国内动态 首页 > 他山之石 > 国内动态

省直管县系列报道第547期

时间: 2017-07-27 22:33:50来源: 作者: 阅读:

辖县大省“省直管县”财政改革情况探析——基于河北省的调研

财政部财政科学研究所所长       贾  康

财政部财政科学研究所副研究员   于长革

【摘  要】基于调研,本文勾画、总结“省直管县”财政改革在河北这个“辖县大省”①的实施情况、初步成效,并分析改革进程中的主要问题,提出了相关的四点基本判断,进而提出了深化改革的六条对策建议。

【关键词】财政体制;省管县;辖县大省

在多年局部改革探索的基础上,财政部于2009年6月22日印发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。这标志着“省直管县”财政改革的提速,并有了具体的“时间表”要求。从目前了解的情况来看,这一改革进展和成效都比较明显,但改革过程中也出现了一些新情况、新问题,特别是以四川、河北、河南等为代表的辖县大省,在实行“省直管县”财政改革后,由于省级面对的管理单元增加、管理幅度(半径)拉长而遇到了一些矛盾。为进一步了解相关情况与问题,我们在河北作了实地调研。

一、“省直管县”财政改革的实施情况

2009年3月1日,河北省人民政府印发《关于实行省直管县财政体制的通知》,在原来“强县扩权”改革试点的基础上,将64个扩权县(市)和纳入省财政直接管理的产粮大县(市)统一为“省财政直管县”,实行统一的省财政直接管理体制。今年,“省财政直管县”又扩充了28个。目前,省财政直接管理的县级行政区已达到92个,占全省136个同类行政区的6g%。相关的主要做法和情况如下:

(一)调整财政收支范围

实行“省直管县”财政改革后,在维持省、市、县分税制体制框架和规定范围内的合理既得利益的前提下,重新调整省、设区市、直管县的财政收支范围,建立了省与设区市、省与直管县直接联系的财政体制。在财政收入划分方面,改革后,设区市原则上不再分享直管县的财政收入,但保留上年度财政收入分享基数;各直管县征收的财政收入(包括税收和非税收入)在省与直管县之间重新做了划分,并适度向直管县倾斜,以增强直管县的财政保障能力。在财政支出划分方面,按照责权一致原则,财政支出责任界定与财政收入体制相对应,设区市原则上不再承担省直管县相应的支出责任(其应承担的省直管县配套资金,以2008年为基数定额上解省财政,然后由省财政直接补助给省直管县,继续用于相关专项配套或原政策规定支出);省财政对直管县配套资金比例适当高于与其财力水平相当的非直管县配套比例;直管县辖区内的企业出口退税3%部分全部由县级承担,设区市不再负担。

(二)调整预决算制度

财政结算事项,由省财政直接对直管县办理,财政预算决算、财政收支统计报表和执行分析,由直管县直接报送省财政厅,并抄报设区市财政局,设区市报送省财政厅时将直管县作为“其中”数列出。非税收入管理由直管县直接向省有关部门申报行政事业性收费项目和标准,省直接审批到直管县。直管县的预算和决算暂仍作为所属设区市总预算和决算的组成部分,汇总纳入设区市政府总预算(决算)草案,报同级人民代表大会或其常务委员会审议通过。

(三)调整转变财政管理方式

省与直管县之间的各类财政管理事项,原则上由省直接对县办理。第一,直接报解财政收入。直管县人民银行国库根据改革后的财政管理体制,直接向省级报解财政库款,直接报送有关收入报表。财政资金往来,由省财政直接核定直管县的税收留用比例,直接调度和拨付资金。第二,省对直管县各类专项补助和专款不再经过设区市,由省财政直接分配下达到直管县。设区市原对直管县的专项补助先上解省财政,然后由省分配下达给直管县。第三,省财政召开涉及资金分配的会议、发布的各类文件、指导工作的各类信息,均扩大到直管县,直管县财政工作落实情况、重大事项报告、各项信息直接报省财政厅。财政事务性管理工作,如专项业务工作评先评优、财政监督、财政系统文明建设、干部培训等有关工作,直管县原则上直接对省财政厅。

(四)明确界定债权债务关系

“省直管县”财政改革后,涉及省、设区市、直管县之间的债务问题,区别情况分类处理。设区市担保的向中央和省借款项目,如外国政府贷款、国际金融组织贷款、解决地方金融风险专项借款、国内金融组织借款、农业综合开发有偿使用资金等,由设区市和直管县共同认可,明确偿还责任后,由直管县直接向省财政承诺偿还;到期不能偿还的,由省财政予以追缴或者通过结算扣款解决。对于责任界定不清,设区市、直管县意见不一致的,继续由设区市担保。设区市与直管县之间的债权债务,由设区市与直管县自行协商解决,省财政可以根据双方协议,通过结算帮助解决。

二、改革的初步成效

从调研情况看,河北“省直管县”财政改革在实行一年多的时间里,初步成效已经开始显现,主要表现在四个方面:

(一)县级财政留成比例和可用财力有所增加

实行新的“省直管县”财政体制后,市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限被取消,县级财政留成比例增加,实力有所增强。与此同时,省对欠发达县通过预算内专项转移支付方式对各类项目给予支持,使县级可用财力有所增加。

(二)财政资金拨付快,运转效率提高,县级财政理财能力和县域经济活力增强

“省直管县”改革后,中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县,减少了市级环节,资金运作更加快捷,便于县级财政部门及时根据国库资金存量测算安排各类支出,整个体系的财政资金运行效率得到明显提高。县级政府可自主决定过去需要由市批准的事项,实现了“指标下达快、资金调度快、项目申报快”,与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放措施一起,进一步激发了县域经济的活力。

(三)省级直接调控能力有所增强

财政省直管县后,由于加大县级财政税收分享比例,同时省财政直接结算到县,避免了市级截留的可能,在有效缓解县级财政困难的同时,省级的调控能力提高。特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付,对实施省域内公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。

(四)县级财政管理水平得到提升

财政省直管县后,县级财政工作得到省级财政更多的指导和帮助,省里的很多会议、培训活动直接安排到县级,干部教育培训力度加大,使县级工作人员更及时、更全面地了解各种财政信息,对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政的要求较之过去明显提高,有力地促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提升。

三、改革进程中存在的主要问题

“省直管县”财政改革和现行“市管县”行政体制并存,体制性摩擦在所难免。加之由于河北省行政区划方面的特点,即县级个体规模偏小而数量较多,更产生了“辖县大省”的一些特殊矛盾。据了解,现行河北“省直管县”财政改革中主要存在以下问题:

(一)改革后省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大,致使省级财政感觉应对困难

随着交通运输条件和信息网络的发展,扩大管理幅度(半径)、减少管理层次的“省直管县”财政改革总体而言是必要的和可行的,但对于下辖县(市)数量较多的河北省来说,目前的改革也确实遇到了与管理幅度相关的困难问题。河北省行政区划的一个主要特点就是县(市)规模小,数量多。截至2008年底,全国共有31个省、自治区、直辖市,283个地级市,1831个县市(不包括自治县)。其中,河北省有11个地级市,136个县(市),数量约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。按照现行行政区划,如果全国全面实行“省直管县”,平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个,而名列前茅的河北将达到147个。

众所周知,受人员素质、管理复杂性、职权明确度、信息沟通效率等多重因素的制约,每个管理主体的管理半径与面对的管理单元应是有限的。2009年3月1日,河北省实行“省直管县”财政改革后,省级财政面对的管理单元从原来的11个骤然增加到103个(其中包括11个设区市和92个直管县)。陡增的管理对象数量和迥异的各县县情,对省级财政管理工作提出了严峻挑战,包括如何以省级财力合理满足各市、县经济社会均衡发展的调控需要,如何保证转移支付资金分配的科学、有效和配套资金的及时到位,如何实现对众多市、县财政部门权力的有效监管以防止管理“盲区”的出现,等等。从一年多的运行情况来看,省级财政部门一直面临着与管理单位数量激增伴随的巨大工作压力,加之“金财工程”在欠发达的县相对滞后,省与县之间文件、报表的传输以及业务的沟通往往不畅。同时,县级自主权进一步增加,一方面有利于县根据自身资源禀赋选择项目,发展县域经济;另一方面,县也可能搞政绩工程、形象工程,造成争项目、争优惠等相互攀比的不合理行为。为了平衡全局发展,省级财政对市县管理对象不得不借助于批量的处理方法,执行粗线条的分类指导原则,导致对一些直管县新出台的区域分类指导政策的适用性反而不如过去。在这种情况下,河北省财政厅目前正在研究制定新的管理办法,拟将一些管理县(市)级财政的事务性工作再次移交给设区市代管。

(二)财政“省直管县”与行政“市管县”之间的体制性摩擦问题比较突出

在现行的行政“市管县”体制下,设区市政府要统筹管理辖区内所有县(市)的经济社会事务,但实行“省直管县”财政改革后,设区市政府已无权运用省直管县的财力,形成设区市政府与省直管县之间体制上的不协调。从设区市来看,直管县的财政权与设区市的行政权存在匹配错位,设区市履行综合平衡本地区发展的职责,市县政府领导层认同的一些区域性政策行动,由于市县财政的分离与管理权力限制,在落实当中存在体制性矛盾。从直管县的角度看,县级财政实行省直接管理后,财力和资金都由省统一对其结算、拨付,但其它的行政权限如人事任免权却归市管,这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策,又要向市政府汇报工作、争取理解和支持,县级的工作难度增大,面对省市两个“婆婆”,有些关系不好处理。另外,设区市许多人大代表来自省财政直管县,而这些人大代表审议批准的预决算事项却只是城圈内的,与自己所居住的县无关,从而出现省财政直管县体制与现行政治体制之间的错位。

(三)设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现

“省直管县”财政改革之前,市域内按区域产业协调发展的格局推进,内部竞争易于通过管理而相对弱化、隐形化。而改革后,设区市与省直管县在财政上属于平行关系,由过去共同追求区域利益最大化的“父子”关系转变为追求个体利益最大化的竞争者关系,市、县政府间竞争开始明显化。在现实生活中,设区市从自身利益出发,自然选择将财力更多地投向市自身,发展城区经济,培植本级财源,设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现。此外,市与县的关系疏远后,一些市县帮扶结对开发的园区、项目,由于财政管理关系的变更,最终导致不了了之的结局。

(四)市域内的跨区域公共产品提供出现矛盾

按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则,设区市不得要求直管县分担本属市事权范围内的支出责任,即取消了设区市集中县财力的权利。这有利于避免“市刮县”行为,但是也容易造成跨县的某些经费支出难以统筹到位。上级出台的一些支出政策要求市级财政配套,然而“省直管县”财政体制已使市、县财政处于分立状态,市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给,如涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等,在跨区域协调上容易出现新的矛盾。

(五)县级工作人员对省级机关有“距离感”

改革后,直管县财政部门工作人员要直接“跑厅”,往往开始的感觉是“差着辈儿了”,不熟悉,有拘束感和距离感。省厅业务处的同志也确有“忙不过来”之感,从而对众多直管县“跑厅”公务人员的接待交谈,也不能够像原来对待设区市那样细致周全。这方面的问题也引出了不少不满意的反映。

四、基本判断

对于上述辖县大省在“省直管县”财政改革过程中暴露出来的困难和问题,需要予以正确分析和认识。世界上没有完善无缺的事物和不存在矛盾摩擦的过渡。作为新的探索与尝试,省直管县改革在实施过程中不会一帆风顺,出现一些新的矛盾和问题,甚至遇到一些阻力,是属于意料之中的情况。在调研和座谈中,通过与省、市、县各级同志的交流,我们有如下几点基本判断:

(一)地方同志一般都能理解省直管县改革是深化财政改革和配套改革的客观需要,是大势所趋,大方向不会变,迄今并未发现前瞻视野中的“硬障碍”

我们接触到的地方各级财政部门同志,大都能够把握省直管县改革的全局意义,理解其现实的必要性与前瞻的必然性,形成了“大道理管小道理”的思维和对“扁平化”改革的认同。如果我们充分领会中央已先后两次写入全会文件的关于“减少行政层级”和“有条件的地方,可以实行省直管县的(行政)体制”的要求,以及广东等地已开始的把财政省直管县向行政省直管县延伸的动态,那么更可以确立对财政省直管县改革大方向的认同。客观地说,在调研中我们并没有听到任何“前瞻”视野上感觉今后会“过不去”的“硬障碍”。

(二)河北所代表的辖县大省所遇到的某些矛盾和问题,具有一定的特殊性

由于历史原因,河北130多个县中只有约20%人口规模超过40万,约80%的县人口规模在40万人以下,山区县更小。省财政部门向下直接面对八、九倍于原来数量的管理单位,感觉工作量陡然上升、调控“鞭长莫及”等等,与这一“技术性”特点有较大关系。对此问题,其实原先在改革思路探讨时就有所估计,但不论是“把小县适当归并”,还是“把大省划小”,都是高度敏感的行政改革问题,在财政改革过渡中尚难以直接地全面涉及。

(三)现阶段反映较强烈的问题许多是过渡过程中阶段性和磨合性的,可逐步消化

比如直管县工作人员对省级的“距离感”,随着熟识程度的提高会逐步得到改善。省级工作部门面对管理单位数量的陡增,如何合理而熟练地利用电视电话会议等方式,以及推进工作流程再造以发掘提高办事效率的潜力,尚需要一个摸索与总结经验的磨合过程。

(四)有必要及时分析“省直管县”改革中出现的新矛盾和新问题,分类研讨寻求“标本兼治”、有利过渡的应对措施

目前表现出来的矛盾摩擦等新问题,虽然各地具体情况需要具体分析,但总体而言既然没有发现向前看显然无法克服的“硬障碍”,那么就可以在肯定改革大方向的前提下,集中精力及时分析目前出现的新矛盾、新问题,并分类排队研讨,寻求“标本兼治”、从带有“混沌”特征的现状逐步过渡到改革目标状态的可行路径和措施,知难而进,迎难而上,进一步将“省直管县”财政改革推向深入。

五、应对措施与政策建议

(一)酌情渐进调整县级行政区划

针对以四川、河北、河南等省为代表的辖县大省在实施“省直管县”财政改革过程中遇到的管理半径难题,最根本的解决办法是酌情调整这些省份的县级行政区划,减少县(初数量,扩大县(市)规模,以降低“省直管县”财政体制下的管理对象总量,直至合理、可控范围之内。这一事项相当敏感,需周密考量,从长计议,渐进推行。具体调整思路为:一是适当合并部分幅员较小的县,减少县级行政区数量,调减县域管理规模。二是酌情将一部分县(市)升格为省辖市。有些县(市)区位分布合理,经济实力较强,城市化水平高,可考虑升格为地级市,由省直辖,同时按照“地域相邻,经济互补”的原则将一两个县并入该市,使其成为市辖区。至于省级行政区的调整,更需等待全局条件的成熟和必要的机遇。

(二)与设区市中心地带毗连的县,一般不应划为省直管,要注意给市必要的(或预留的)未来发展空间

为了给设区市留下必要的发展空间,设区市周边的县(市)一般不要确定为省直管县,而应在条件成熟时改为市辖区,以扩大中心城市规模,充分发挥中心城市的辐射带动作用。目前,对于条件已具备的某些近郊县(市)可尽快操作,改设市辖区,即借鉴浙江等地经验,撤县设区,改变市县同城、近城格局,减少县(市)数量。

(三)在转变政府职能基础上进一步明确省、市、县政府间的职责权限

在推行“省直管县”财政体制、扩大县级政府经济管理职权的同时,应按照市场经济体制和科学发展观的要求,积极转变政府职能,通过深化省以下体制改革和完善相应的制度约束机制,使省、市、县各级政府应承担的公共责权落到实处。

1.省级政府要切实负起责任、认真履行好县级财政的直接管理职能,决不应在扩权的同时将与省相应的职责下移,强加给县级政府,以避免造成县级政府的事权过重和行为扭曲。

2.设区市政府责权的确定应注意克服以下两种不良倾向:既要防止过分强调地级市财政的作用,阻碍“省直管县”改革进程;又要防止过早地排斥地级市财政的应有作用,“一刀切”式地不考虑过渡衔接问题而走向另一个极端,导致监管缺位和“管理空白”。在目前推行“省直管县”体制的情况下,设区市政府需要发挥自己在省、县之间的桥梁和纽带作用,切实处理好以下三项职能衔接:一是业务指导职能的衔接。“省直管县”后,尽管市对县财政资金拨付结算关系不复存在,但财政工作中一些具体的业务还必须接受市级财政指导,财政改革中的许多工作还必须在省市的统一协调下进行。二是督促检查职能的发挥。“省直管县”后由于省级管理半径加大,一段时间内尚不可能事事直接插到县一级,许多督促检查工作还必须由市级财政来完成。当前,市级财政尤其要把防范“省直管县”后可能产生的县级财政风险,作为行使督促检查职能的一项重要内容。三是报表汇总职能的衔接。一段时间内,县级财政预算、财政决算、财政收支旬报、工资月报以及省财政要求报送的其他报表、资料等,仍需市财政局统一编制和汇总,以便于省厅汇总和省对县考核,也便于为市委、市政府决策提供依据。

3.县级政府和财政应注重加强基础建设,努力提高自身管理水平。“省直管县”后,县级政府作为改革的受益者,很容易出现理念冲动,对利益实惠期望值过高,以为实行“省直管县”主要是一种优厚的待遇,甚至将“省管县”片面地理解为“省养县”,产生“建设省出钱、经费省供足、工资省统发”等省财政“一包到底”的误解。在“省直管县”体制下,随着财政自主权扩大,县级政府要加快推进各项管理改革,以适应财政省直接管理的需要。一是积极推进国库集中支付、部门预算、政府采购等财政改革,加强“金财”工程的建设和运用,增强预算执行、财政运行的规范性和透明度。二是加强以县级财政为主体的考核与评价工作,设定科学合理的考核体系,切实增强县级财政的责任意识、问责机制和自主理财能力。三是积极推进“乡财县管”和乡镇综合改革,改进和提高基层财政管理水平。四是省市两级要加大对县级和乡级财政工作人员的培训力度,增强依法理财意识,提高财政干部业务能力,提升科学化、精细化管理水平。

(四)充分发挥设区市在区域协调发展中的带动作用

“省直管县”财政改革虽然对市县利益格局作了重新调整,使县域经济的发展与市级财政的关联度减弱,但由于市县经济联系千丝万缕,区域中心城市的中心地位客观存在,市对县仍然会产生区域经济发展中的幅射、带动与协调作用。因此,市财政要积极作为,继续发挥中心城市的核心、龙头和支撑作用。

1.明确带动原则。围绕提升市县经济竞争力和可持续发展能力,应突出“经济区域”和“中心带动”原则,打破行政区划界限,按照区域经济发展的内在要求进行合理规划,优化经济布局,发挥中心城市的辐射和带动作用,通过资金、信息、人才的流动来带动县域发展;突出“两通关联”和“双重协调”原则,既要发挥商品流通和交通网络对形成高效合理的空间布局和发展结构的引导作用,又要综合发挥政府调控和市场调节的资源配置双重调节作用,协调市县不同主体的发展利益。

2.转变带动方式。在市场经济条件下,中心城市的经济区域大小并不是取决于行政区域的大小,而是取决于城市的经济辐射面与吸引力的大小,各种经济活动也主要不是靠行政力量来组织的,而是靠内在经济联系来形成的。因此,设区市要注重以经济手段来管理经济。省、市、县级财政都要尊重市管县体制下伴随的经济联系,通过财税支持来强化中心城市的聚集功能,增强其发展实力、辐射能力和区域服务能力,合理地倾斜支持县域经济提升活力,带动城乡经济社会一体化发展。

3.培育带动机制与环境。当务之急是要抓紧研究构建都市经济圈和合理功能区的财税政策,充分考虑“产业发展、交通接轨、农业服务、资源共享、旅游加盟”等因素,推动中心城市与周边县市的互动、互联、互补、互利发展,加快形成规划统筹、信息同享、市场同体、产业同链、科技同兴、环保同行的一体化格局,在互动中培育带动机制、强化带动环境。

(五)狠抓财政信息化建设

目前,欠发达县财政部门的信息化建设水平一般还较低,大部分没有设立信息中心,没有机房,各县区的部门预算编制仍然是手工利用EXCEL编制,在管理方式、管理水平、管理效率等方面与“省直管县”财政体制的要求存在差距。因此,要从硬件、软件、人员技能培训方面加快“金财工程”建设,以便在较短的时间内提高省与县之间信息沟通的效率。

(六)通过试点逐步推进“省直管县”从财政向行政的过渡

对于目前“省直管县”财政改革中存在的财政直管而行政未直管所引发的体制摩擦问题,我们认为,应注意总结学习浙江等地长时期“市县行政不同级而财政同级”积累的经验,减少摩擦和不愉快因素。如人大代表的名额分配和区域代表性,应当实事求是地做出合理化调整。当然,解决上述问题的根本出路还是在于今后“省直管县”从财政向行政的过渡。下辖县(市)较多的省份,应以可能的县级行政区划调整为切入点,积极研讨、适时推行“省直管县”的行政改革。起步阶段可先选择经济较发达的县(市)率先试点,给县级政府较充分的经济社会事务管理权限,享受与设区市相同的人权、事权和财权,然后在总结试点经验的基础上逐步扩大范围,设计可行的渐进方案,最终完成“省直管县”从财政向行政的过渡。

注  释:

①在本文中,“辖县大省”是指以四川、河北、河南等为代表的辖区面积较大、下辖县(市)较多的省份。

来源:《地方财政研究》2010年第11期