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关于农村集体资产产权制度改革问题的考察报告

时间: 2017-07-05 10:03:20来源: 作者: 阅读:

山东省东营市农业局调研员  郝立刚

  为搞好农村集体产权制度改革,建立农民增收的长效机制,近日,山东省东营市农业局组织有关人员到湖北宜昌市的宜都市、夷陵区和潍坊寒亭区进行了考察学习。考察组听取了市区有关情况介绍,实地察看了三个社区和两个镇农村集体资产产权交易所,并同相关人员进行了座谈,总的感受是稳妥起步,效果显著,农民欢迎,集体受益。现将有关情况报告如下:

  一、基本做法

  (一)问题的提出

  宜昌市所属两个市区和潍坊寒亭区都属于经济较为发达的城市郊区,随着城市经济和园区经济的发展,城中村、城郊村、园中村(以下简称“三村”)较多。近年来,区域经济的快速发展,不少农村集体资产被征用,剩余的集体资产由于产权模糊、分配方式复杂等原因,管理难度加大,出现了一些新情况,造成了一些新矛盾,信访案件增多。一是思想认识不到位,基层干部对发展壮大村级集体经济的愿望都很迫切,但也存在重发展轻管理、重分配轻监督的思想,认为只要不把钱装进自己的腰包,资产监管无关紧要;二是规范管理不到位,尽管在村一级都实行了会计委派制,但由于人员素质等原因,还存在手续不完备、资产添置处置程序不到位的问题,集体资产被挪用、损坏、低价承包、擅自变卖,造成集体资产流失、贬值;三是有效监督不到位,存在挥霍、贪污集体资产的现象。这些问题直接影响了农村集体资产的安全管理和效益发挥。为此,在大量调查研究的基础上,湖北省委、省政府从2007年开始,按照集体资产产权与自主权不变、进交易中心进行公平交易并接受监督的原则,在6个市进行农村集体资产产权制度创新试点工作,在试点的基础上,去年出台了在“三村”扩大试点的实施意见,明确了有关制度创新和政策问题,使试点工作得以快速推开。宜昌市在8个村开展试点,取得了明显成效。潍坊市选择寒亭区的3个村进行试点,已有1个村试点完成。

  (二)主要做法

  1、村(社)抓基础。农村集体资产产权管理,必须做到家底清楚、产权明晰、责任到人,重点是“一清、两建、三确权”。一清,即清产核资。对集体所有的账面有价资产,账外资源性资产进行全面清理核实,对不良资产严格按程序核销,对违法违规流失的资产依法依规追缴,摸清核准集体资产家底,交给村民评议,做到账实、账账、账表、账证、证证“五相符”,资产财务明细和债权债务明细“两清晰”。两建,即建立集体资产明细账、资源性资产登记簿。清产核资结束后,对集体资产分别建立明细账,包括集体固定资产、流动资产、农业资产、长期资产、有价资产等;对登记未进入账内的机动地、四荒地、多经地等资源资产建立登记簿。三确权,即确定产权、股权、经营权。对清查核定的集体资产,由集体经济组织提出申请报批,颁发产权证书;召开村民大会议定配股方案,将经营性资产按方案配股到人,成立股份合作社并颁发股权证书;确定资产经营权,将不同类型资产以租赁、入股、承包等方式明确到责任人。

  2、乡镇抓规范。着眼规范管理,促进集体资产运行“由地下向公开、由无序向有序、由分散向集中、由行政手段向市场运作”转变。一是搭建平台。以乡镇农村经营管理站(财政所)为依托,建立农村集体资产产权交易所。交易所性质是全民事业单位,属乡镇财政所管理,人员经费等由内部调剂。主要职能是宣传农村集体资产管理的法规政策,收集公布集体资产交易信息,开展集体资产产权、经营权交易。二是完善制度。产权交易所制定了产权交易配套制度、产权评估制度等13项农村集体资产产权管理与交易制度,拟定了《农村集体资产产权评估流程》、《农村集体资产添置流程》等7项工作流程。同时,进一步规范了《农村集体资产产权评估报告》等9种文书文本。三是规范操作。交易集体资产产权、土地承包经营权、农村其他项目承包经营权,由群众代表全程参与、全程监督。集体资产添置处理实行“三不受理、三不办理”,即集体资产产权交易所没有村民主理财小组意见的不受理,未经村民代会代表讨论通过的不受理,未经乡镇农村经营管理部门核准同意的不受理;没有评估报告的不办理,没有公开招标的不办理,信息没有公开的不办理。四是配套服务。围绕开展清产核资、业务培训、产权交易、信息沟通等重点环节,完善服务方式。

  3、区级抓监管。一是建立土地流转监管系统。县区成立了农村土地承包经营权流转中心,实行县区、镇乡、村(社)三级联网,畅通信息共享、工作沟通的高效机制。二是建立农村土地承包经营权纠纷调解仲裁监管体系。坚持早介入、早控制、早调处,村(社)建调处小组,各村支书任组长,治保主任具体抓;乡镇设土地承包合同管理委员会,建立调处中心;县区设农村土地承包仲裁委员会,设立仲裁庭,努力做到第一时间内介入调处、第一现场化解矛盾、第一线控制纠纷,把问题解决在基层和萌芽状态。三是建立农村集体资产监督管理体系。不断强化制度建设,建立完善集体资产产权评估、离任干部及经济效益审计、集体资产年度审验、农村财务双代理、每月资产产权变动情况报告等制度。夷陵区13个乡镇(街道、开发区)均已成立农村财务代理中心,所有村集体经济组织账务资金实行了“双代理”,探索出农村财务管理“铁八条”经验,收到良好效果。

  (三)取得的成效

  开展农村集体资产产权制度创新,是农村制度建设的一项重要改革,对提高农村集体资产使用效益,管好、盘活农村集体资产,促进农村发展,起到了良好的推动作用。

  1、将集体资产管理与市场需求相结合,确保了资产保值增值。农村集体资产产权制度创新是贯彻落实科学发展观的实践运用,是解决制约当前农村发展瓶颈、完善市场经济体制的重要抓手,对推动集体资产市场化运作,促进农村经济良性循环起到了重要作用。夷陵区朱家湾村抓住三峡工程机遇,大力发展商业服务型集体企业,建立商业门面、摊位390多个,不仅解决了移民的就业问题,村集体每年获利都在百万元以上。宜都区解放社区利用200亩土地,建设12万平方米标准化车间、厂房对外出租,同时建设了商业门面房300多间,当年盘活集体资产1500万元,增加就业210人,实现收益88万元。

  2、将集体资产管理与扩大民主相结合,维护了农民合法权益。紧紧抓住“清理登记、公开公示”等关键环节,把农村集体资产管理作为民主管理工作的切入点,全过程 “阳光操作”,充分保障了群众的知情权、参与权和监督权,维护了农民合理权益。夷陵区军田坝村成立农村股份合作社,取得了“五化”成果,即集体家底价值化、村民身份明朗化、农民利益股份化、合作运行制度化、多方关系和谐化,使人民群众真正当家作主,成为集体资产的主人,化解了农民因土地、集体资产占有不均产生的诸多矛盾,保障了广大农民的合法权益。

  3、将集体资产管理与制度建设相结合,促进了农村和谐稳定。把规范管理摆在首位,着力建立农村集体资产评估、登记管理、集中采购、添置处置、信息管理、合同鉴证、信息联络员管理、廉洁建设等制度,做到用制度管事,用制度管人,确保集体资产产权交易在规范制度下运行,“稳压器”和“减压器”作用日益显现。夷陵区军田坝村通过产权制度创新,理清了3个村民小组105户柑桔园产权,调解农民土地纠纷5起;理顺了18个单位使用集体土地的关系,重新签订或补签了相关手续,吸引了两家民营企业投资办厂。2008年,全区共调处及仲裁纠纷209起。

  4、将集体资产管理与规模经营相结合,推进了农村加快发展。农村集体资产管理新模式,充分调动了农民发展生产的热情,推进了经济社会发展。截至目前,夷陵区流转土地7098起,流转面积23244亩,涉及农户13800多户,逐渐形成规模经济,种粮大户、园林大户、水果大户、养殖大户等不断涌现。稻花香集团流转土地1700亩建基地,邓村绿茶集团流转土地2300多亩,分别成为国家级、省级农业产业化重点龙头企业。

  二、经验和启示

  在农村集体资产产权制度改革方面,宜昌市已经走在了全国的前列,尽管仅在部分村进行试点,但走出了路子,创新了模式。通过考察学习,我们认为宜昌的经验就是“分权不分产、发展不征地、运营不经营、分红不分利”。

  1、分权不分产。产权制度创新是分权,注重价值形态的集体资产分割,即在清产核资、清人分类的基础上,把集体资产全部折成股份,按一定的标准分配给集体经济组织的每一个成员,明晰了产权主体,解决了集体所有制的实现形式问题。对使用价值形态的集体资产,由社区股份合作社统一进行资本运营,较好地解决了“统”与“分”的矛盾。

  2、发展不征地。按照“政府主导、村为主体、市场运作、不取不予”的原则,社区股份合作社自主对集体土地进行整理和开发,改造旧房安置村民,商业运营获取收入,创造的就业岗位优先供给村民,村民的养老、医疗、教育等由合作社统筹安排,一举解决了失地村民就业、住房和社会保障问题。

  3、运营不经营。社区合作社对集体资产一般不直接经营,而是运用发包、租赁、入股、合作等方式进行间接经营,以获取租金或红利。这种资本运营方式风险不大、收益稳定,干部省心,群众满意。

  4、分红不分利。对包括征地补偿费在内的所有集体收入的分配都按章程进行,社区股份合作社从中提取公积金、公益金后,剩余的利润部分按股份给社员分红,既保证了农民的现实利益,又保证了集体经济可持续发展。

  三、对策和建议

  随着经济的快速发展和城市规模的扩大,我市城中村、城郊村和园中村较多,油田矿区村也占有相当的比例,这些村一般集体资产较多,经济基础较好,但大都存在着集体资产产权不清、分配不明等问题,积压了一些矛盾,不利于农村的和谐稳定,也不利于农村经济的健康发展。因此,借鉴宜昌经验,在城中村、城郊村、园中村和矿区村集中进行集体资产产权制度改革,建立起促进农村经济发展和农民增收的长效机制,十分必要。

  (一)目标任务

  总的目标是,以股份合作为主要形式,以清产核资、清人分类、资产量化、配置股份、建立合作、规范监管为主要内容,建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体资产产权管理制度。主要有两个层面:一是在城中村、城郊村、园中村和矿区村(以下简称“四村”),加快推进以股份制为主要形式的产权制度改革,组建社区股份合作社;二是在集体净资产规模较小,集体荒碱地、林地、滩涂(以下简称“三地”)等资源性资产较多的村,积极试行资源资产折价作股量化的办法,组建集体股份合作社。按照“一年重点突破,两年全面推进,三年基本完成”的目标要求,2010年,每个县区选择1-2个“四村”和“三地”较多的村完成资产产权股份制改造,建立起社区股份合作社和集体股份合作社,各县区和30%的乡镇建立农村集体资产产权交易服务中心;2011年,所有的“四村”完成股份制改造,建立起社区股份合作社,30%的“三地”较多的村,建立起集体股份合作社,所有乡镇全部建立起农村集体资产产权交易服务中心。2012年,所有“三地”较多的村,建立起集体股份合作社,市级建立起农村集体资产产权交易服务中心。

  (二)主要内容

  按照“清产核资、清人分类、配置股份、建立合作、规范监管”的要求,主要分六步进行。

  1、制定改革方案。村集体经济组织依托村“两委”成立集体资产产权制度改革筹备委员会,内设若干个工作小组,负责自筹备之日起至首届股东(代表)大会闭幕期间的一切改革工作。筹备委员会要按照清产核资、清人分类、配置股份、建立合作、规范监管五个阶段,制定切实可行的具体操作方案,经三分之二以上村民同意,报乡镇(街办)审核、县区审批后实施。

  2、搞好清产核资。严格按照农业部、财政部《关于镇村集体经济组织清产核资办法》的要求,对村组两级集体所有的动产、不动产、债权、债务进行全面清理核实,分门别类,登记造册,做到账实、账账、账表、账证、证证“五相符”和资产财务明细、债权债务明细“两清晰”。清产核资阶段,合理界定集体资源性、经营性和非经营性资产的范围,对不良资产要严格按程序核销,对违法、违规流失的资产要依法依规追缴。依法对土地等经营性资产进行价值评估,可以委托有资质的中介机构评估,也可以由经管部门评估、经三分之二以上村民认可后入账。清产核资结果应向全体村民公示,确无异议后将集体全部经营性资产净值转化为量化到人的股份资本,并依据宪法和物权法界定所有权归属。

  3、组织清人分类。对户籍和居住在村内的现有人员进行全面清理,以公安派出所登记户籍为基础,以法律法规为依据,以村规民约为参考,以民主评议为结果,确定村内现有全部人员的身份,作为集体配置股份的根据。一般将人员分为集体经济组织成员和非成员两大类。集体经济组织成员是指户籍和实际居住都在村组内的人员。曾经是集体经济组织成员的义务兵、大中专在校学生、“两劳”人员等作为集体经济组织成员对待。在人员定性的基础上,可根据居住年限、贡献大小等情况,将集体经济组织成员再分为若干等级,以缓解新、老成员之间的利益矛盾。清人分类结果应向全体村民公示,确无异议后方可转入配股阶段。

  4、合理股权设置和股份配置。将经过确认的清产核资结果与清人分类结果挂钩,村一级的股份资本量化到全村村民,组一级的股份资本量化到本组村民。股份配置不搞平均主义,但要注意适当平衡,防止出现贫富悬殊。股权设置和股份配置的具体办法实行一村一策,由集体经济组织成员讨论制定方案,报乡镇(街办)审批确定。设置个人股和集体股的,个人股占总股份的比重不得低于70%,集体股不得高于30%。股份配置到户后,原则上实行一户一证、一证一票、分户不增、并户不减。配置到人的股份,原则上实行生不增、死不减、进不增、出不减,可以继承、转让,但不得退股提现。因人员、资本变动等实际情况而确须扩股、缩股或调整的,必须经股东(代表)大会三分之二以上成员同意、并报乡镇(街办)审批后方可进行。

  5、建立新型集体经济组织。以村“两委”为基础,吸纳股东代表,经民主选举,在村一级建立新型集体经济组织——社区资产运营股份合作社,由县区政府和农村经济主管部门颁发集体资产产权证。少数经济总量较大的地方,可在组一级建立股份合作社,在村一级建立经济联合社。社区股份合作社和经济联合社都实行股东(代表)大会、董事会、监事会“三会制”,每届任期均为3年,可以连选连任。股东代表根据社区股份合作社的规模、按社区股东人数5-10%的比例直接选举产生,股东(代表)大会是最高权力机构,社区资产运营股份合作社的所有重大事项都必须经其审议,三分之二到会代表同意方可通过。董事会是社区股份合作社的日常工作机构,一般由5-7人组成,设董事长1人、副董事长和董事若干人,其候选人采取民主推荐和组织提名相结合的办法产生,获得到会代表三分之二票数方可当选。董事长是社区股份合作社的法定代表人。监事会是社区股份合作社的专门监督机构,一般由3-5人组成,其中必须有2名以上普通股东代表,其成员不得与理事会成员交叉,不得是社区股份合作社的财务人员,其选举产生方式与董事会一致。

  6、加强监督管理。社区资产运营股份合作社成立后,要按照有关法律、法规、政策及股份合作社章程,本着运营部经营的原则,建立健全集体产权和财务监督管理等各项规章制度。社区资产运营股份合作社的全体股东是以土地为核心的集体资产、资本的终极所有者,董事会必须定期向全体股东报告集体资产、资本的安全和运营情况,集体产权发生变更时必须经股东(代表)大会讨论通过,集体资产、资本运营收益必须依据章程按股分配。社区资产运营股份合作社要以财政部、农业部有关农村经济合作组织财会制度为基础,借鉴股份制企业的财会制度,建立新型的财会制度。社区资产运营股份合作社的财务应实行代理制度,年度财务预决算和收益分配方案必须经股东(代表)大会审议通过,并报乡镇(街办)经管部门备案。

  在资产产权制度改革的同时,要建立起运作规范的集体资产产权交易市场。要以《物权法》和《农村土地承包法》为依据,以县区农业部门和乡镇经管站为依托,建立两级农村资产产权交易服务中心,开辟农村集体资产产权交易市场,探索农村集体资产产权交易的方式,搞活产权流通,加强规范管理,确保农村集体资产保值增值。农村集体资产产权交易市场要与农村财务会计集中核算结合起来,为农村集体资产产权改革提供法律政策宣传、信息登记发布、出租流转咨询、价格评估、合同鉴证、利益关系协调和纠纷调处等服务。结合农村资产产权交易服务中心的建立,加快完善农村资产产权纠纷仲裁调处机制。各县区要建立仲裁委员会,乡镇设立仲裁庭,依法有序解决农村资产产权和土地承包管理中出现的纠纷,促进农村集体资产产权制度改革健康发展,维护农村集体经济组织和农民的合法权益。

  (三)政策措施

  农村集体资产产权制度改革,可以说是解决统分结合的有效举措,是农村基本经营制度的又一个创新,需予以支持和保护。

  1、依法保护农村集体资产产权。坚持农村土地等集体资产由集体成员按股所有,社区资产运营股份合作社代表全体股东对农村土地等集体资产享有占有、使用、收益、处分的权利,任何单位和个人都不得侵占、哄抢、私分、破坏。社区资产运营股份合作社依法、按章行使所有权,任何单位和个人都不得违背所有权人的意志而强行改变集体所有性质,不得非法干涉所有权人依法行使权利。

  2、依法保障被征地农村集体和农民的权益。根据国务院有关文件精神,按照严格界定“公共利益需要”的原则,逐步缩小征收集体土地的范围,坚决纠正滥征滥占耕地、变相倒卖集体土地等违法违规行为。征收集体土地必须依法依规进行,及时、足额支付征地补偿安置费用,落实被征地农民社会保障费用。要多渠道安置被征地农民,积极推行留地安置、土地或征地补偿费入股安置,以土地换社保。对依法征收集体土地的应按不低于被征地面积15%的标准,留给被征地集体经济组织作为建设用地,发展二、三产业,以解决被征地农民就业和长远生计。

  3、大力盘活农村集体资产。已经建立社区资产运营股份合作社的“四村”、“三地”,要积极盘活土地资产。在坚持土地集体所有、服从城市建设及土地利用总体规划、执行国家和当地政府产业政策的前提下,可以依法自主开发利用集体土地,采取各种有效形式,实现集体土地收益,巩固和壮大集体经济。集体经济作为社会主义公有制的重要组成部分,集体所有建设用地应当视同国有建设用地对待,在办证、税收等方面应当享受同等政策。

  (四)组织领导

  各级各部门要进一步解放思想,提高认识,把推进农村集体资产产权制度改革提高到实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、全面建设小康社会的高度来认识,克服畏难情绪,确定工作重点,明确改革方向,因村制宜,切实抓好。要充分做好宣传工作,提高农民群众对改革工作的知晓度、参与度,营造良好的改革氛围。各级党委、政府要高度重视,加强领导,及时协调解决改革工作的重大问题,有关部门和单位要根据自身职责范围,积极为农村产权制度改革提供相应服务,共同做好协调指导工作。各级财政部门要安排专项工作经费,涉及行政审批的各有关部门要服从、服务于改革发展大局,积极支持、配合改革,确保改革顺利进行。

来源:湖北农村信息网(2011-02-14)hbncxxxc@126.com