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全国农村改革试验区系列报道第1083期

时间: 2017-07-27 22:40:13来源: 作者: 阅读:

甘肃金川区农村土地确权登记试点情况的调查

甘肃省农牧厅农村经营管理处处长  徐麟辉

【摘 要】2012年金川区结合农户土地分散零乱的实际和邵分农民对“互换并地”的要求,把土地确权登记试点工作与“互换并地”相结合。通过政府引导、奖励补助,项目扶持等措施,在遵循依法自愿的原则下,开展了土地承包与“互换并地”确权相结合,使农户从中感受到“互换并地”后降低生产成本、节约劳动时间、增加收入的好处。作者通过调查后提出了不容忽视的核心问题。

【关键词】土地承包;“互换并地”确权;做法;启发和问题

甘肃省金昌市金川区从2012年开始开展土地确权登记试点工作,是农业部第一批进行土地确权登记试点工作的县区,也是2014年列入全省整县推进试点的县区。列入试点后,金川区委、区政府高度重视,把土地确权登记工作作为深化农村改革的一项基础性工作来抓,特别是将土地承包经营权登记与“互换并地”相结合,互换、登记齐推动,所有农户先进行土地互换,再进行确权登记,创新了试点工作,取得了显著成效。

一、进展情况及做法

金川区下辖2个镇、27个行政村、164个村民小组,有农户15037户,47993人,承包合同面积19.69万亩,实际耕地25万亩。2012年,农业部确定了2个乡镇的15个村、15个村民小组进行试点,试点的承包面积为6.31万亩。2013年底,实际完成了15个村79个村民小组的试点工作,涉及农户6636户、22715人,面积10.38万亩(宁远堡镇3291户10142人,8.04万亩、双湾镇3345户12573人,2.34万亩),分别占总农户、总人口、总面积的44.1%、47.3%、52.7%。在省上确定为整县推进试点后,金川区已全面开展剩余85个村民小组的试点工作,测量绘制工作已完成公开招标,64个村民小组的农户、地块信息都已收集完成,正在进行农户信息录入、绘制地块空间位置地籍图等,涉及农户6854户、20630人,面积8.69万亩,分别占总农户、总人口、总面积的45.6%、43.0%、44.1;其余21个村民小组的试点工作9月初启动,涉及农户1547户4648人,面积0.62万亩,分别占总农户、总人口、总面积的10.3%、9.7%、3.2%。目前,试点工作正在稳步有序推进,年底将全面完成试点任务。其主要做法是:

(一)政府引导、先行试点。根据农业部和甘肃省农牧厅对试点工作的安排,2012年金川区结合农户土地分散零乱的实际和部分农民对“互换并地”的要求,把土地确权登记试点工作与“互换并地”相结合,选择了村两委班子团结及工作能力强的双湾镇营盘村和九个井村先行试点,广泛宣传“互换并地”的好处,动员全村农户支持“互换并地”、支持试点工作,使部分农民由最初的不愿意到逐渐支持,最后得到了村民的积极响应。曰以井定田,开展互换在“互换并地”的过程中,村上按照#JL井的分布情况,以井为单位组成若干个小组,每个小组以抓问方式确定每个井灌面积的农户,然后选出小组长根据人口和土地情况进行“互换并地”,将原来分散的土地由多块调整为一到两块、小块变为大块,远的变成近的,再进行确权登记。同时,将村集体机动地、四荒地集中统一连片,优化了土地资源配置。

(二)奖励补助,促进互换。为了促进土地互换和登记工作顺利进行,2013年5月,金川区农牧局根据区政府的安排,制定出台了《金川区农村土地集约经营及确权登记工作以奖代补实施方案》,对整村或者整组完成土地互换后确权登记工作的村进行奖励补助,2013年11月底共奖励资金200万。奖励资金主要用于互换土地的连片平整及田问道路、林网、渠道等基础设施建设,促进土地的规模化经营。

(三)项目扶持,推动互换。为进一步调动农民的积极性,金川区在对土地互换和确权登记工作在进行奖励补助的同时,还整合各类农业项目,对互换确权登记完成的村给予项目扶持。对已完成“互换并地”、确权登记的79个村民小组和今年开展的64个村民小组,安排了高标准节水灌溉项目、农业综合开发土地整理项目及国家“一事一议”财政奖补项目,其中对12个村的12万亩土地投资1.2亿元,配套了“低压管灌”节水技术,对13个村的11.8万亩土地投资5800万元,进行了土地综合开发整理,有效促进了“互换并地”和确权登记工作。田坚持原则,依法自愿在互换登记过程中准确把握政策界线,以第二轮农村土地承包为基础,始终坚持农民土地承包经营权不变,充分尊重农民的意愿,坚持民主协商,依法规范,不强制推行,确保了农民土地承包经营权益不受侵犯。

二、取得的成效

通过“互换确权”模式的实施,有效解决了农业生产发展中的瓶颈,改变了一家一户多块土地、分散经营的现状,促进了土地的规模化经营,实现了承包土地规范化管理。把“互换并地”和确权登记相结合,有效地保障了农民的利益,得到了农民的拥护和支持,加快了土地确权登记工作的进程。

(一)整合土地资源,促进了规模经营。通过“互换并地”,整合了农村土地资源,提高了土地利用率,减少了地界、沟渠、生产道路占地,使原来的大埂子变成了小埂子,多块地变成了1-2块地。据测算,“互换并地”后,该区平均每户的土地由原来的8处变成了试点后的3处,并对一些废闲地进行了改良,新增耕地近1万亩。例如,双湾镇营盘村通过对全村6500多亩耕地进行互换整合,新增耕地260多亩,其中姚彦文家5口人,试点前土地25亩、12处,试点后变成了26.3亩、2处。同时,互换确权后,农户的土地变得相对集中,促进了土地连片成方流转和规模经营。如宁远堡镇新华村三组,探索以互换促流转、以租赁促分流的“3331"模式,即30%的农民经营日光温室、30%的农民经营暖棚圈舍、30%的农民进城务工、10%的农民经营高标准节水农田,提高了农业经营的组织化、专业化和规模化水平。

(二)节本增效,促进了农民增收。通过“互换并地”后,农户耕种地块更加集中,便于规模化经营和机械化作业,节约了劳动时问,节约了水资源等生产成本,增加了农民收入。据测算,互换并地后,每亩地平均节约水资源300方、节约生产成本88元左右(节约劳动力46元、节约电费25元、节约机械费用17元),按照全区19.6万亩土地计算,节约水资源5880万方,降低生产成本1720万元左右,人均纯收入提高370元左右。土地相对集中后,农户在土地上舍得投入,保护了耕地,提高了土地的质量,加快了土地流转的规模和速度,增加了土地流转收入。例如,河灌区土地租金由试点前的每亩几、一元上涨到现在的三、四百元,井灌区的土地租金由每亩三、四百元上涨到八、九百元,有的村高达千元以上。同时,“互换并地”节约劳动时问和流转土地后,使更多的农民选择了外出务工,增加了务工收入;还有一部分农户利用节约出的时问,流转本村农户或周边村的土地,增加了农业经营收入。

(三)减少矛盾纠纷,促进了农村和谐。稳定通过“互换并地”,减少了地边、地界摩擦和土地耕作、作物种植、水源之争等各方面的矛盾。在“并地”前,由于地块小且分散,经常因浇水的先后、早晚发生纠纷;因作物种植品种杂、多,导致种植、收获时问的前后不一致发生纠纷;因电费不按时缴纳产生滞纳金摊派发生的纠纷等等。“并地”后上述矛盾基本上得到了有效解决,有效促进了农村的和谐稳定。

三、各地借鉴中需要注意的问题

金川区通过“互换并地”开展确权登记的经验和做法,在甘肃全省土地确权登记工作中具有指导作用,值得各地借鉴和学习,特别是河西其他地区更应借鉴和学习。同时,在借鉴和学习的过程中,应注意以下几个方面的问题。

(一)要充分尊重农民的意愿。金川区“互换并地”与确权登记相结合,互换、登记齐头并进的做法之所以能够有效开展,关键在于得到了农民的拥护和支持。因此,全省各地借鉴金川区的经验和做法,一定要把农民的意愿放在首位,充分征求农民的意见,引导和征得农民的同意,不能强制推行。

(二)正确处理好土地互换前后的土地承包关系。“互换并地”后,土地的承包关系发生了改变,因此,要对互换的土地重新签订承包合同,处理好互换前后土地承包合同的关系,不得借机随意调整土地,确保土地权属的清晰和稳定。

(三)应把“互换并地”确权登记与农业开发项目结合起来。“互换并地”解决了分散土地变为连片土地的问题,但是,小块变大块的问题还需要进一步去解决。金川区在“互换并地”确权登记的过程中,通过奖励补助和项目扶持的方式,对互换的土地重新进行整理,还有效解决了土地小块变大块的问题。因此,今后各地在土地确权登记试点和下一步推进的过程中,应借鉴金川区的经验和做法,将“互换并地”与确权登记相结合,“互换并地”确权登记与农业综合开发、土地整理等项目有机结合起来,统筹安排、统一部署、整体推进,提高土地的规模化经营水平。

来源:《甘肃农业》2014年第19期