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中国农村综合改革系列报道第812期

时间: 2017-07-27 22:37:13来源: 作者: 阅读:

对十八届三中全会决定有关农村改革几个重大问题的理解

——原标题:为全面解决“三农”问题夯实基础

中共中央政策研究室农村局局长、教授、博导  冯海发

【人物介绍】冯海发,男,汉族,1957年10月生,山西乡宁县人。1975-1977,乡宁县吉家原乡政府从事秘书工作;1978.09-1982.07,西南农业大学农业经济系获,经济学学士学位;1987.09-1990.06,西北农业大学获经济学博士学位;1990-1992,西北农业大学农村经济研究所副所长、副教授;1993-1994,沈阳农业大学经济贸易学院教授;1994.9-1998,中国农科院农业经济所综合研究室主任、所长助理、教授、博士生导师(其中1997年在荷兰做高级访问学者,1998年被中组部选拔“青年专家国情考察团”成员,并受到胡锦涛同志的接见);1998年起在中共中央政策研究室农村经济研究局任研究员;2002年任中共中央政策研究室农村经济研究局副局长;2009年至今任中共中央政策研究室农村局局长。研究工作的主要领域为宏观经济等。

▲ 冯海发.中国农业总要素生产率研究[D].西北农业大学博士学位论文,1990

农村改革是我国启动改革开放的起点,仍是当前全面深化改革的一个重点。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对深化农村改革作出了全面部署,对一些长期以来议论较多但始终没有触及的改革有了明确提法,对一些过去虽有涉及但意见并不明确又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见,在理论和政策上取得了一系列新的重大突破,具有鲜明的时代特征。

《决定》以赋予农民更多权利和利益、推进城乡发展一体化为主线,明确提出了“三个赋予”、“七个允许”、“四个鼓励”、“五个保障”、“六个推进”、“三个建立”、“六个完善健全”、“四个制度改革”、“五个城乡统筹”的农村改革任务和举措。

三个赋予是:赋予农民更多财产权利,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

七个允许是:允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营,允许通过试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作,允许企业和社会组织在农村兴办各类事业,允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价。

四个鼓励是:鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,鼓励农村发展合作经济,鼓励社会资本投向农村建设。

五个保障是:保障农民集体经济组织成员权利,保障农户宅基地用益物权,保障农民工同工同酬,保障农民公平分享土地增值收益,保障金融机构农村存款主要用于农业农村。

六个推进是:推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,推进城乡基本公共服务均等化,推进农业转移人口市民化、逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

三个建立是:建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,建立农村产权流转市场,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

六个完善健全是:完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,完善农产品价格形成机制,完善粮食主产区利益补偿机制,完善农业保险制度,健全农业支持保护体系,健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。

四个方面的制度改革是:改革完善农村宅基地制度,改革农业补贴制度,完善集体林权制度改革,加快户籍制度改革。

五个方面的城乡统筹是:统筹城乡基础设施建设和社区建设,统筹城乡义务教育资源均衡配置,完善城乡均等的公共就业创业服务体系,整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度,推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

《决定》在深化农村改革方面提出的重大理论和政策突破是:推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展,赋予土地承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营,鼓励承包经营权向农业企业流转,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,选择试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让,保障农民工同工同酬,保障农民公平分享土地增值收益,鼓励社会资本投向农村建设,允许企业和社会组织在农村兴办各类事业,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度,推进城乡最低生活保障制度统筹发展,改革农业补贴制度,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,赋予农民更多财产权利。这些重大论断和政策突破,必将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响。

一、关于城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍

《决定》明确提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

实现城乡发展一体化,是经济社会发展的内在规律,是我国现代化建设的重要内容和发展方向。从理论上讲,工农关系、城乡关系的内在联系决定了城乡要一体化发展。农业和工业是人类社会发展的两个支柱产业,农村和城市是人类经济社会活动的两个基本区域。工业和农业之间、城市和农村之间存在着内在的、必然的、有机的联系,彼此是相互依赖、相互补充、相互促进的。

农业和农村发展,离不开工业和城市的辐射和带动;同样,工业和城市发展,也离不开农业和农村的支撑和促进。城乡一体化发展,就是把工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体,充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进作用,特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用,实现工业与农业、城市与农村协调发展。如果把农业与工业、农村与城市割裂开来,使它们失去相互联系,形成两个封闭的体系,那么农业和农村的健康发展就会遇到极大障碍,农业和农村就发展不好;工业和城市的健康发展也会遇到极大困难,工业和城市也发展不好。也就是说,城乡分割,城市和农村都发展不好。只有城乡一体,才能实现农业和农村、工业和城市的持续健康发展,才能实现整个经济社会的持续健康发展。

推进我国城乡发展一体化,必须破除城乡二元结构这个主要障碍。所谓城乡二元结构,就是在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同的社会群体,公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜,农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民,农民不能平等参与现代化进程、不能共同分享现代化成果。比如,在户籍制度方面,户口在性质上分为农业户口和非农业户口,农民被登记为农业户口,城镇居民被登记为非农业户口,农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下,大量进城务工农民,虽然已经不再从事农业,大部分时间也不在农村居住,但并不能真正获得市民身份,无法在城市安家落户和融入城市,无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇,合法权益不能得到充分保护。在基本公共服务制度方面,财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇,农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇,特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低。据国家统计局调查,2012年单位或雇主为务工农民缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别只有14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地征收和交易制度方面,城市国有土地可以直接上市交易,农村集体土地不能直接上市交易,国家征收农村集体土地,不是按照土地的市场交易价格补偿,而是按照土地的原有用途收益补偿,补偿标准明显偏低。由于这种城乡二元结构的长期存在,导致城乡资源不能合理流动和优化组合,城乡生产要素不能平等交换,城乡公共资源配置严重不均衡,城乡基本公共服务严重不均等,使农村发展滞后、城乡发展差距拉大。从根本上讲,这种以城乡分割为特征的城乡二元结构不破除,城乡发展一体化就实现不了。因此,全面深化改革,必须健全体制机制,大力破除城乡二元结构,加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,实现城乡发展一体化。

二、关于推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新

农村基本经营制度是党的农村政策的基石。《决定》明确提出,坚持家庭经营在农业中的基础性地位,家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,加快构建新型农业经营体系。这为完善农村基本经营制度、加快构建新型农业经营体系指出了明确方向。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展,这是一个重大论断和理论创新。

第一,家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展,是对农村基本经营制度的丰富和发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村改革取得的重大历史性成果,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,适合我国国情,适应社会主义市场经济体制,符合农业生产特点,能极大调动农民积极性和解放农村社会生产力,必须毫不动摇地长期坚持。这种基本经营制度是在农村改革的伟大实践中形成的,并在农村改革的深化中不断丰富、完善、发展。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展的农业经营方式创新,就是适应城镇化和现代农业发展的客观需要,在“统”和“分”两个层次推进农业经营体制机制和方式创新。家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展,就是坚持家庭经营在农业中的基础性地位,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,依法维护农民土地承包经营权;充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效率、技术、市场等方面的优势,特别是充分发挥企业经营向农业输入现代生产要素和经营模式的先进生产力作用,推动提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化,使农业经营方式更加丰富、更加具有竞争力,使农村基本经营制度更加充满制度活力。

第二,家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展,能有效完善农地权能结构,推动农地制度创新发展。即由所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展,这有利于进一步完善农村土地权能和权益关系,提高农地资源配置和生产经营效率。农村改革之前,我国农地制度是土地所有权和经营权合一,土地集体所有、集体经营,农民作为集体经济组织成员共同所有和经营集体土地。农村改革建立的以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度,成功实现了土地所有权和承包经营权分离,土地所有权归集体,承包经营权归农民,这种“两权并行分置”的农地制度较好处理了国家、集体、农民权益关系,调动和保护了农民生产经营积极性,呈现出良好的制度绩效。但是,随着我国工业化和城镇化深入发展,大量农民转移到非农产业和城镇就业,这部分农民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主要从事农业,虽仍是集体土地的承包主体但已不再是或不主要是集体土地的经营主体,农村土地流转大量发生,土地承包权主体同经营权主体发生分离日趋普遍,农民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践必要性。据农业部统计,截至2012年12月底,全国农村土地流转面积达2.7亿亩,已占家庭承包耕地面积的21.5%。顺应实践要求,对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置,明确经营权流转及行使的法律地位,建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度,显得十分必要。集体经营、合作经营、企业经营是承接农民土地经营权流转的重要载体。家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营中,家庭经营是基础,集体经营、合作经营、企业经营主要是在农民土地经营权流转基础上形成的。因此,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,就可以有效推动实现农民土地承包经营权分权设置,形成以所有权、承包权、经营权“三权并行分置”为特征的新型农地制度,优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布,更好坚持集体对土地的所有权,更好保障农户对土地的承包权,更好用活土地经营权,推动农地资源有效配置和现代农业发展。

三、关于赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能

《决定》明确提出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。赋予农民承包经营权抵押、担保权能,是一个重大政策突破。

赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,使农民对承包地的权能更加完整和充分。这有利于进一步完善农民同土地的关系,有利于维护农民土地权益,有利于保护土地使用权作为农民的用益物权,有利于扩展农地的生产经营功能,有利于促进农业农村发展。我国农村土地属于集体所有,农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下,农民拥有的土地使用权主要是两个部分,一个是土地承包经营权,包括耕地、林地、草地的承包经营权,按有关法律规定,耕地承包期为30年,草地承包期为30-50年,林地承包期为30-70年;另一个是宅基地使用权。另外,农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,获得“四荒地”承包经营权。按现行法律规定,土地承包经营权属于用益物权,农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是,由于《物权法》规定,耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押,因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能,就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利,使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押担保权注入土地承包经营权权能,可以充分活化土地使用权的金融功能和作用,扩大农村有效担保物范围,有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题,使农业农村发展获得有效金融支持,为农业现代化发展提供强大动力。所以,在农民已经拥有的承包地占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式权能基础上,赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能,使农民拥有的承包地权能更加完整和充分,是实践的迫切需要。

赋予土地承包经营权抵押、担保权能,中央政策已经在林地承包经营权方面进行了成功实践,受到农民广泛欢迎。2003年,《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定(2003年中发9号)》规定,林地使用权可抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。2008年,《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见(2008年中发10号)》规定,林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木使用权进行转让、入股、抵押。林地是农村集体土地的重要组成部分。林地承包经营权抵押、担保的成功实践,为在一般意义上规定赋予农民对土地承包经营权享有抵押、担保权利提供了有力支持。另外,近年来,不少地方对赋予农民土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保权利进行了探索,极大改善了农民融资难状况,农民利用这些抵押贷款资金改善农业生产条件和投资创业,大大推动了现代农业发展。这些实践也为赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利的政策突破提供了有力支撑。

赋予土地承包经营权抵押、担保权能,不会改变农村土地集体所有性质,绝对不会出现所谓的农村集体土地改变性质问题。有人担心,赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利会改变农村土地集体所有性质,这种担心是没有依据的。因为,从法理上讲,土地承包经营权抵押,所抵押的只是农民对土地的使用权,即用益物权,而不是土地的所有权,用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质,即使出现抵押风险,所转移的也只是土地承包经营权,即转移的是土地的使用权,土地的所有权并不会发生转移,因而农村土地集体所有的性质并不会因为赋予农民土地承包经营权抵押和担保权利而改变。

四、关于鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转

《决定》明确提出,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。这为农村土地流转提出了明确方向和要求。农业企业与专业大户、家庭农场、农民合作社并列,成为承接土地承包经营权流转的载体,是一个政策突破。

第一,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是培育新型农业经营主体的需要。随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移,留在农村务农的年轻人越来越少,农业生产人员老龄化、后继乏人问题日益严重,“将来谁来种地”已成为我国农业健康发展和农业现代化建设的一个重大问题,成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。2012年底,全国农村外出务工经商劳动力已超过2.63亿人,40岁以下占60%,平均年龄37岁。据第二次农业普查,全国农业从业人员中,51-60岁占21.3%,60岁以上占11.2%,即农业从业人员近1/3已超过50岁。动态看,我国农业劳动力老龄化发展很快。与第一次农业普查相比,第二次普查时50岁以上农业从业人员比重上升了14.4个百分点,平均每年上升1.44个百分点。按此趋势,到2016年第三次农业普查时,农业从业人员中50岁以上比重将超过50%。据全国农村固定观察点数据,2012年务农劳动力平均年龄49岁,2003-2012年务农劳动力平均年龄增加5岁,平均每年增加0.5岁。与老龄化一并出现的还有农业从业人员女性化和低文化程度化。根据第二次农业普查,农业从业人员中,女性占53.2%,超过男性6.4个百分点,文盲半文盲和小学文化程度超过50%。在一些工业化、城镇化先行地区,农业从业人员老龄化、女性化更为严重。浙江省农业从业人员中,50岁以上占比达到53%,30岁以下的仅有6%;江苏省从事粮食生产的农民平均年龄已达58.2岁。即使在农业大省,农业从业人员老龄化也很明显,据湖南省粮食生产大县宁乡县调查,该县从事粮食生产的农民年龄在50岁以上的占比高达63%,女性占比高达65.7%,20-29岁的仅占3.5%。对照联合国有关机构的标准,劳动年龄人口中45岁及以上劳动力为老年劳动力,老年劳动力占比超过15%时为老年型劳动力结构,我国农业劳动力年龄结构已明显处于老年型。所以,培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式。承包经营权向这些经营主体流转,有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。

第二,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是发展规模经营和现代农业的需要。第二次农业普查结果显示,全国从事农作物种植业的农户户均土地规模不足10亩,不少农户的土地还分散为几个小块,90%左右的农户养肉牛数量在2头以下,93%左右的农户养猪数量在10头以下,80%左右的农户养羊数量在10只以下。这种小规模分散经营难以实现农业现代化。发展规模经营和现代农业,是我国农业改革发展的重要方向。邓小平同志在上世纪90年代初就提出:中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这又是一个很大的前进。要提高机械化程度,利用科学技术发展成果,一家一户是做不到的。特别是高科技成果的应用,有的要超过村的界限,甚至超过区的界限。仅靠双手劳动,仅是一家一户的耕作,农业现代化的实现是不可能的。承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是推动农业实现规模经营的根本途径,有利于推动我国现代农业发展和实现农业现代化。

第三,承包地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是提高农业盈利能力和市场竞争力的需要。小规模分散经营情况下,农民靠土地种植实现不了充分就业,为了增加收入,必然要兼业,导致农业出现兼业化、副业化,难以成为有市场竞争力和经营吸引力的产业。吉林省的调查显示,规模在30-70亩的玉米种植大户,净收益可超过2万元,同外出务工收入基本相当,这部分人会安心以农业为主业。农业部的调查表明,从我国资源禀赋和当前工农就业收益看,一年两熟地区户均耕种50-60亩、一年一熟地区户均耕种100-120亩,就有规模效益,农业就具有吸引力。联合国粮农组织的研究显示,种植经济作物的规模不低于170亩,种植粮食作物的规模不低于300亩,这样的农业规模才具有国际竞争力。很明显,规模经营是提高农业盈利能力和竞争力的重要条件和途径。承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,通过实现规模经营增加农民收入,这是提高农业盈利能力和市场竞争力的根本举措。

承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,要坚持依法自愿有偿原则,充分尊重农民意愿,不搞强迫命令,确保不损害农民利益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。要规范土地流转管理,建立农村产权流转交易市场,健全县乡村土地流转服务网络,推动承包经营权流转在公开市场上公开、公正、规范运行。

五、关于鼓励农村发展合作经济

《决定》明确提出,鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、社会化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。这不仅提出了农村发展合作经济的基本要求和方向,同时提出了支持农村发展合作经济的具体政策措施。

合作经济在革命导师马克思和列宁的经典思想中受到高度重视。马克思在1864年10月所写的《国际工人协会成立宣言》中,高度评价了当时工人创办的“合作工厂”,认为“对这些伟大的社会试验的意义不论给予多么高的估价都是不算过分的”,因为他们证明,为了有效地进行生产,雇佣劳动,注定要让位于带着兴奋愉快心情自愿进行的联合劳动。马克思在这里明确地把合作经济的联合劳动看作是取代资本主义雇佣劳动的一种经济形态。在1871年所写的《法兰西内战》一书中更明确地指出:“如果联合起来的合作社按照总的计划组织全国生产,从而控制全国生产,制止资本主义生产下不可避免的经常的无政府状态和周期的痉挛现象,那么,请问诸位先生,这不就是共产主义,可能的‘共产主义吗’?”恩格斯在1886年的《致奥古斯特·倍倍尔》一文中也明确指出:“在向完全的共产主义经济过渡时,我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节,这一点马克思和我从来没有怀疑过。”在充分体现其新经济政策思想的《论合作制》中,列宁宣称:“文明的合作社工作者的制度就是社会主义制度”,“单是合作社的发展就等于社会主义的发展”。

合作经济是农业农村发展的一个重要方向。农业的农户分散经营特征,决定了农村发展合作经济的重要性和必要性。农户小规模分散经营与农产品大市场的矛盾,是我国农业发展面临的突出问题,发展合作经济是解决这一矛盾和问题的有效途径。合作经济是联结市场和农户的中介和载体,在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用,可以改变单家独户农民进入市场势单力薄的弱势地位,扩大农产品商品销售规模,使个体的农业生产经营者在微观层面联合起来,以较高的组织化程度、一体的组织结构、适度的组织规模进入市场,实现分散生产与市场的有效对接,大大提高农户的市场谈判能力和竞争能力,是组织和服务农民的重要组织形式,是提高农业市场竞争力的有效途径。在农业生产领域以外,合作经济还可以在广泛的农村事务中有效解决一家一户农民解决不了、解决不好或解决起来不经济的事情,是发展农村公益事业和完善农村社会管理的有效载体。目前,一家一户的家庭经营仍然是我国农业农村经营方式的主体,必须通过大力发展专业合作、社区合作、股份合作等多种形式的合作经济,提高农业农村生产力水平,增强农业农村经济的整体素质和竞争力。

农村发展农产品生产和销售合作,是一个普遍的世界性现象和趋势。不论在发达国家还是在发展中国家,农民合作社都受到广泛重视。目前,全世界160多个国家和地区有农民合作社。在发达国家,农民普遍参加合作社,美国5/6的农民参加各类合作社,法国4/5的农民参加农业流通合作社,荷兰农民生产的产品80%以上通过合作社销售,日本农民几乎百分之百参加合作社,合作社已经成为农民依赖和依托的主要经济组织。特别是在人多地少国家或地区,农业合作十分发达,合作社在农业发展中发挥着非常重要的作用。比如在荷兰,3个奶类合作社的经营额就占领了全国80%的牛奶供销市场,2个合作拍卖行几乎销售了全国所有的花卉,1个淀粉用马铃薯合作社占领了全国100%的市场,1个种用马铃薯合作社在全国市场中占有70%的份额。通过合作社的生产和技术交流、加工、销售活动,使农户与合作社之间形成了紧密联系,有效提高了农业的竞争力。这些经验为我国农村发展合作经济提供了很好参鉴。

六、关于赋予农民更多财产权利

《决定》明确提出,赋予农民更多财产权利。这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容和要求,是维护农民合法权益、推进城乡发展一体化在理念上的重大突破。

第一,赋予农民更多财产权利,是实现城乡居民财产权利平等的必然要求。目前我国城乡不平等的一个深层次表现是,农民和市民所享有的财产权利不平等。比如,城镇居民购买的房屋具有完整产权,可以抵押、担保、买卖,农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权,不能抵押、担保,也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动,农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权,但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足,严重制约农户财富的培育、积累、扩大,制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系,制约农民同城镇居民在经济权利上的平等,制约城乡一体化发展。赋予农民平等的财产权利,以实现农民平等的现代化人格地位,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,这是我国现代化必须解决的重大问题,是实现城乡居民在权利上平等的必然要求。

第二,赋予农民更多财产权利,是增加农民收入和财富、缩小城乡收入差距的必然要求。农业农村农民问题,核心是农民收入问题。农民收入水平低、增长慢,城乡居民收入差距大,不仅不利于农业农村发展和农民生活水平提高,而且制约内需特别是消费需求扩大和经济持续稳定增长,对巩固工农联盟和实现社会和谐稳定也会形成不利影响。根据统计资料计算,2012年农民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的32.2%,如果剔除城乡居民收入核算方法和内容的不可比因素,把农民人均纯收入也转换为可支配收入,则农民人均收入水平相当于城镇居民的比例还要更低一些。动态看,1980-2012年,农民人均纯收入年均增长6.90%,城镇居民人均可支配收入年均增长7.12%,农民人均收入年均增速比城镇居民平均每年慢0.22个百分点;农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入的相对差距(农民人均纯收入为1)由2.5∶1扩大到3.1∶1,扩大24%;绝对差额由286.3元扩大到16648.4元,扩大近60倍。所以,持续较快增加农民收入,是缩小城乡差距和推进城乡一体化发展的要求,对解决好“三农”问题乃至对整个经济社会发展全局都具有重要意义。增加农民收入,需要培育新空间和开辟新途径。从农民收入构成看,家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入4个部分中,财产性收入所占比重很低,是增加农民收入最大的潜力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径,采取多种措施大力推动农民增加财产性收入。赋予农民更多财产权利,推动农民财产权利在经济上有效充分实现,就可以有效增加农民财产性收入,使财产性收入成为农民增收的新的增长点,从而有效拉动农民收入持续较快增长,逐步缩小城乡居民收入差距。

第三,赋予农民更多财产权利,在内涵上就是要保障农民依法享有平等的财产权利。积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,使农民依法获得集体资产股份分红收益;充实农民土地使用权权能,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营,使农民依法获得土地股权投资收益;鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,使农民依法获得土地流转收益;保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,通过试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让,使农民依法获得宅基地和房产转让收益;允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,使农民公平分享土地增值收益,推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。

七、关于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

《决定》明确提出,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是健全城乡发展一体化体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的基本要求和重要举措。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,主要要求和举措是:

第一,维护农民生产要素权益。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重点。基本要求是“三个保障”,即保障农民工同工同酬,保障农民公平分享土地增值收益,保障金融机构农村存款主要用于农业农村。现行体制机制下,农民生产要素权益没有得到有效维护。劳动要素方面,进城务工农民没有实现同城镇职工的同工同酬,相同劳动岗位农民工所得收入只相当于城镇职工的一半左右。土地要素方面,城乡土地交换农民得到的补偿较少。据国务院发展研究中心调查,农民拿到的征地补偿款,只占整个土地增值收益的5%-10%。资金要素方面,农村存款资金大量流向非农产业和城市,农民长期面临“贷款难”。推进城乡要素平等交换,必须维护农民生产要素权益,使农民在劳动、土地、资金等要素交换上获得平等权益。保障农民工同工同酬,就是要改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度,使农民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益;保障农民公平分享土地增值收益,就是要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,改革征地制度,缩小征地范围,规范征地程序,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,提高农民在土地增值收益中的分配比例;保障金融机构农村存款主要用于农业农村,就是要完善农村金融服务渠道和体系,使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业农村发展。

第二,健全农业支持保护体系,改革农业补贴制度,完善粮食主产区利益补偿机制。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要方面。民以食为天。农业是安天下、稳民生的战略产业,粮食是城乡居民最基本最重要的消费资料,粮食安全是国家安全的基础。但是,由于农产品特别是粮食的市场需求弹性和收入弹性不足,与工业品等其他产品相比缺乏市场价格优势,相同数量的土地和资金从事粮食等农业生产所能获得的收益要远远少于其他产业。因此,粮食生产大县、农业大县往往都是工业小县、财政穷县。这种状况直接影响粮食生产和国家粮食安全,影响农业持续健康发展。因此,必须健全农业支持保护体系,改革农业补贴制度,完善粮食主产区利益补偿机制。健全农业支持保护体系,就是要进一步从资金投入、价格支持、基础设施建设等方面,完善政策机制,加大支持保护力度,形成支持保护农业的长效机制。改革农业补贴制度,就是要充分发挥农业补贴对提高农业特别是粮食生产能力的促进作用,调整补贴方式,改变实践中存在的不管种不种粮食以及种多少粮食、农业补贴都按承包地面积平均发放的简单做法,粮食生产直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等补贴资金的使用要向种粮农民等粮食生产者集中,特别是新增补贴资金要向粮食主产区、种粮大户、家庭农场、农民合作社等倾斜,形成农业补贴同粮食生产挂钩机制,让农业补贴真正发挥支持粮食生产的作用,让多生产粮食者多得补贴。同时,积极探索新增农业补贴资金集中使用、集中用于改善粮食生产条件等农业基础设施的有效途径,发挥补贴资金集中力量办大事的作用。完善粮食主产区利益补偿机制,就是要通过财政转移支付等方式,加大对粮食主产区的支持力度,不断提高稻谷、小麦等粮食最低收购价格,弥补粮食生产在经济上的弱势,使粮食主产区人均公共财力和收入不低于全国平均水平,确保种粮农民和产粮大县在经济上不吃亏,从根本上保护农民种粮和主产区发展粮食生产的积极性。

第三,鼓励社会资本投向农村建设。这是推进城乡要素平等交换的重要形式和途径。社会资本投向农村建设,有利于弥补农村储蓄资金、劳动、土地等生产要素外流对农村发展的影响,有利于弥补公共资源配置的城乡不均衡对农村发展的影响。各行各业都要积极支持农村建设,企业和社会组织要采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业,以多种投资方式建设农村生产生活基础设施,积极支持农村发展。

第四,推进城乡基本公共服务均等化。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要目标。要统筹城乡基础设施建设和社区建设,大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜,加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度,统筹城乡义务教育资源均衡配置,健全农村三级医疗卫生服务体系,实施农村重点文化惠民工程,健全新型农村社会养老保险政策体系,加快农村社会养老服务体系建设,完善城乡均等的公共就业创业服务体系,整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度,推进城乡最低生活保障制度统筹发展,努力缩小城乡发展差距。

八、关于推进农业转移人口市民化

《决定》明确提出,推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。加快户籍制度改革,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。这为推进农业转移人口市民化提出了明确方向和要求。在这里,主要创新点是:把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

推进农业转移人口市民化,是我国新型城镇化的重大任务,是我国实现现代化必须解决的重大问题。发展经验表明,城镇化是现代化的重要内容和表现形式,世界上没有一个国家不经过城镇化而实现了现代化的。一般认为,发达国家的城镇化率要超过70%。据世界银行统计,2011年美国、日本、德国的城镇化率分别达到82.4%、91.1%、73.9%,超过我国几十个百分点。所谓城镇化,就是伴随着工业化进程,农业人口不断向非农产业转移、向城镇转移,从而使城镇数量不断增加、城镇规模不断扩大、城镇人口比重不断提高的历史过程。因此,没有农业转移人口的市民化,也就没有城镇化的实现。推进城镇化的重要任务,就是随着工业化的发展,推进农业人口向非农产业和城镇转移,实现农业转移人口市民化。改革开放以来,我国城镇化发展很快,但总体上看,我国城镇化质量不高,突出表现是农业转移人口市民化滞后,人口城镇化速度远远慢于土地城镇化。2000-2010年,全国城市建成区面积增长了78.5%,而同期城镇人口只增长了45.9%。2012年,我国按城镇常住人口计算的城镇化率达到52.6%,而按城镇户籍人口计算的城镇化率只有35.3%,二者相差17个多百分点。2000-2012年,户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距由10.5个百分点扩大到17.3个百分点。中国社科院研究表明,目前我国农业转移人口市民化程度综合指数仅有40%左右。大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口,但并没有真正获得城镇居民身份,无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民同等的待遇,也无法长期在城市稳定就业和居住生活,实际上处于半城镇化状态,不仅影响农业转移人口的合法权益,而且影响社会阶层和谐和城镇化质量。农村存在的大量留守儿童、留守妇女、留守老人及由此产生的一系列社会问题,也是这种半城镇化的直接结果。所以,加快推进农业转移人口市民化,是我国城镇化持续健康发展的迫切需要,也是我国经济社会持续健康发展的迫切需要。

推进农业转移人口市民化,必须建立完善相应体制机制:

一要加快户籍制度改革。在户籍制度方面,要全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。要形成以合法稳定住所或稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度,使户籍制度同农业转移人口市民化相适应,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,逐步让已长期在城镇就业和生活的农业转移人口在城镇落户,在户籍身份上成为完全的城镇居民,让农业转移人口在城镇能够进得来、住得下、融得进、能就业、可创业。

二要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。进城落户农民在农村参加的养老保险和医疗保险,要规范接入城镇社保体系,以保障他们在农村缴纳的时间能够延续计算。城镇职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等基本社会保障,要对农业转移人口全覆盖。农业转移人口享有同城镇居民相同的基本住房保障服务,在子女就学、公共卫生等方面享有同城镇居民相同的待遇。

三要建立完善农业转移人口市民化成本分担机制。中央和省级财政要加大对推进农业转移人口市民化的资金投入,以常住人口而不是户籍人口作为财政分成和转移支付的依据,财政转移支付要同农业转移人口市民化相适应,对吸纳农业转移人口较多城镇的公共服务能力建设予以较多支持,增强城镇公共产品供给能力和吸纳农业转移人口能力。

——《农民日报》2013-11-18

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来源:中国农村综合改革研究中心收集整理(2013-11-18)