典型经验 首页 > 信阳试验区 > 典型经验

适应农业经营方式变化 推进农业管理体制改革

时间: 2017-07-04 17:56:03来源: 作者: 阅读:

-----基于山东农业发展的调查与思考

山东省社会科学院省情综合研究中心主任、研究员  秦庆武

  [摘要]随着农业农村经济的发展,我国正在逐步实现从传统农业向现代农业的转变。从事家庭经营的农户已不再是传统意义上孤立分散的小农,而已演变为市场化、社会化的小农。传统小农的生产经营方式正日益走向解体,而现代农业生产经营方式已现雏形。这就对政府的农业管理方式和管理体制改革提出了新的要求,迫切要求政府部门转变职能、改革管理体制以适应这种变化。

  [关键词]农业经营方式;农业管理体制;社会化小农

  进入新世纪以来,我国农业生产经营方式发生了许多新的重要变化,其突出的特征就是中国的亿万农户由孤立的小农转变为“市场化、社会化小农”?,其生产经营方式已逐步由小规模经营转化为社会化经营。这对我国农业农村经济发展产生了重要影响,对政府的农业管理方式和管理体制改革提出了新的要求,迫切要求政府部门转变职能、改革管理体制、完善公共政策以适应这种变化。

  一、近年来山东农业经营方式变化及其特点发韧于20世纪70年代末期的农村改革在极大地解放了农村生产力的同时,形成了中国一家一户的小农生产经营方式。我国这种家庭承包经营的小农经济的显着特点,一是分散经营、独立决策、经营效益低下;二是难以运用新技术、新装备进行规模经营;三是无法规避自然与市场的双重风险。但是,90年代中期以后,这种状况发生了重要变化。最近,我们对山东农业生产经营方式的变化进行了专题调查,感到这种变化是非常明显的。山东9O年代中期以来农业经营方式的变化及特点是:

  (一)农业产业化的出现与农业经营链条的拉长放大了农业的外部规模在传统的自给自足的小农经济条件下,农户生产的规模狭小,没有产前、产中、产后的明确分工。

  农业产业化的引入扩大了农业的内涵,使得农业的产前、产中、产后形成一体化经营的完整产业。农业产业化的典型形式是龙头企业加基地加农户。2008年,山东省年销售收入500万元规模以上农业龙头企业6937家,其中过亿元的1450家,过1O亿元的73家,过100亿元的3家。省以上重点龙头企业484家,国家重点龙头企业66家。全省参与农业产业化经营的农户1377万户,占农户总数的比重已达67%。寿光市是全国着名的蔬菜生产基地,在当地蔬菜市场和农产品加工企业的带动下,实现了蔬菜产业的布局区域化、生产规模化,冬暖蔬菜大棚达到了4O万亩。郯城县胜亚蔬菜公司通过土地流转租用农户承包地,建立生产基地1600亩,连片生产“大白萝b”、“山牛蒡”等蔬菜,年创产值1624万元,该县1000多农户以土地为股本人股胜亚蔬菜公司,入股土地1200多亩,年底按股分红,2007年每亩收益超过1000元。实行产业化后,农户分散经营的格局得到了根本性的改变。因为农业产业化首先要求实行产前、产中、产后的分工与协作,要求一体化经营,从而放大了农业的外部规模,促进了传统农业向现代农业的转变。

  (二)农民组织化程度的提高扩大了农业生产经营的内部规模在以农业为基础产业的社会里,个体家庭是农业的基本经营单位,农业劳动的形式主要是个体劳动。农村人口虽然众多,但由于高度分散、缺少组织,因此很难表达自身的经济和政治诉求,很难维护自身的利益。近几年来,随着农业产业化的发展,农民新型专业合作经济组织不断涌现,既有农民自己创办的,也有龙头企业协助指导下创办的,既有比较松散的专业协会,也有比较紧密的和规范的专业合作社,还有各种股份合作组织。近年来,山东省各类农民专业合作经济组织发展到2.1万个。地处沂蒙山区的蒙阴县南晏子村952人,人均耕地1.5亩,近年来建立7个合作社,93%的农户加入了合作社,调整互换和开发整理土地1200亩,形成了“一社一大片、一户一大块”的种植业规模经营格局。宁阳县蒋集镇郑龙村160户农户以土地经营权入股成立有机蔬菜合作社,建立基地920亩,其中流转本村土地800亩,占全村土地面积的65.6% ;流转外村土地120亩。土地入股合作社后,社员还可以在合作社打工。社员每年每股(亩)底金700元,加上分红和劳务收入,每亩每年纯收入3200元,比以往种植粮食每亩增收2500元左右,形成了土地股份合作社的“郑龙模式”。农民专业合作经济组织兴起,提高了农民的组织化程度,改变了农户分散经营的传统格局,扩大了农业的生产经营内部规模,为发展现代农业创造了条件。

  (三)农业专业化、规模化水平提高,改变了传统农业的生产经营模式传统农业以家庭为基本经营单位,以个体劳动为基本生产形式。由于生产经营的独立性和分散性,因此生产经营的规模狭小,无法实现生产过程的分工和专业化,生产劳动的效率很难提高。近年来,随着农业产业化的市场化水平的提高,农村各类种植、养殖业大户不断出现,土地流转加快,农业适度规模经营开始形成,经营的集约化水平提高,部分地区出现了一村一品、一乡一业的格局。郯城县将适度规模经营摆上农业发展的重要日程,从场地、资金、用水等方面给予扶持,鼓励土地承包经营权流转,各类种养大户已发展到28475户,占全县农民总户数的11.39%,其中种植、养殖、农机及农产品加工大户分别为8000户、5599户和72户,种植业大户经营面积16万亩,占全县耕地的16%以上,2007年人均纯收入6320元,比全县平均高出1560元。

  该县种植大户刘绍连耕种面积1560亩,年产粮食1485吨,种植效益比普通种植户效益高出2倍多,2004年被评为“全国十大种粮标兵”,2007年被评为“全国粮食生产大户”。分工和专业化水平的提高,提高了农业劳动生产率,促进了农村商品经济的发展,为传统农业向现代农业转型开辟了道路。

  (四)农业机械化水平提高,现代农业生产经营方式初步展现传统农业以手工工具为主要生产工具,劳动生产率低,剩余产品有限。手工工具决定了农户的耕作方式只能是分散的、小规模的,如果实行集中劳动和大规模耕作,往往效果适得其反,反而降低劳动生产率。进入新世纪以来,山东的农机装备水平大幅提高,平原地区农业生产作业机械替代了手工劳动,小麦、玉米机收程度分别达到95%、27%,远高于全国平均水平。前些年,每到三夏、三秋等农忙季节,大批农民工需要从打工所在地回到农村,从事农业生产劳动,现在则基本上不用回家农忙。小麦收割过去是最需要人力的劳动,现在小麦联合收割机的跨区作业,基本上不再需要农民动手。莱州市把扶持农机大户作为完善农机服务组织体系的重要内容,目前固定资产10万元以上的农机大户达406个,其中50万元以上的有42户。农机大户的经营方式主要有田间作业、外出跨区作业、农机运输、农产品加工、农机配套修理等。农业机械化水平的提高使农业对劳动力的需求减少,农民逐步从繁重的农业劳动中解脱出来,有更多的剩余时间从事其它劳动或休闲。现代农业生产工具的应用从根本上改变了传统农业的生产经营方式,为现代农业构建了新的平台。

  (五)农业社会化服务水平提高,市场化农业基本形成随着农村商品经济的发展,农户依然是生产经营的主体,但生产过程日益市场化和社会化。农户需要购买种子、化肥、农药等生产资料,需要到市场上去出售自己的产品,甚至于生产过程中的浇水、收割、病虫害防治等也要借助于他人。为解决农产品进入市场难的问题,山东省采取政府扶持、企业参与、农民自愿结合等办法,多渠道、多形式培育市场营销主体。目前,全省有各类流通组织3万多个,农民经纪人、购销大户发展到250万人,其中专业型经纪人占2/3。同时,重点扶持建设一批辐射面广、带动力强的区域性产地和销地批发市场,使之成为价格形成中心、信息传递中心、产品集散中心。从农业技术推广服务来看,山东省寿光市创新科技信息服务方式,设立网络视频服务系统,实现农民与专家“网络可视化”时时交流,取得良好效果。同时,该地加大“农机1 10”建设力度,建立起了系统、有效的农技推广体系。近十多年来,山东各类农业技术服务、农产品购销、农机服务等日益完善,农业生产经营的社会化服务体系逐步建立,使农户由独立的生产经营者演变为农业社会化生产经营中的一个环节,成为社会化的小农、市场化的小农。

  中国从传统农业向现代农业转变有一个最重要的约束条件,这就是中国的国情。我国人多地少,人地关系高度紧张,农民拥有的土地其生产功能在下降,而生存保障功能在上升。在土地成为农民生存保障的条件下,只有通过“平均地权”,才能调动广大农民的积极性和保持农村稳定。同时,中国城市化水平低,农村剩余劳动力转移困难,地规模经营很难实现。这就决定了小农的家庭经营方式将会在中国长期存在。能否寻找至0一条既不改变家庭小规模经营格局,又能采取现代化的农业经营管理方式来改造传统农业的道路,对于实现我国农业的现代化乃至整个国家的现代化,具有重大的现实意义。

  可以得出这样一个基本判断:随着我国农业农村经济的发展,我国正在逐步实现从传统农业向现代农业的转变。这其中一个最重要的变化,就是从事家庭经营的农户已不再是传统意义上孤立分散的小农,而已演变为市场化、社会化的小农 j。传统小农的生产经营方式正日益走向解体,而现代农业生产经营方式已现雏形。

  二、转型期农业管理体制面临的主要矛盾和问题中国的农业发展在经历了上世纪8O年代以追求温饱、增加产量为中心的阶段后,90年代转为以追求农业效益、提高农产品质量为中心。中国农业生产经营方式的变化实际上是适应这一变化的产物。它必然对我国农业的管理方式、政府的管理体制、农村公共政策的制定以及农村基层组织的改革建设提出新的要求。但长期以来,我国在农业管理体制等方面已不能适应这种变化,无论从山东还是从全国来看都面临着一系列突出矛盾和问题。

  (一)农业管理体制的不适应我国的农业管理体制是在农产品严重短缺,农业生产力水平十分落后的条件下建立起来的,立足点是对农业生产过程进行管理,并把农产品产量增加作为第一位的任务。因此,长期以来,我国各级农业管理干部都把催收催种、改善农业生产条件、提高农产品产出率作为中心工作。而农业生产的产前农用生产资料的生产与供应、产后的加工、储藏、运输、销售等却不在农业部门的管辖范围。也就是说,各级政府和农业管理部门主要集中在产中的生产过程的指导,对农业产前产后,缺少管理和监督,农业部门管理的是小农业,不是大农业。

  (二)农业管理方式的不适应在人民公社体制下,政府对农业经济的管理主要通过公社、大队、生产队三级集体经济组织进行。

  伴随着家庭承包经营制度的确立,农户成为生产经营的主体,政府对农村经济的管理失去了抓手。虽然在名义上我国农村实行的是“统分结合”的双层经营体制,但在90%以上的农村地区,农村集体经济组织已不复存在,“统一经营”已名存实亡。只有村委会这个行政性的村民自治组织在代行集体经济组织的土地发包功能。山东虽然属于我国东部较发达地区,但村级集体经济基础薄弱。调查显示,在全省8.4万个行政村中,无集体经济净收入的村36529个,占调查村总数的43.4% 。集体年经营性收入3万元以下的村44398个,占村级总数的52.4%。这就造成了政府对农业经济的管理是直接面对千万个分散独立的小农。政府与这些分散经营的农户打交道不但交易费用高,政策难以落实,行政管理成本大大增加,而且造成信息传递失真,管理者无法获得真实可靠的信息,难以对农村基层情况作出正确的判断和科学决策。

  (三)农业管理手段的不适应在原有的计划经济时期,我们习惯于用行政手段来管理农业和农村经济,政府常常直接对农民和基层组织发号施令,而不能因地制宜进行指导。随着我国农业生产经营的日益社会化和市场化,政府管理农业和农村经济的手段仍然较多地沿用了过去那种行政上直接干预的办法,而运用符合市场自身发展规律的经济手段、法律手段、支持政策手段等则很不够。在山东,直到90年代末期,一些地方政府的农业管理干部仍然有为了调整农业结构,强迫农民今天种植这样,明天养殖那样,甚至于挖掉麦苗种蔬菜,干预农民生产经营决策权的现象。政府究竟应该用什么样的手段和方法来管理和指导农业和农村经济,至今仍然缺乏研究,心中无数。

  (四)农业管理组织的不适应由传统的农业管理体制所决定,目前我国涉农管理部门比较分散,相互之间缺乏联系和沟通,山东也同全国一样,涉农部门不少,但各管一行。农用生产资料的生产与供应由工业部门、商业流通部门管理;农村金融由农业银行、农村信用社管理;农村的水利、绿化由水利、林业部门负责;农田的基础设施建设和改造由财政、开发等部门负责;农业科研和推广、病虫害防治、动物疫病防治由农业科研部门、畜牧兽医部门负责;农产品的安全质量由质监部门、食品检验检疫部门负责;农产品的加工、销售、出口等由食品工业部门、供销部门、外贸部门等负责。各部门都有自己独立的利益,但职能却交叉重叠,工作上相互推萎、扯皮的现象层出不穷,管理效率低下且成本高昂。

  (五)农业公共政策的不适应由于传统观念的影响,我国长期以来实行重工业,轻农业;重城市,轻农村的政策,造成了三农问题的突出。虽然党的十六大以来新一届中央领导集体对三农问题高度重视,连续出台了5个一号文件,使农业农村发展中多年积累的矛盾得到缓解,但要从根本上解决三农问题还任重道远。当前农业农村发展中比较突出的问题,比如农业效益持续下降和农民增收难问题;农业水利等基础设施失修老化问题;农用耕地的低价征用和农民失地问题;农村资金、人才等各类资源流失问题;农村公共产品严重短缺问题;农民的医疗、教育、养老问题;农民工的平等就业和社会保障问题等都亟待解决。这就需要我们制定正确的公共政策逐步解决这些问题。目前,我国农业和农村公共政策的制定还缺少科学化、民主化、公开化和系统化,缺少科学、规范的决策程序。许多决策都是取决于领导者的认识水平、个人偏好。一方面,就决策依据的基层信息来看,我国农民的真实诉求还缺少表达的渠道,基层信息经过层层传递往往失真严重,领导人据此做出的决策不一定合乎实际;另一方面,即使正确的公共政策在贯彻落实过程中也难免走样。因为我们的贯彻执行系统和部门都有自己独立的利益或实际困难,特别是在对农业的支持和投入方面,到了最基层,政策的威力往往要大大削弱。

  (六)农民组织建设的不适应随着农业经营方式的变化,农民组织建设方面的不适应也越来越突出。农村实行家庭承包经营制度后,单个农户成为农业经营的决策主体。农户在土地上种什么,怎样种都是自己说了算,这使农业的规模化布局和生产,先进科技的推广应用等遇到了困难。在原有的村集体经济组织已不复存在的条件下,如何适应现代化农业的发展要求,提高农民的组织化程度问题就突出出来。从山东来看,近年来虽然各种农民专业合作经济组织不断涌现,但一是这些合作经济组织还处于发育初期,覆盖面不广,专业合作社都是在农业专业化生产较发达的地方才出现,而大多种粮农民没有发展合作组织的积极性。

  二是已经成立的专业合作组织多数还不够规范,发挥作用有限。多数是靠热心人或带头人推动,缺少内在的动力和协调机制。三是现有的农村合作组织,仅限于专业合作,并不是社区性合作。这就出现了专业合作组织如何处理好与村委会和党支部的关系等问题。总之,农业生产经营方式的变化对农民组织建设提出了新的要求。可以说,虽然目前我国农民已转变市场化、社会化的小农,但仍然是缺少组织和生产效率的小农。提高农民的组织化程度依然是今后时期我国农村工作的重要任务。

  三、转变政府农业管理职能和管理方式的政策建议

  (一)加快农业管理体制的改革现代农业是效益型农业,是市场化、社会化的农业。现代农业已不再是简单的农产品生产过程,而是涵盖了农业产前、产中、产后的全部生产过程,是一个大农业的概念。因此,我国现有的农业管理部门要借鉴美国、日本等发达国家的农业管理经验和管理体制,把农业产前的生产资料的生产、销售;产中的先进生产技术的应用、推广;产后的农产品加工、检验、包装、运输、储藏、销售、出口等环节,都要集中进行管理,当然是科学化、合理化的管理。按照党的十七大提出的探索建立大部制的精神,今后的农业部门,应该是一个管大农业的部门。不仅是要将现有的农业生产、农田水利、农技推广、林业水产、畜牧防疫等管好,而是要把农用生产资料的生产和供应环节,初级农产品的加工、质验、包装、运输、储藏、销售、出口等环节,也要统一管理。从而确保我国的农产品供应和食品安全。这样,就需要目前分散在工业、流通、粮食、科技、外贸、质检、水利、林业等部门的相关职能,集中到农业部门,由农业部门统一管理。

  (二)推进农业管理内容与重点的改革传统农业管理的模式下,促进农业增产是首要的,也是最重要的任务。在我国农业生产经营方式已发生了重大变化的今天,政府不仅要把农业增产和粮食安全放在重要位置,而且要把确保农业基础地位、提高农业劳动生产率、促进农民增收、降低自然灾害和经济危机对农业的影响、保持农业生态环境、实现农业可持续发展等作为管理目标。政府的管理内容和重点,不能再放在具体指导农户如何进行生产上,而要放在保持农产品供给基本平衡、保证农产品质量安全、提高农业生产要素质量(包括土地、科技、劳动力等)、改善农业基础设施,推广农业先进适用技术,提高农民组织化水平、畅通农产品流通、保护农业资源与农村生态等方面。此外,农业生产资料价格和质量的监管,农产品的标准化生产,农业效益的提高和农民收入的增加等,也应成为农业管理部门关注的重点。为此,我们必须建立起一整套适合现代农业,适应市场化、社会化农业发展要求的管理体制和管理方式。

  (三)转变政府职能,提升公共服务水平经过30多年的改革,市场经济体制在我国农村已基本确立,农民已成为自主经营、独立进行生产决策的主体。因此,政府要彻底改变过去那种代替农户进行生产经营决策的管理职能和管理方式,尽量少运用直接行政干预等手段,更多地运用符合市场运行规律的经济手段、法律手段来指导和管理农业、农村经济。与此同时,政府特别是农业管理部门,要转换职能,适应农业市场化和社会化的需要,把工作重点由生产管理转到公共服务上来,特别突出的是向农业生产经营和农村发展提供公共服务。通过对农业生产经营的产前、产中和产后全过程的服务,建立社会化的服务体系,使农户的独立经营,获得社会化服务体系的支撑。如果从良种、农药、化肥等生产资料的供给,到产中的科技指导、机械化作业、病虫害防治、质量标准检测,到产后的加工、包装、储藏、运输、销售,都有完善的服务体系,那么农户就变成了农业社会化生产过程中相互连接、相互协作的生产车间,孤立分散的小农就变成了规模化经营的生产车间。

  (四)完善农村公共政策的决策过程和决策体系农业是弱质产业,对农业进行支持和保护,是发达国家采取的一贯做法。制定一个科学的、系统的政策体系,对农业支持保护,是农业管理部门的一项重要职责。农业公共政策的制定,第一,要有一个科学的决策体系和决策过程,实现公共政策的科学化、民主化、公开化。这其中最重要的,就是要了解农民对公共政策的真实需求。农民需求的表达、正确信息的获得是制定切合实际的公共政策的前提。为此,需要建立一个覆盖面广、信息传递直接的信息采集和传递系统。这个系统应该由非政府的组织来承担。第二,公共政策的贯彻执行过程要规范化、法制化。要保证好的政策在贯彻执行过程中不变形、不走样,让中央的惠农政策不折不扣地惠及农民。要实现公共政策贯彻落实过程中的规范化,特别是要以法律的形式规范其操作过程,防止利益被中间截留。第三,要建立决策监督和反馈机制。执行过程要有监督,执行结果要有反馈。政策在基层所起到的作用,产生的效应要有渠道,真实地反馈给决策者,从而对政策进行修订和完善。对于政策执行过程中,为部门和个人利益捞好处的人给予严厉惩罚。

  (五)建设与现代农业经营方式相适应的农民组织在我国,农业的家庭经营将会长期存在。在这一前提下,要想使规模化、集约化和社会化的现代农业得到发展,就必须改造现有的农业生产经营的微观基础,提高农民的组织化水平。首先,建议在农业专业化水平较高,产业化发展较快的地区,大力支持推进农民专业合作组织建设,以国家颁布的《农民专业合作社法》指导和规范各类农民专业合作组织,让专业合作组织更好地发挥在推进现代农业建设中的作用。第二,可以试点并尝试建立社区性的合作组织。借鉴日本、韩国农协的经验和办法,以行政村为单位,重新建立社区性的合作组织。初期可以由村干部牵头,在尊重农民土地承包权和生产经营自主权的基础上,兴办村合作经济组织,特别是通过为农户服务,比如统一购买农用生产资料,统一进行病虫害防治,统一销售农产品等,搞好农村的社会化服务。第三,政府要采取各种手段和政策,支持农村合作经济组织的发展。例如,对于规范的农民专业合作社的生产经营,实行免税政策并给予金融支持;赋予其内部融资、小额信贷等功能;乡镇涉农部门的干部和技术人员可以领办合作社。在乡镇一级,条件成熟的地方可以建立合作联社。这样才能适应农业生产经营社会化、市场化的要求,使分散独立经营的小农转变为市场化、社会化的“大农”。  

  参考文献:

  [1]徐勇,邓大才。社会化小农:解释当今小农的一种视角[J].学术月刊,2006,(7)。

  [2]许锦英。农机服务产业化—— 我国农业转型的帕累托最优制度安排[M].济南:山东人民出版社,2003.

[3]徐勇。“再识农户”与社会化小农的建构[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2006,(3)。

来源:《理论学刊》2010-10-15