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省直管县系列报道第552期

时间: 2017-07-27 22:42:45来源: 作者: 阅读:

中国县域治理改革实践的总体特征与未来方向

郑州大学公共管理学院副教授、博士  马润凡

※国家社会科学基金项目“县域政治运作的实践逻辑与改革方向”(2008CZZ006)

近年来,县域社会矛盾凸显,基层社会稳定形势日益严峻。在此情势下,不同的地区、从中央到地方不同的层次都不同程度地展开了县域治理改革的探索和创新性实践。总体来看,当前县域治理改革呈现出压力驱动、方向模糊、制度化和社会动力不足等问题。总结经验,明确改革方向,对于破解县域治理的双重困境尤显迫切[1]。

一、当前我国县域治理改革实践的总体特征

1.县域治理改革吁求紧迫,但维稳压力驱动明显。伴随着县域政府行为的经营性趋势和县域社会矛盾冲突的日益凸显,发展和维稳的压z所引发的改革吁求更为现实和紧迫。在县域经济发展过程中,政府行为的企业化、经营的泛化以及县域政权的软化等现象,直接损害了政府与社会的关系,并因此带来了一系列社会发展问题。这些问题直接指向了政绩考评机制、财政体制以及县权运行的结构性矛盾,这意味着发展的压力要求县政改革。但维稳压力对县域治理改革的驱动更为明显。在中国上下分治的独特的稳定机制以及县域在国家治理体系中的“节点”位置[2]的影响下,县级政府成为维稳的主要责任者,背负着上访不能出县进京,不让群体性事件发生和蔓延的千钧重任。随着基层社会矛盾的日益凸显,县级政府压力维稳的弦也越拉越紧,以“零上访”和“绝对稳定”为目标任务,“不计成本”“不惜代价”地建立各种各样的维稳防控制度网络,并采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以维稳。然而,当前的维稳机制并没有为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道,反而给民众提供了一种误导性的预期,即“如果想让问题得到解决,就得制造点威胁稳定的事端”,从而使县域政府陷入了“越维越不稳”的困境。单纯以行政动员为主要方式的“压力维稳”已经走到尽头,只有通过改革重建和优化县域政府与当地民众制度化的利益关系,才能真正走出“压力维稳”的困局。

2.县域治理改革期待高涨,但改革目标和方向模糊。迫于维持基层社会稳定的压力,各级地方政府频现县政改革的创新举动,从各个方面进行了大胆改革和探索,地方官员也对基层政治体制改革抱有很高期待。然而,由于缺乏中央政策的指导和整体设计,县域治理改革目标方向不明。首先,中央高层的态度不明确,致使县政改革实践的方向不明。基层在实践某些创新做法时,都希望有上级明确的甚至是具有肯定性的态度支持。至今,中央高层也没有公开提出“县政改革”这个字眼,更没有给基层政府改革规定具体的模式,对于基层的改革探索“既不轻易否定,也不轻易肯定”,使基层“进行政治制度创新的空间不但没有增加,反而缩小了”[3]。其次,县域治理改革缺乏良好的制度保证和政策引导,改革道路的前景不确定。基层政府的改革创新需要良好的制度保证和政策引导,单凭主政者个人魅力和新闻媒体的持续关注等偶然因素,改革道路的前景会变得脆弱且不确定。然而,在县政改革实践中,由于“目标设置上的前后差异、相互矛盾造成改革目标要求模糊不清、政策安排冲突不一致,这就势必消耗制度所拥有的人力、物力和财力等各种资源,削弱体制效能”[5]。由此,虽然各地进行的政治改革试验如“星星之火”,但很难形成“燎原”之势。第三,在中央高层态度不明和县政改革政策模糊的情势下,地方官员不清楚基层政治体制改革的前景如何、方向在哪里,更担心政治风险发生。为了规避政治风险,地方精英过多地将关注焦点聚焦于县政改革的形式和话语方式,倾向于将改革模糊化处理,并往往陷入体制的修修补补,难以从宏观上把握改革的目标和方向。

3.县域治理改革创新频现,但改革成果制度化不足。在“一把手主导型”改革的惯性下,中国改革实践难以摆脱“人走政息”的铁律[3]。在此铁律下,领导人的变动或是领导人的看法和注意力改变了,县域治理改革就会转向或调头,致使许多创新活动、创新成果难以延续。同时,由于县域治理改革的政治敏感性较强,基层创新的试验往往难以形成正向回馈的制度变迁路径,比如曾经轰动一时的“步云直选”就没有了下文;新疆阿勒泰地方官员财产公示试验就因纪委书记吴伟平去世而终止;“清县模式”因“一把手”换人而成为过去式[5]。有研究者对“中国地方政府创新奖”设立以来的84个入围候选项目进行研究后发现,那些曾经获得了“中国地方政府创新奖”的项目,也有差不多三分之一名存实亡了,而其中相当一部分试点往往是重蹈了“人走政息”的覆辙[6]。“基层改革经验要想摆脱‘人走政息’,必须将改革的成果制度化,只有这样,才能避免改革方向随着地方主政者的调离而发生改变。”[7]

4.县域治理改革期待深入,但改革动力匮乏。县域治理改革要想摆脱“人走政息”的怪圈,必须形成中央、地方、民众三方合力的局面。然而,从现实情况来看,县域治理改革仍处于动力匮乏的状态。一是中央层面缺乏推动县政改革的动力,致使县政改革的资源动力不足。在此情势下,县级政府处于主导乏力的状态,很多地方官员虽具有改革创新的激情和智慧,但多因心有余而力不足,无法真正投入实践。二是地方官员将改革成果制度化的动力不足。“任何创新都有风险,政府改革风险尤大,如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新,许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出”[8]。在县域治理改革的探索中,利益冲突、政治权力的弱化和政治权威流失等政治风险,都会引发地方官员更多的政治和利益的考量。不改革是“等死”,改革则是“找死”。这既是一个很难找到切点的几何圆,又是一个恶性循环的怪圈[9]。政治改革的敏感性使地方官员将改革成果制度化的动力和能力均显不足。他们理性地认为,与其冒着巨大的政治风险,不如按部就班,循规蹈矩,不求有功,但求无过。在此种心态下,头痛医头、脚痛医脚式的修修补补改革及“人走政息”现象的不断出现,也就不难理解了。三是民众参与动力不足。民众参与的动力不足,当然与民众对县域治理改革的认知不足有关系,但地方治理中“人走政息”“政绩锦标赛”以及各种“走秀运动”的现实使民众对县域治理改革抱以冷漠和观望的态度。从现实情况看,虽然县域改革行动五花八门,一些县域新政打着“改革”“创新”的旗号,最终虎头蛇尾,不了了之,致使民众对改革产生了“口号多于行动”的怀疑和不信任。在对改革探索低度信任的态势下,民众积极参与县域治理改革的情形还需时日。

二、县域治理改革的发展方向

第一,加强顶层设计,明确县域治理改革的目标和方向。在中国政治生态下,改革的试点和成效“需要中央层面,最低限度也需要中央改革试验的决心和举措”[10]。县域治理改革中具体制度设计和政策安排的效能发挥更“有赖于改革政策目标的清晰性和连续性。”[4]中央的支持和推动不仅是改革顺利推进的前提和保障,更是地方精英敢于持续改革创新的原动力。因此,首先中央高层应明确支持县域治理改革实验的态度和决心,弱化地方改革的敏感性,扩大地方精英改革创新的空间,从而增强地方精英进行制度创新的共识和胆识以及将改革成果制度化的动力和能力。其次,应加强顶层设计,制订县域治理改革的目标和改革推进的路线图,从宏观上予以引导、规范和调控,使地方精英清楚县政改革的目标、前景和方向,从而推动县域官员扭转不求有功、但求无过的矛盾心理,增强县政改革的坚定性。

第二,构建正向回馈的制度化路径,促进县域治理行为和治理变革制度化。要构建维护和保障改革创新的正向回馈的制度化路径,一是要提升县域干部的改革认同,增强其将改革成果制度化的意愿和能力。在现有政治框架和政治环境下,县域干部作为县域治理改革的核心行动者,他们的态度与行为是影响县域治理改革的重要因素。二是要制定和实施推进县域治理改革的配套制度、政策和法律,为县级政府的改革创新提供自我强化的制度环境。三是要适时出台维护和保障改革创新的配套制度和政策,为改革创新举措的可持续提供制度保障,扭转县域治理行为人格化和非连续的局面,打破“人走政息”的铁律。

第三,激发社会活力,为县域治理改革的持续推进提供接力。县域治理改革的持续推进离不开社会自身的接力和推动,社会活力的大小直接影响和决定县域治理改革的动力大小,而要想真正激活县域治理改革的社会动力,就必须通过加强基层社会建设和社会管理创新。一是加强社会管理创新,完善有效的权益保护机制,促进政府与社会互动的进程,增强民众进行利益表达的效能。二是培育和发展非政府组织,通过转变观念、规范管理、加强合作,增强基层社会组织的自主性,充分发挥其凝聚城乡居民有效参与社会管理的协同作用和公共服务的职能。同时,县域政府应加强对社会组织的规范、引导、联络和服务,以保证其健康有序发展。三是进一步完善和发展基层社会自治组织。社会基层自治组织是社会稳定之源,只有社会基层自治组织通过正常的途径表达自我诉求并得到有效快速的回应,才能发挥改革的助推器和安全阀的作用。

参考文献:

[1]樊红敏.县域政权建设:双重任务及实现路径[J].领导科学,2010(9)

[2]曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制[J].社会学研究,2011(1);徐勇.“接点政治”:农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例[J].华中师范大学学报,2009(6)

[3]于建嵘.当前中国基层政治改革的困境和出路[J].当代世界社会主义问题,2010(2)

[4]金德万.论见证国家体制的县政改革:以宋亚平著《咸安政改》的文本解读为中心[J].江汉论坛,2010(1)

[5]地方创新为何人走政息?[J].领导决策信息,2010(40)

[6]任中平.维持地方新政可持续性的政治考量[J].领导科学,2011(27)

[7]于建嵘.地方政治家的改革困境和出路[N].南方周末,2010-05-05

[8]俞可平.改革开放30年政府创新的若干经验教训[J].国家行政学院学报,2008(3)

[9]马国川.宋亚平:改革者的困惑与思索[N].经济观察报,2007-12-23

[10]郭正林.乡镇体制改革中的“孤岛现象”[J].半月谈,2004-07-30

【研究追踪】

河南省廉政评价研究中心专项课题“腐败与民主关系的实证研究”(2009.9-2010.6)

国家社科基金项目“中国公民社会对政策过程的影响”(2006.9-2009.12)

河南省教育厅人文社科项目“河南农村殡葬改革实施效果研究”(2007.9-2008.9

马润凡.中国公民社会影响政策过程的作用机理.《理论探讨》2009年第6期

马润凡.差序格局秩序的重建:袁世凯建构帝制的“传统”逻辑.《晋阳学刊》2009(5)

马润凡.虚幻的有效性:洪宪帝制终结的政治思考.《晋阳学刊》2008年第1期

马润凡.国家化向社会化的置换:政治关系变迁的必然趋势——广义政治观视角下的分析.《信阳师范学院学报》2008年第1期

马润凡.试析民国初年共和政治的脆性.《湖北社会科学》2006年第2期

马润凡.论人民“革命权”的限度性:重新审视洛克的“以强力对付强力”的革命命题.《理论月刊》2005年第7期

马润凡.试论近代欧洲政治学说的哲学基础.《湖北行政学院学报》2005年第6期

马润凡.1947-1949年解放前土地改革的政治社会学分析.《党史研究与教学》2005(2)

来源:《郑州大学学报(哲社版)》2013年第1期