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省直管县系列报道第553期

时间: 2017-07-27 22:44:13来源: 作者: 阅读:

中国县域治理改革的切入点究竟在哪里?

郑州大学公共管理学院副教授、博士  樊红敏

※国家社会科学基金项目“县域政治运作的实践逻辑与改革方向”(2008CZZ006)

【核心提示】党的十八大报告指出,行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的政府是中国特色社会主义行政体制改革的目标。当前我国正处于经济社会转型的关键时期,县域治理也正在经历着艰难而重要的转型。近几年来,中央高度重视县域治理改革,并采取了一系列行动,引起了各方极大关注。为深入贯彻落实十八大精神,本刊约请几位学者就县域治理改革的切入点、我国县域治理改革实践的总体特征与方向、当前省管县改革的基本态势与走向、县域环境治理中生态补偿机制的构建等问题分析了县域治理改革的实践与走向,以期推动该问题的研究。

当前我国正处于经济社会转型的关键时期,在县域治理、县政改革成为官方、媒体、学界等各方关注的焦点的背景下,如何找到县域治理改革的有效切入点,撬动基层治理艰难而重要的转型,进而革新当前县域以权宜性治理和行政动员型治理为特征的治理模式,是需要深入研究的课题。本文在厘清县域治理改革的主要内容的基础上,通过对问卷调查的统计分析,探讨县域治理改革的切入点。

一、县域治理改革的主要内容

从应然的角度来看,县作为最低一级完备政府,作为中央政策执行和政策监控的节点,县域治理结构、行政治理体制以及治理过程的改革应包括四个层次:

一是推进以“县”为中心的行政体制改革。县不管在我国宪法规定的“省—县—乡”三级行政体制中,还是在现实的“省—市—县—乡”四级行政体制中,都处于中心环节,扮演着连接中央、省与基层乡村的重要角色。中央的政策只有通过县才能在乡村落到实处,同时,县乡关系的运行模式直接影响着基层社会的稳定与发展。推进以县为中心的行政体制改革,就包括“省市县”地方体制改革和“县乡村”治理体制改革两个方面。目前推进的省直管县财政体制改革是对当前以县为中心的地方行政体制弊端的一个直接回应。县域治理改革的主要内容是:

二是调整县域权力结构,优化党政关系。党政关系是县域治理体制改革的关键,也是执政党建设绕不开的课题。要建立起一个适应新形势发展要求的党政关系新模式,必然要涉及调整县域权力结构,理顺党委、人大和政府三者的关系。首先,应明确党委的职能,改革和完善党的领导体制和工作制度。其次,规范党委和人大的关系,改革和完善党的领导方式和执政方式。

三是落实人大职权,建构民意体系。县级人大及其常委会作为县域范围的最高权力机关,在县域范围的政治生活和政权运行中发挥着重要作用。但是在实践中,地方人大的地位和作用的实现程度,地方人大和常委会某一职权的行使程度、方式以及行使的绩效均受制于体制、机制、观念甚至经济和社会历史文化等多种因素。而县人大改革实为中国民意表达机制建立和完善的着力点,使民众能够以人大为平台实质性地参与县域治理过程。

四是促进社会发育,激发社会活力。县域治理改革的持续推进离不开社会自身的接力和推动,社会自身的发育直接影响和决定着县域治理改革的社会动力。重建基层社会,探索发育和建设基层社会的模式和路径是当前县域治理改革的又一核心问题和方向。用社会力量解决社会问题,结合政府职能转变,积极扶持和培育社会组织,为社会组织参与社会管理服务让渡空间,引导和支持社会组织发挥作用等,都是社会建设与社会管理创新的重要议题。

二、县域治理改革的切入点

县域治理改革包含了政治、经济、社会改革等多个层次和维度,如何推进县域治理改革,从哪个角度切入更具有可操作性和可行性,是成功推进县域治理改革的关键。从理论逻辑和问卷调查的现实逻辑分析,县域治理改革应该多角度切入。

(一)从制度结构和改革成本上看,县人大改革理应是县政改革的切入点,这是学界推崇的破解县政改革的突破口,但与县域干部的选择存在明显差异。在现有的政治框架和政治环境下,县级人民代表大会作为最高权力机关的制度性安排为县政发展提供了制度性空间。落实县级人大的地方立法权和对行政的监督权,实现县人大代表的职业化与专业化,这符合我国法律规定,遵循了“先易后难”的改革逻辑,因此,推动县级人大改革,使县人民代表大会制度从形式走向实体化,成为当前很多致力于促进中国宪政民主转型和发展的有识之士的初步共识,他们认为县级人大的实体化是县政改革比较稳妥的现实选择。但从对县域干部的问卷调查上来看,超过一半以上的县域干部认为,对县人大进行改革的可行性不太大。当问及“您认为当前县域治理改革的必要性有多大”时,72.9%的县域干部认为县域政治改革的必要性大,其中,认为“非常大”的占29.3%,认为“比较大”的干部最多,占43.6%。而认为县域政治改革没有必要的仅占3.9%。这表明,大多数县域干部认同县域治理改革。但在“您认为从强化人大权力着手,对县人大进行改革的可行性有多大”的问题上,在179份有效问卷中,43.8%的地方官员认为“不太大”,11.8%的认为“没有”可行性,认为可行性“比较大”的占30.9%,认为“非常大”的仅占13.5%。县域干部的选择与学者的学理推想有明显差异。可见,从地方干部的态度来看,超过一半的人认为对县人大进行改革的可行性不大。从四川省罗江县人大改革的探索来看,人大改革的政治风险依然很大,县域干部的态度也从另一个侧面印证了这一点,县人大改革的时机和方式都有待于进一步摸索和实验。

(二)从县域干部群体的态度来看,干部选拔制度改革是县域治理改革的切入点。在对样本县县域干部进行的“县域治理综合问卷调查”分析中发现,县域干部认为干部选拔制度才是县政改革的有效切入点。县域干部作为县域治理革新中的核心行动者,他们的态度与行为对县域治理改革成功具有决定性意义。县域干部对改革切入点的选择与其对县域治理实践中最突出问题的认识有关。在“您认为在县域治理机制中亟待改革的制度安排是什么”问题上,在“权力集中”“干部选拔制度”“财税制度”“信访制度”“政绩考核制度”五个选项中,在重要性排序中,依次是“干部选拔制度”(38.1%)、“权力集中”(23.2%)、“政绩考核制度”(17.1%)、“财税制度”(14.9%)、“信访制度”(6.6%)。这一调查结果和我们以往的认识有很大不同,谈起县域治理中最困扰县域干部的制度安排,人们首先想到的是“信访制度”以及“政绩考核制度”给县域干部造成的巨大压力,感觉“信访制度”才应该是首选,但县域干部却将“干部选拔制度”作为首选的亟待改革的制度安排。而另一个问题也印证了这一点,在有关“您认为当前在县域治理方面最突出的问题是什么”这一问题上,在“一把手集权”“干部选拔不规范”“县域财力不足”“信访制度有问题”“政商关系过密”的五个选项中,选择“干部选拔不规范”“一把手集权”都为27.9%;“财政体制”排名第三,“信访体制有问题”第四,最后才“政商关系过密”。而“干部选拔不规范”和“一把手集权”具有相关性。而在问及“您认为当前的干部选拔中,最重要的影响因素是什么”时,在“工作能力”“个人关系”“金钱”“工作岗位”和“教育程度”等选项中,一半以上的人认为“个人关系”影响最大,占52.5%;其次是“工作能力”,占35.9%;“教育程度”作为人们通常认为的非常重要的影响因素,仅占3.9%。在县域治理改革中,县域干部既是推动变革的核心行动者,也是影响县政改革的重要因素。从改革动力的角度来看,选择能够切实调动县域干部积极性、与县域干部利益高度相关的层面作为县政改革的切入点,意味着在改革涉及利益调整时,选择阻力最小的切入点,可以增加改革成功的可能性和推动变革的动力。因此,以干部选拔制度改革为突破口,不失为最现实、最具可行性的路径。

(三)从县域民生和农村社会稳定的角度来看,基层社会建设和社会管理创新也是一个比较可行的切入点。县域治理改革的基本方向和评价标准归根结底还是政府能否为群众提供优质的公共服务,它要求县域政府提升治理绩效,加强社会建设。当前中央和地方政府在基层社会建设和社会管理创新方面,做了大量的探索和改革,如农村养老保险、医疗保险、以新型农民合作社为代表的农村经济组织培育等。基层社会建设和社会管理创新与民众的生活息息相关,受到县域民众的高度关切,从基层社会建设和社会管理创新方面进行改革创新,既能尽快改善县域政府和县域民众的关系,又能在推动农村社会稳定和发展方面发挥很大的作用,因此,从新型社区建设、新型养老模式的探索、医疗改革等方面切入,让不同的地域结合各地发展的实际,进行多元的探索,既具可行性,也可以探索不同地域特色的发展模式和路径。从调查问卷上来看,当我们问及“您认为当前在地方社会最大的问题是什么”时,在“经济发展”“社会稳定”“社会公平”“权力腐败”四个选项中,在179份有效问卷中,选择“社会公平”的最多,占37.4%;其次是“权力腐败”,占28.5%;第三是“经济发展”,占21.8%;最后是“社会稳定”,占12.3%。虽然县域政府把大量的精力都投入在经济发展方面,但县域干部群体却认为社会公平才是地方社会最大的问题。而在另一个问题上,在“您认为县委书记应该着重把工作重心放在什么方面”这一问题上,在“发展经济”“关注民生”“带好队伍”“维护稳定”四个选项中,在179份有效问卷中,选“关注民生”者最多,占39.1%;其次是“发展经济”,占35.8%;第三是“带好队伍”,占14.5%;最后是“维护稳定”,占10.6%。这两个问题从不同的侧面反映出县域干部把社会公平以及关注民生作为县域治理应该解决的首要问题,可见如何通过社会管理创新、社会建设,化解改革以来积累的社会不公平,提高公民的幸福指数,已经成为县域治理中的核心问题。当我们问及“您对地方政府改革创新的探索如基层民主管理、社会管理创新等的看法”时,一方面,县域干部有一半以上认为“意义大”,其中回答“意义较大”的占到30.8%,回答“意义重大”的20.9%;另一方面,对社会管理创新的效果又持怀疑的态度,回答“流于形式”的最多,占34.6%。由此可见,在基层社会建设与创新中,如何提升社会建设与改革的实效,是社会管理创新中需要着重探索和思考的。

综上可以看出,县域治理改革可以从县级人大改革、干部选拔制度改革与基层社会管理创新多角度切入。不同县域可以基于不同经济发展阶段、社会文化以及地域传统,从不同的角度进行大胆探索,为推动县域治理转型积累经验。

【研究追踪】

樊红敏著《县域政治:权力实践与日常秩序》(中国社会科学出版社,2008)

国家社科基金项目“县域政治运作的实践逻辑与改革方向”(2008.6-2011.6)

河南省哲学社会科学规划项目“河南省产业集群与城市经济发展研究”(2005-2008)

河南省政府决策课题“机制创新与农村公共治理模式的创新”(2009.10-2010.10)

河南省廉政评价研究中心“炫耀性腐败及其治理”(2009.8-2010.6)

河南省纪委(监察厅)委托项目“河南省社会廉政评价体系与实施机制研究”(2006-2009)

河南省交通厅委托课题“交通重点建设工程廉政风险评估制度体系研究”(2009-2010)

郑州市纪委(监察局)委托课题“领导干部社会廉政评价与实施机制研究”

河南省委组织部委托课题“推进市场配置人才资源研究”(2008.5-2009.1)

樊红敏.日常政治分析:县政研究的新进路.社会主义研究,2008(4)

樊红敏.双轨政治:关系与县域政治运作.甘肃理论学刊,2008(4)

樊红敏.县域政治运作形态学分析.东南学术,2008(1)

樊红敏.农村政治学研究范式的检视与拓展.学术月刊,2007(6)

樊红敏.公民社会发育与中国现代国家建构意义探析.郑州大学学报,2006(4)

樊红敏.论现代国家的理想型:以权力运作为视角.东南学术,2006(4)

樊红敏.传统中国政治结构与现代国家转型:韦伯的制度主义分析.求索,2006(1)

樊红敏.政治学视野下的地区发展均衡性研究.理论前沿,2006(7)

樊红敏.国家认同建构中的文化认同与民族认同:汶川地震后的启示.郑州航空工业管理学院学报,2008(5)

樊红敏.从抗震救灾看国家认同的建构.华北水利水电学院学报,2008(5)

樊红敏.民族认同感如何构建.郑州日报,2008.9

樊红敏.炫耀性腐败及其治理.反腐败:经验与趋势国际学术研讨会论文

来源:《郑州大学学报(哲社版)》2013年第1期