术推广等。教育与培训使农民培养起了“自立、自助、勤勉、合作”的思想观念。

弊端:政府主导造成农户负债更加严重

通过新村运动,农村生活环境、农业生产基础设施等得到了改善,但负面影响也不小。

首先,以中央政府为主导的推进方式,虽然有利于高效率地推行国家政策,但不可避免地产生不顾地方的特殊情况和地区差异而强求一律的推进方式。更重要的是,由于运动过程中不能保障农民的自愿,许多自愿的工作也变成了官办,造成了农民和地方政府对中央政府的过分依赖。

其次,新村运动并没有大规模地缩小城乡收入差距,相反却造成严重的农户负债。因为新村运动推动农村现代化、城市化,追求美好的物质生活,农民不得不改造自己的房子或屋顶,他们不得不承担严重的负债。1970年-1980年,农户平均负债由1万6千韩元增加到34万韩元,增长21倍。

韩国城乡收入差距的缩小最终是在新村运动结束后才实现的。经过上世纪后二十年的高速经济发展,韩国迅速实现了城市化,农业人口占到总人口的比重不足10%,农民在其他非农部门大量兼业,农民收入增加更为迅速。上世纪90年代初,韩国农村居民人均收入已经占到城市居民收入的95%。2005年,韩国农民收入达到3050万韩元,20多年里又增长了11.3倍。

新村运动尽管很快地促进了农村和农业现代化,然而,极为有限的政府投资加上中央政府主导的推进方式,不可能根本改变农业和农村结构。更由此产生了农户负债、劳动力转移和对中央政府依赖等问题。近几年,韩国农村增收速度有所放缓,农村空心化、劳动市场波动和城市贫困等又成了新的问题。2005年韩国农村居民收入占到城市居民收入的78.2%,比上世纪90年代下降10多个百分点。

启示:城市化是解决农村问题的根本出路

不同国家的社会经济条件差异常常很大,一个国家在经济发展中的某些短期做法,另一个国家往往是不可学的。但长期来看,因为人类的共性,任何一个国家在经济发展方面的经验对其他国家总有借鉴意义。韩国农村发展总的来说是成功的,它的经验很值得我们思考、借鉴。

韩国实行土地私有制,这为韩国农民更有效地利用土地创造了条件。同时,土地私有制也为农民合作社的良好运行创造了基础。韩国的实践证明,因为农民广泛获得了社会保障系统的帮助,且国家不支持城市资本在农村圈占农业用地,农村就很难出现农民迅速丧失土地流离失所的情形。我们一些学者所担心的土地私有化会造成大规模土地兼并的情形,在韩国、日本和台湾地区不仅没有出现,反而是相反的情形在困扰着他们。这些国家和地区的普遍问题是土地经营规模过小,农业经济效率的提高受到制约。

韩国的经验证明,城市化是解决农村发展问题的根本出路。韩国农业实现了现代化,韩国农村居民的收入能接近城市居民,归根到底是农民数量在短期内迅速减少,余下的农民又有机会在城市经济部门得到兼业机会,这使得政府在支援农民时的负担得以相对减轻。这个道理看似简单,但却是世界主要国家解决农村发展问题普遍有效的做法。

在农村发展中究竟是政府主导还是农民主导,这是看起来容易、其实不容易解决的难题。因为现代国家实现了高度工业化,科学技术装备农业的能力大大增强,技术装备的成本相对降低,国家支援农业的能力也大大增强了。再加上各国政治家为赢得民心,对农产品市场进行过度保护,使得政府支持农业有了强有力的意识形态支持。但是,这种做法的后果是减弱了农业领域的竞争性,阻碍了农业经济效率的进一步提高。在一些国家,甚至农民的合作经济组织也成为市场的垄断因素,不利于市场竞争程度的提高,这使得农产品价格十分高昂。政府对农业的畸形支持政策所造成的消极后果,直到近些年才有所显示,引起了各国社会精英的关注。

总的来说,中国农村发展的问题与目前韩国这样的国家有很大不同。土地产权不清、政府对农业的支持力度不够、城市化程度低、农民隐性失业严重、农村公共服务水平低,是我们面临的最关键问题。从韩国的历史经验看,我国政府必须下决心解决农村土地产权不清问题,采取更有效的政策保护农民的土地财产权。政府应采用更积极的城市化政策,加快农村劳动力向城市转移,解决农村隐性失业问题。

另外还要认识到,发展农村经济,最本质的还是农民权利问题,具体就是农民财产权、农民自由迁徙权和农民平等享受公共服务权利等三方面的问题。只有有了解决这些问题的态度和决心,具体政策才能制定出来。在制定具体政策的过程中,韩国新村运动中的一些做法我们还是可以学习的,而另一些做法(如政府干预过度等)则是需要避免的。

来源:《南方都市报》2006年07月14日