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全国农村改革试验区系列报道第160期

时间: 2017-07-06 15:09:26来源: 作者: 阅读:

写在农村税费改革十年之际

陕西铜川市财政局局长张耀民

      农村税费改革,是继新中国成立后的土地改革、家庭联产承包责任制之后农村的又一次重大改革,是国家在农村的分配制度和“三农”政策的一次重大的深刻的调整,是中国共产党立党为公、执政为民执政理念的充分体现。改革十余载,每每想起自己投身于这场事关农村稳定、农业发展和农民减负的波澜壮阔的改革大潮,便感慨万千,抑制不住那份激动心情。

  农村税费改革伊始,我时任农业科长,有幸参与到这场改革当中,并且负责全市改革的调查摸底、方案草拟、数据测算、制度拟定、政策落实等等具体工作。在我任财政局副局长时,又分管农村税费改革工作,负责组织、协调和落实各项改革。任财政局局长时,也是市税费改革领导小组办公室主任,时逢为巩固农村税费改革成果推动的以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为内容的农村综合改革,全面组织实施这项工作。可以说,我经历并亲自参与了这场改革,也为这场改革倾注了很多的心血。这不仅仅是因为我来自农村,是一个农民的儿子,对农民有一种自然朴素的情感,更重要的是感受投身到这场具有深远意义的改革所担负的责任。现在,依然能想起带着科室同志和区县农税干部冒着寒暑下农村、访农户、查实情的情景,依然能想起多次跑部委、跑省厅争取政策和资金支持的情景,依然能想起灯火通明下的测数据、定方案、落实配套改革政策的情景,依然能感受到广大财政干部为推动这项改革所付出的艰幸和努力。我想,这是我个人在这项改革工作所得到的一种快乐、充实和自豪,也是投身到这项改革工作的广大财政干部所得到的一种快乐、充实和自豪,因为这毕竟是涉及到全市40多万农民切身利益的大改革。值农村税费改革十周年之际,我想最有意义的事情就是以己之拙笔描述所经历的这项改革,以示抒怀,也是对投身到这项改革的所有人以表敬慕和谢意。

(一)

  回顾我市农村税费改革工作的历程,主要经历了以下几个阶段。

  第一阶段主要是试点摸索经验,调查摸底测算,制定改革实施方案。2000年,全国在安徽省开始了农村税费改革试点,我省在汉阴、合阳和子洲3个县开始农村税费改革试点。其实,我市在1999年就开始自发地在宜君县马坊镇开始了试点,2000年扩大到四个区县的七个乡镇进行试点。当时,一无成功经验可以借鉴,二是改革基础环境差,试点工作极为繁杂,举步维艰。我和科室同志通过深入地调查研究、分析测算大量的数据,着力在规范、减轻、公平上下功夫,取得了第一手基础数字资料,积累了一定经验、取得了初步成效。2002年,陕西省作为全国16个扩大改革试点的省份之一,在全省范围内推行了以“三个取消、一个逐步取消、两项调整、一项改革”为主要内容的农村税费改革试点,我市按照全省的部署,在全市范围内全面推开了农村税费改革试点工作。通过前两年掌握的基础数据,对全市各县区上报的《方案》和有关数据进行再审查、再核实,待省税改办审批后,各区县对省上审批的《实施方案》和有关数据进行复查核对,依据省上审批的面积、常产、税额计算分解到乡镇。以村为单位,将农业税计税土地分等级,并套用测算的常年产量,张榜公布后,将税收任务落实到户或单位,再按照落实到户的农业税任务,全面组织征收入库。由于历史原因,土地、农业和财政部门之间耕地面积和计税土地面积不相一致,有些乡镇、村常年产量由于统计数据缺失难以确定,农村机动地和撂荒地难以落实税负等等,这些都给我市公平、合理落实税负造成了很大的障碍,经过大量艰幸而又卓有成效的工作,经省上同意,顺利落实了核定的方案,全市范围内没有出现大的争议和群众上访,保证了农村税费改革试点的稳定实施。

  第二阶段是落实农村税费改革实施方案,推进各项配套改革。这一阶段从2002年至2005年,主要是按农村税费改革实施方案抓落实。按照减轻取消规范的原则,全市农民负担由改革前的人均73元,亩均29.34元,减轻到改革后人均负担44.6元,亩均负担20.9元。2004年,按照中央1号文件的要求,全省取消除烟叶外的农业特产税,农业税税率总体上降低1个百分点。2005年,省委、省政府决定在全省范围内免征农业税,我市也在全市范围内免征农业税,提前3年实现了全市农民农业税收零负担。在这一阶段,积极推进了各项配套改革。加大了对涉农收费集资的清理督查力度,对涉及农民的各种收费进行了清理,属于中央统一规定的予以保留,凡是自行出台的坚决予以取消。市物价部门对全市涉农收费统一印制了公示牌,发到各村组进行了统一公示。农村税费改革后,全市没有出现乱收费、乱集资、乱罚款,加重农民负担的情况;加快了村级组织建设,推动了村组撤并工作,合理调整了村级规模,精简了村组干部,规范了村干部补助标准,实行了村务公开,推进了村民自治,减轻了财政负担。积极落实计划生育的有关政策。各区县计生局、财政局对计划生育管理、宣传、教育、培训、计划生育对象奖励、手术费用、计划生育专干补助等情况进行了摸底调查,测算出支出需求,农村税费改革取消了计划生育统筹收费后,我市的计划生育费不但没有减少,还比改革前增加了188万元,大大减轻了乡镇干部收费难的压力。

  第三阶段是逐步开展农村综合改革工作。这一阶段从2005年开始。一是从2006年起在全市全面开展“乡财乡用县监管”试点工作。在确保乡镇预算管理权、资金所有权、使用权以及财务审批权不变的情况下,以“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付”为主要内容,遵循“统一政策,分级管理,确保收支平衡;财权与事权相统一;预算管理权不变;调动乡镇理财的积极性;保障农村基层政权的正常运转”五条原则,扎实开展清理“银行账户、收费票据、财政供养人员、乡镇资产和债权债务”工作,积极推进市、县、乡三级联网工作。实现了全市乡村财务数据共享和即时监控,会计基础工作规范化进一步加强,制定下发了《铜川市乡镇财政财务管理办法》、《铜川市村级财务管理办法》等九项制度。工作效率得以极大提高。2008年,全省“乡财乡用县监管”工作现场会在我市召开,此项工作走在了全省的前列。二是做好乡村债务清查化解工作。2005年至2006年,市、区县、乡镇组织人员基本摸清了乡村两级在农村拉电、“普六”、“普九”、建校、引水、修路等公益事业上发生的债权债务状况。各区县在总结分析旧债成因的基础上,逐步建立了从根本上控制乡镇举债的长效机制,停止向乡镇下达招商引资硬指标,乡镇不搞建设项目评比,严禁各类形象工程、政绩工程,有效防止产生新的债务,同时运用行政、财政量化考核管理,促进债务化解工作。2006年,全市抽调人员对“两政一教”(基层政权、基层政法、农村义务教育)债务进行了全面细致的核查,建立了债务台帐和相关档案,省上派核查组逐项核查确认,并制定了化解“两政一教”债务方案,分批得到化解,使乡镇村组的负担大大减轻。三是着力解决村级运转困难的问题。2002年,省上转移支付资金,以县为单位,对村均农业“两税”附加不足1万元的补足1万元。市上考虑村级运转的困难,经过调查研究,给每个村再补助5千元。2005年,陕西省上村均村级运转补助提高到1.4万元,我市则提高到2万元。2007年,全省标准提高到每村2万元补助,我市则提高到3万元,2009年后提高到3.5万元。通过村级组织运转补助的提高,有效地解决村级运转因难的问题,村组干部待遇得以提高,正常公务得以维持,也调动了村组干部的工作积极性。

  我市农村税费改革试点工作之所以进展得比较顺利,并取得重大成果,最重要的是:我们在改革过程中,始终坚持把减轻农民负担作为改革的第一位目标,把维护农民的物质利益和民主权利,保护和调动广大农民群众的积极性作为基本出发点;始终坚持尊重实践、尊重群众,从实际出发,与时俱进地不断完善改革政策;始终坚持加强对农村税费改革的领导,市委、市政府把握改革的大方向、大原则、大政策,依靠各级党政和有关部门协调配合,始终坚持处理好改革发展稳定的关系,兼顾到各方面的利益和对改革的承受能力,确保农村税费改革顺利平稳地推进。

(二)

  我市农村综合改革在市委、市政府的领导下,取得了很大成就,农业、农村和农民都因这场改革发生了巨大变化。

  一是农民负担得到大幅度减轻,农村分配关系逐步理顺。改革前,全市农民负担为3274.6万元,人均负担73元,改革后人均负担44.6元,比改革前农民人均负担减少28.4元,减负率为38.9%。2004年,取消农业特产税、降低农业税税率后全市农民总负担又减少了751万元,全市农民人均负担由44.6元减少到27.8元,人均减少了16.8元,减负率为37.7%。2005年免征农业税后,减轻农民负担1250万元,全市范围内实现了农民税收零负担。同时,随着乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费的取消,切实杜绝了向农民乱收费、乱摊派和乱集资的现象;乡镇机构运转、乡村组织运转、农村义务教育正常经费和农村计划生育通过转移支付得以充足保证,农村社会事业发展和公共服务的投入机制进一步完善;乡镇财政所由过去的收支管理型向综合服务型转变,直接面向基层,服务为主,监督职能得到进一步强化。多年来,我每次下农村都能感受到农民对农村综合改革政策的满意和发自内心的喜悦,看到这些,我也由衷地感到欣慰。

  二是极大改善了党群干群关系,农民生活和生产基础条件得以进一步改善。在整个农村税费改革的过程当中,全市上下积极宣传改革政策,公开操作程序,加强督促检查,发现问题及时解决,既规范了基层干部的行政行为,又受到了广大群众的支持拥护,增强了基层工作的透明度,减少了干群矛盾,从制度上促进了基层党风廉政建设。农业税、农业税特产税的取消,乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费的取消,使原来发生在这些上面的征收矛盾也不复存在,广大乡村干部的工作重心也转移到为民服务,为农村经济发展上来,极大地改善了干群关系。村级公益事业“一事一议”工作的推进,进一步促进了农村社会管理创新和基层民主政治建设,农民民主议事和农民自愿筹资筹劳得以逐步实现。村级公益事业“一事一议”财政奖补政策,不仅破解了村级公益事业投入难题,而且促进了支农资金整合平台的构建,使农村生产条件和生活条件得以极大改善。“一事一议”财政奖补政策实施以来,全市实施的194个试点项目已完成158个,占实施项目总量的81.4%;完成项目投资10188.99万元(筹资筹劳2396.48万元,财政奖补797.43万元),占计划投资额的86.51 %。158个财政奖补项目的实施,全市硬化巷道376.84公里;修复水渠22000米,解决了24959人、1392头大家畜饮水;安装路灯28个,解决1250人的公共照明;修建公厕 3 座,解决3164人入厕难问题;修建垃圾台14个;栽植绿化树2571棵;修建文化广场3个,2200平方米;修建活动室2个,60平方米;安装天然气135户,受惠人口达132010人。

  三是转变职能,加快基层财政所规范化建设,推进乡镇财政两基建设。随着农业税和农业特产税的取消,乡镇财政所职能在一段时间内出现了真空,广大基层财政所干部内心不稳,2006年,自己结合工作实际,提出了职能转变的意见,并报市政府研究同意,市编办批复,将农业税收征管机构转为农村综合改革办公室,负责全市农村综合改革日常工作、农村财务管理、契耕两税征管,同时区(县)“农业税收管理局”更名为“农村财务管理局”,隶属区(县)财政局归口管理,科级建制,与农村综合改革领导小组办公室一套人马两块牌子。并制定印发了《关于加快乡镇财政所建设的通知》,在全市范围内开展乡镇财政所规范化建设,经过两年的努力,全面建成了“两室一厅”式办公,配备3-5名干部的规范化乡镇财政所。按照科学化精细化管理的要求,进一步理顺基层财政业务工作关系,将各级下达的乡村两级各类财政资金的监督管理工作划归农村财务管理局,对本辖区各乡镇实施的项目及各项涉农补贴资金进行全程监督管理。涉农专项资金实行“一个漏斗向下”,涉农补贴资金实行了“一折(卡)通”发放。全市543个行政村村级财务统一实行了“村财村用乡代管”模式。同时,注重抓好财政队伍建设,巩固基层财政管理力量,有计划地分期分批对基层财政人员进行业务培训。目前,不管是那个乡镇,都是办公环境整洁,设备配备到位,财务管理规范。2010年,全国革命老区转移支付资金管理座谈会在我市召开,财政部有关领导和部分省的参会代表都对我市基层财政所“两基”建设给予了充分肯定,此项工作业走在了全省乃至全国的前列,也是在这一年的9月份,全省财政局长座谈会在我市召开,会议观摩了我市“两基”建设的成果,随之,省上提出在全省推广铜川经验和发展模式。

  四是全面推进“一事一议”财政奖补试点工作。编印了《铜川市村级公益事业建设一事一议财政奖补工作政策指南》,统一印制了全市财政奖补工作申报审批表格和工作流程图,建立严格高效、务求实效的长效机制,建立了项目库管理制度、财务公开制度、项目档案管理制度、奖惩激励制度。严格管理关口,构建规范科学、权力阳光的运行机制。

  五是稳步推进中小学布局调整,教师队伍得到优化。按照市政府关于农村中小学布局调整的五年规划,逐步精减中小学和教学点,全面实施教师资格制度。农村中小学通过核编定员,清理超编人员,重点辞退了部分代课教师和不合格教师。全市共撤销130个教学点,撤并、改造和新建70所学校,清退350名代理教师;2011年以来,按照《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》及《陕西省人民政府关于当前促进学前教育发展的若干意见》,我市将学前教育推进工程列入2012年“民生十大工程-教育惠民工程”之一,并于2012年全部完成区县城市标准化幼儿院和公办乡镇中心幼儿园建设任务。为此,本着整合资源、防止浪费的原则,积极利用农村中小学原校舍,进行改建、扩建,在每个乡镇建成1-2所乡镇中心幼儿园,并按照大村独办、小村联办的原则,使幼儿园覆盖全部行政村。

  六是乡镇财政管理体制进一步得以完善。自实行“乡财乡用县监管”以来,进一步完善了乡镇财政管理体制,理顺了县乡之间的分配关系,体制日趋合理、高效和规范。资金拨付和支出渠道通畅,上级给予的各项补助资金都能够足额落实到乡镇,确保了乡镇的既得财力。同时出台了激励奖罚措施,充分调动乡镇政府当家理财的积极性。各乡镇政府的收支范围更加严格和规范,乡镇的各项收入实行综合预算,各项收入统筹安排、统一使用;乡镇的各项支出实行集中支付,既确保了乡镇干部职工工资的发放和机构的正常运转,又确保了社保、教育退耕还林、村级转移支付补助和各项专项资金的专款专用,有效的杜绝了各种克扣、截留、挪用现象的发生。抑制了乡村债务规模逐年递增的势头,清理化解乡村债务工作,摸清了债务家底,建立了债务管理档案,并把化解债务纳入了乡镇党政领导政绩考核目标责任制,杜绝了乡镇政府举债搞建设和形象工程、超前消费现象的发生,从根本上防止了新的不良债务发生。

  我市农村税费改革取得了阶段性成果,以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的农村综合改革随着经济社会事业的发展不断深化,巩固成果,深化改革成了农村综合改革适应新形势下经济发展的新要求。我们将面临很大的挑战和责任,我愿意以那份热情和精力,与广大财政干部一起共同投入到深化改革当中,我相信,凭借农村税费改革工作中大家体现出的精神、勇气和努力,必将推动农村综合改革的不断深入,为农村和谐、农业发展和农民富裕做出更大的贡献。

来源:陕西省农村综合改革工作领导小组办公室(2012-06-25)