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政治新常态下究竟“选谁做官”?

时间: 2017-07-27 18:06:02来源: 作者: 阅读:

习近平:重用改革促进派、重视人民获得感

策划人语——选谁做官?

十八大后的反腐风暴,大批在任的腐败分子被查处,相应的职位也就空缺了出来,于是大家一直很关注新换的干部会选谁。比这种形式上的“填空”更重要的是,选官的标准在发生深刻的变化。

从2013年6月全国组织部长会议上习近平总书记的重要讲话,到2014年1月公布的《党政领导干部选拔任用工作条例》,十八大后中央的用人导向、用人标准和用人程序已经表述得很清晰了。干部人事制度的改革亦在深入进行,包括对唯年龄、唯分数的纠偏,监督性职位的人事任命独立性的增强,司法审判职位脱离公务员管理序列等等。

如果重点考察下衡量一个好干部或者说好官的时代标准的变迁,我们会发现有一些大的词汇是一样的,比如德才兼备、清正廉明等等。但通过对一些腐败案例的分析就可以发现,在这些大词汇下,现实中这些要求并不统一,有为似乎和腐化理不清,而清廉似乎又和无能斩不断。

今天的不同就是,政治生态的逻辑已经开始不一样了,要实现治理体系和治理能力的现代化,清正廉明和敢于担当需要切实统一在一起。十八大后,中央在用人导向上,从清廉和有为两个方面进行了系统性的“顶层设计”(当然不局限于这两个方面)。新提拔干部个人重要事项的全覆盖,习近平总书记最近提出引导大家争当“改革促进派”等等,均是如此。

人们常感慨,官不好当了,风险高了,又要清廉又要干事,还要有“新本领”。此种论调不足为奇。任何公共职位,都是国之重器。“为政之要,唯在得人,用非其才,必难致治。”在权力体系掌握巨大资源的情况下,选对一个人,对于一个地方和一个系统的重要性,相信社会各界都是深有体会的。

选谁当官,对执政党很重要,对社会各界同样重要。

为官要做“改革促进派”:专访中央党校教授辛鸣

覃爱玲

敢于担当就是要去破解矛盾。用习总书记的话说就是,不惹事,但也不怕事。不怕事,就是要敢于直面矛盾。

十八大以来,新一届中央领导集体对多方面政策做出了重大调整。在组织工作的选人用人方面,从2013年6月全国组织工作会议上习近平总书记的讲话,到2014年1月公布《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《干部任用条例》),选人用人思路已经成形。而《干部任用条例》公布后的一年多的具体实践,则反应了中央在用人导向与现实结合上的新布局。

执政党在选拔新的干部时具体会出于哪些主要考虑,又通过哪些方法保证中央的用人导向得以在实际中能够实现?中央的用人标准在具体实践中到底执行如何?《南风窗》记者就此采访了中央党校辛鸣教授。

中央选拔干部的思路已经很清晰

《南风窗》:2013年6月,在全国组织工作会议上,习近平总书记在讲话中提出了好干部的5个标准,2014年1月,中央在此基础上公布了《党政领导干部选拔任用工作条例》这一系统性的干部任用文件,明确了中央的总体用人思路和具体选拔程序。对中央任用干部的大思路,你能否再做一些深入阐释。

辛鸣:在《干部任用条例》里面,可以说中央的用人导向、用人标准和用人程序都说得很清楚了。

关于用人标准,即用什么样的干部,就是习近平总书记在全国组织工作会议上关于好干部的5个标准的概括,即信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当和清正廉洁。修订后的《干部任用条例》,鲜明地将这个好干部标准写进总则第一条,并围绕此提出了一系列新的要求。

5条标准前两条是核心,讲的是品德,“信念坚定”讲理想,“为民服务”讲宗旨,反映了“以德为先”的用人理念。当然,理想宗旨不能自说自话,还要落实到具体的工作中去,体现在改革发展的实践中。要有能看得见摸得着的政绩,所以“勤政务实”和“敢于担当”成为了前两条品德标准的关键性品质。而最后一点清正廉洁,则是底线要求,是整个前面“为民服务干事业”的保证。打铁还要自身硬,别人才找不出你毛病。现在有些干部有了权力后不是为最广大的群众服务,而是为少数人服务,跟不法商人勾肩搭背,结果被别人拿住一堆小辫子,这样的干部,由于自身不干净,随时担心被别人告发,也就不可能敢于担当。

《南风窗》:大家觉得干部信念坚定这一点,以前好多年也没怎么强调了。

辛鸣:这个是共产党领导干部的政治标准,是大德和最重要的标准,是共产党干部和其他干部最根本的区别,也是总书记反复强调的核心中的核心。中国共产党的一切工作都要围绕宗旨和主义展开。如果共产党的干部自己没有了信仰,背离了宗旨,就不会从使命的高度看执政,从责任的角度看执政,而会把执政当作一种利益,把权力当成一种资本,这样怎么可能带领人民去完成民族复兴的大事业?

过去一段时间信念这一点我们讲得不太多,有着客观的历史发展阶段原因,同时也因为我们一些同志过于乐观地认为只要自己心里有这根弦就行了。可是这些年来的经验与教训表明,不提这根弦,时间久了相当一些干部心里就会松弛,甚至没有了这根弦。可是没有了共产主义信仰还是共产党吗?没有了对马克思主义的信仰,没有了对共产主义的追求,还能是共产党的干部吗?

我们仔细看看十八大以来落马的官员,表面上看是贪钱贪色,实际上是丧失了信仰,不明白握有权力是要用来实现政治抱负的,而不是用在贪污腐败、封妻荫子等个人和小团伙利益上面。事实上过去中国共产党就是靠强烈的理想主义赢得执政地位的。现在特别再加以强调,除了一以贯之的要求外,也是对一些不良政治风气的纠偏与救治。现在一些组织部门在选用干部时往往特别注重“能人”,甚至把它作为唯一的标准,好像只要能干就行。但是,实践教训告诉我们,如果政治品德不行,能干也可能会变成更大的祸害。

《南风窗》:理想谈起来可能比较务虚,似乎不好把握。

辛鸣:其实不难把握,虚不是无,务好虚才会有实功。共产党本来就是先进型政党,所以党员自然也应该是社会中的先进分子。不同的使命,需要的干部是不一样的。这个根本问题解决了,然后才是需要什么样制度安排的问题。

我们一定要明确,共产党的干部职位是干事业、做事情的平台,不是追求享受、谋求私利的工具。我们处于一个大时代,急切需要有担当有作为的政治家。过去30多年,我们的发展成绩很大,但也不需要讳言,领导世界的不是产品,而是理念和价值。除了能生产产品,我们还应当是生产理念和价值的国家。要知道,作为世界的一员,中国至少要做世界的伙伴,要一起参与国际规则的制定,不能老当“打工仔”。

在这个意义上,中国当前面临的最大政治是如何确立自己在世界上的地位问题,这也是历史赋予中国共产党在当前的重大任务。我们可以看到,十八大后新的中央领导集体正是把自己的职位当作干事业的平台,要争取中国参与世界新格局的构建。同样的大担当,放到一个省一个市,就是要把每个地方做大做强。在这样的大格局中,作一个顺应历史需要的政治家,就是最大的理想。有这样的理想和抱负,哪还在乎你给钱给美色,在其中捞这个捞那个这些格调低下的诱惑。

激励干部勇挑重担

《南风窗》:所以对干部要求的关键,还是要在社会大转变的时期,有所作为?

辛鸣:是。鼓励干事业,但必须要有一条前提,就是没有私利,出于公心。

今天的中国正在面临社会的大变革大转型,过去30多年留下大量矛盾需要处理,需要啃硬骨头,如果干部遇事不敢担当,没有作为,躲着走,这样的干部就很难开展工作。敢于担当就是要去破解矛盾。用习总书记的话说就是,不惹事,但也不怕事。不怕事,就是要敢于直面矛盾。要化解矛盾没有皆大欢喜的。要破解矛盾干部就必须要有立场,有担当,要清楚明确地讲出自己要干什么。

从理论上来说,我们要寻求共识,共识的背后就是妥协,妥协的话,肯定不能让所有方面都完全满意,完全遂他们自己的心愿。我们一些领导干部在过去曲解了和谐的概念,不去敢于担当,有些问题明知道是错的,也不说,该坚持原则的没有坚持,碰到问题不是去解决问题,而是避开矛盾,喜欢做老好人。这样看起来是摆平了,但并没有真正解决矛盾。

2015年5月5日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上指出,要着力强化敢于担当、攻坚克难的用人导向,把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来,激励干部勇挑重担。这是对进一步推进改革释放出更加明确的信号,是要引导大家争当“改革促进派”,是要把矢志改革者真正用起来。

《南风窗》:从最近我们接触到的实际情况看,地方干部在高压反腐的情况下,普遍存在担心做事出错,“不做不错”,消极不作为的情况。这不仅不利于整个经济社会的发展,与中央倡导的干部用人导向显然也是截然相反的。所以如何判断做事的干部有没有私心,让有进取心的干部有一个开展工作的好环境,成为当前要解决的一大问题。

辛鸣:“干部干部”本来就是用来干事的。整天不干事他自己都会慌。我们当然要反对干部的“不作为”,但更要反对不讲规矩的“乱作为”,反对包藏私心的“坏作为”。

有的人觉得有没有私心是一个思想问题,很难判断,其实这个是很好判断的。最简单的一条,是看有没有为自己和身边人谋取利益。虽然现在有些利益输送搞得很曲折,看起来似乎很难查处,但实际上社会发展到现在,真的要监督你的话,只要下定决心,并没有那么难做到。

我们的干部现在最缺乏的就是“无欲则刚”。不搞利益输送,问心无愧,这样才可能没有私心地做事。

同时,我们也需要关注这样的现象,在改革的初期,一些干部的工作业绩和改革成效可能一时不被人们所认识,甚至不被人们所理解;而另一些干部的行为对改革的危害可能在短期内不会暴露出来。这就需要我们建立干部改革政绩档案制度,动态地记载干部的改革政绩情况。

以用人改变政治生态

《南风窗》:在腐败形势依然严峻的情况下,如何保证清正廉洁似乎是一大难题。

辛鸣:查腐败干部意味着干部比较大的调整。现在新换干部的一个最起码的要求,就是要选没有腐败的。

前段时间山西选县委书记,很多人都没敢进入考察人选,于是人们就怀疑,我们的干部是不是没有干净的?其实不需要那么悲观。从实践中我们可以看到,现在能用的优秀干部还是相当多的。更重要的是选拔一批能用的干部,并从一开始就严格要求,让大家看到政治生态的真正改变,就会形成良性循环,好干部就会越来越多。

当然,在用好干部的同时,还要教育、管理、监督好干部,当前尤其要把监督放在最突出的位置。

王岐山在浙江调研时强调要“把纪律和规矩挺在法律前面”。为什么要这么强调纪律?就是因为这些年来,一些党员对党纪党规淡漠了,甚至不以为然。

“把纪律挺在法律前面”的内涵之一是指,对于那些还没到达法律层面的问题,法律不管的问题,我们的纪律得管。例如党纪对于党员的生活作风、行为模式、思想品德价值观等方面都有明确规定,但国家法律可能没有管这么细、这么严、这么全。你可能不违法但已经违纪了。一旦违纪,我们就得有所行动。党纪比国法更严格。党纪之网的网格密度,要比国家法律之网高出一个数量级。你拥有着党员的权利,却要求被当作普通公民对待,这可能吗?

《南风窗》:其他还有哪些比较突出的关于干部选拔方面的改变?

辛鸣:这样的改变在新修订的《干部任用条例》中有很多。比如,对民主评议的定位,现在不再要求百分之百的赞成票,因为现实政治中怎么可能有百分之百的支持,圣人都做不到。如果真出现了百分之百,隐藏的问题更可怕。民主评议在过去取得了很大成绩,但在实践中也出现了一些突出问题,比如参加民主推荐的人员存在投利益票、感情票和跟风票等现象,导致民主推荐质量不高、推荐结果失真,部分地方、单位党组织过分看重票数,简单以票取人,一些领导干部因怕丢票,不敢担当、当“老好人”,甚至出现拉票贿选等问题。

还比如,过去有一段时间流行“考干部”,“凡进必考”,考个副局厅,简单以分取人、动辄面向全国选拔、“干得好不如考得好”,导致“考试导向”冲击“干事导向”,甚至出现“考试专业户”等。因而,党的十八大以来,中央反复强调要改进竞争性选拔干部办法,引导干部在实干、实绩上竞争,切实解决“高分低能”、“考试专业户”等问题。

政治新逻辑下的用人之变

华南师范大学政治学教授  唐 昊

任何改革靠的都是人,而不仅是制度机器自行运转。通过有态度、有本领的干部官员,形成改革生力军,将那些庸官贪官“筛下去”,凝聚起全面深化改革的动能,才能更好地突破各种形式梗阻。

十八大以来,从深改组、国安组成立,到全国性审批权下放,顶层设计的变动之大,令人目不暇接。而且,与以往有些运动式政策改革不同,这一轮的变动除要应对现实的政治问题之外,尚具有整体布局的深意,每一步均涉及长久的制度安排。

但随着全面深化改革进入最难的实施阶段,顶层设计能否落地,尚需一个关键性的支撑:人事。作为执政党,中国共产党不但掌握中枢权力,其组织分支更从国家主席层级,到各省、市、县、乡镇,乃至数百万个村,都作为一把手或领导集体而存在。因此,中国政治的核心问题,就是执政党的组织人事问题。

“为政之要,莫先于用人”。说穿了,所谓政治改革,就是选什么人当官的问题。

打破选人封闭痼疾

相对于“官员”来说,“干部”这个词是外来语,指的是党的各级政治骨干。“党管干部”,指的是当代中国的选官权力掌握在各级党委手中。因此中国的官员选拔,核心在党内的组织人事制度。除传统的“德、才、能”的标准外,干部选拔还有新的内容,包括“革命意志”的标准、国家治理的要求。而在一些地方,干部选拔还与所谓官场“潜标准”的影响密切相关。这些标准分别适用于不同的场合,其相互间的权重也随着时代的要求而在不断变化之中。

虽然中国共产党成功领导中国从革命年代进入和平建设年代,但执政党没有忘记“革命意志”在新时期的重要作用。习近平说,理想信念是共产党人精神上的“钙”,没有理想信念,理想信念不坚定,精神上就会缺“钙”,就会得“软骨病”。如其所言,好干部第一位的标准是“理想信念坚定”,要坚持原则、敢于担当。当然,共产党并非要求它的干部只会喊政治口号,还要具有扎实的政治工作能力。十八大提出的干部队伍的核心标准除“政治坚定”外,还包括“能力过硬”、“作风优良”、“奋发有为”,这里强调的正是“革命意志”对调动人的主观能动性的重要作用。

国家治理标准,指的是在政治、经济现代化的背景下,为治理现代国家而对官员队伍的知识和能力要求,熟悉市场经济、掌握现代治理技能等等。改革开放初期提出的干部四化标准(革命化、年轻化、知识化、专业化),即是从革命党的要求向现代国家治理的需求转变的体现。当然,相比现代国家治理的专精需求来说,“四化”标准仍然显得较为粗糙。此后的公务员制度将治理能力通过考试的形式反映出来,是干部制度的一大进步。

而一些地方所谓的官场“潜标准”指的是,由于干部选拔是自上而下的,权力掌握在上级领导和组织部门手中,而上级领导人在决定下级干部时,有时不是根据组织人事政策、群众呼声和现实需要,而是根据自己的主观印象和好恶,更容易选择那些“听话”的干部,却使干部脱离了人民群众的监督。有的甚至有意培植亲信,拉帮结派,提拔自己“线”上的人,很容易培育上下级干部之间的人身依附关系。这些拿不上台面的“标准”,是造成党内拉帮结派、集团腐败、官僚主义、庸官上位的重要动因。

从反腐中暴露出来的一些地方用人问题来看,官场“潜标准”导致的最大弊端就是一个地方选人用人的封闭性。这种封闭性导致普通官员对执政党的忠诚,在很大程度上又被扭曲为对上级领导的顺从。官场的人身依附关系,使干部对上级领导言听计从,不敢发挥主观能动性的习惯。这不能不造成领导能力的退化。

在全面深化改革时期,必须打破选人用人的封闭性,必须警惕“革命意志”被庸俗化、形式化,警惕自上而下的选拔机制使得国家治理标准被所谓官场“潜标准”所排挤。

习近平在近期反复强调干部队伍要具有担当精神、敢于碰硬以及勇于改革、善于改革,当“改革促进派”,所流露的正是对用人问题封闭痼疾的不满。

好的“人品”与“官德”

中国的改革开放之所以在取得重大成绩的同时也面临新挑战,“摸着石头过河”战略提供了改革不可或缺的政治弹性,但我们不能永远摸石头,还必须探索出清晰明确的制度方向。制度设计不能只是应对现实问题的短期行为,更要体现清晰的政治理念。

而欲建立某种“新常态”,则一些新的政治逻辑必须被确立,如:从形式上的“党管干部”到内涵上的“理想信念”更新;从模糊的“德才兼备”到明确的资格能力标准的设置;从宽泛的法治原则到具体的党内制度的完善,等等。如此,才能确保顶层制度设计的落地。

新常态下的干部选任首重政治理念。即具有坚定理想信念的干部才能抵御诱惑、服务国家。习近平不止一次对此强调过,干部不能成为利益集团的工具和上级领导的“家臣”。而某些干部之所以那么容易被官场潜标准俘获,将权力私有化,甚至成为集团腐败的一分子,正是由于内在信仰的丧失,让干部太容易被腐蚀。

需要指出的是,政治理想不是空喊口号。十八大后揪出来的上百名“老虎”,在贪污腐败的同时都在大讲特讲共产主义信念,甚至在被“双规”的前一天还在开会布置学习文件,高调得很。看看这些年落马的官员,越是在会议上喜欢喊大口号、在现实中喜欢给人扣大帽子的官员,其人品越是可能有问题。

即使在当下,那些喜欢空喊口号、给别人扣大帽子的少数官员,实际上并没有对党真正有多忠诚,不过是拿别人的头颅供奉自己的政治前途罢了。过多任用这样的干部,对党的事业没有好处——将本来严肃甚至神圣的政治理念庸俗化,是对真正的政治理想的谋杀。

加强政治理念的建设,真正要注意的是,发自内心的政治理想只能出于自由意志。也就是说,“革命意志”必须与现实的心理需求结合起来,才能发挥其政治理念的作用。革命战争年代的干部不怕杀头也要革命,源于他们面临国家危亡而要救国救民的强烈意愿;部分干部子弟坚信他们继承了国家功勋一代的志向,以主人翁的姿态治理国家,也是一种信念;平民官员最易被国家的需要所感召,多是民族主义的信奉者,认为服务国家是一种光荣的使命;很多非党员官员则看重自己的修为,即首先要成为一个什么人,对自我价值观的忠诚成为为官清廉的内在动力;更有基层官员看过太多底层人民的苦难,激发其服务社会的正是一种伟大的同情心。

从这些朴素的自我政治认知中才能产生真正的政治理想。而对这些朴素认知的认可、激发、整合和内化,才算得上是政治理念建设,才能培养出真正好的“人品”与“官德”。

资格与能力

资格能力逻辑指的是,干部队伍的资格要求必须科学化和制度化,而不是想当然或应付一时的政治需求。例如,改革开放初期提出干部年轻化的要求,是因应当时要破除保守的意识形态阻力的需要,但随着时代发展,这一标准在许多地方逐渐扭曲变形,越到基层越是加码,在官场“潜标准”中,处级40岁,厅局50岁,都很难再向上升迁。年龄并不代表能力,却毫无道理地成了干部升迁的硬指标。如果往深层挖掘,这种年龄要求的极端化实际上是默认将晋升作为当官的唯一追求。如果年龄超标、晋升困难,那么你的工作就毫无意义。这种恶劣的暗示极大地削弱了政治理想本身的驱动力。

根据人社部的推算,现在的公务员能上升到省部级的比例大约是万分之四,大多数公务员一辈子就是基层科员。据统计,全国公务员队伍约有60%在县级以下,基层公务员由于行政层级限制,职务很难上去,影响了工作积极性。人民网针对105位基层党政干部的一项调查结果显示,认为“晋升渠道很窄,提拔无望”的占40%。这种令人沮丧的前景如何能够激发大多数干部官员的工作热情?

对于这个问题,合适的解决方案是:除通过政治理念的更新强调职业荣誉感、提升基层官员的成就感外,在制度上应破除职位晋升指挥棒,将职位与职级分开,职级与工资挂钩。让不能晋升者有经济上的回报,以解决千军万马过独木桥的问题。中组部发出的《关于进一步加强县(市、区、旗)党政正职队伍建设的意见》也明确表示,县党政正职队伍以45岁左右的干部为主体,要注意使用其他年龄段和实践经验丰富的干部,防止在年龄上搞“一刀切”,形成一支结构合理的干部队伍。这也是打破唯年龄论的信号。

除静态的资格外,官员还需表现出与职位适应的能力。在当官要有新本领,克服“本领恐慌”的认识下,不久前中央政治局提出了各级领导干部领导经济工作的5个新本领,即掌握认识发展趋势和准确分析经济形势、营造良好市场环境、发现和使用经济人才、保护产权和知识产权、维护社会公平正义等。

此外,能力还产生于实际工作的锻炼。习近平在2013年6月的全国组织工作会议等多种场合,用“宰相必起于州牧,猛将必发于卒伍”谈基层工作的重要,是因为通过基层工作摔打的官员具有较为强大的内心世界,敢于较真碰硬,直面问题、解决问题。这些信号都说明,衡量好官的具体的时代标准变化了。在改革进展困难的年代,谁能顶住压力、推进改革,谁才能不负所托,成为一个合格的干部和官员。

制度保障与程序公正

官员选拔体系总是因应时代发展的需求而不断变化。一个时代的“好官”放到另外一个时代,也许就成了“庸官”。远古以德行选官,是因为简单社会中对能力要求不高,但注重公平分配社会资源;西汉以经学选官,是将少数政治精英变成世代的统治阶层的需要;隋唐以科举考察能力,则是要在大一统的皇权之下,拔擢人才为我所用,并且务使“野无遗才”,免为他人所用;革命战争年代的干部选拔,首重意识形态忠诚;而现代国家治理体系下,干部选拔最需要的是制度保障与程序公正。

干部选任的长效制度包括:岗位任职资格制度、提名和决策制度、推荐和选举制度、公开选拔干部制度、干部交流和退出制度、干部考核制度、监督制约制度,等等。这些制度建设的要点均在于打破传统体系的封闭性,拓宽干部选拔渠道,延揽海内外精英进入政治体系。而要做到这一点,在当代中国,特别要发挥两条渠道的作用:一是党内民主渠道;二是旋转门渠道。两者都有助于打破干部选任事实上的封闭性。

党内民主渠道的重点是改革和完善党内选举制度。如,健全候选人提名方式,把组织提名与党员推荐结合起来;增加党内选举透明度,使党员对候选人情况有比较充分的了解;适当扩大差额选举比例;在基层党组织扩大直选范围。以及完善干部选任中的民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、差额考察、正职实绩考察评价等制度。如此才能破除干部选任制度的封闭性,充分体现党员意愿,让更多普通党员加入到干部选拔的过程中来。

旋转门渠道意指拓宽选人渠道、加强干部跨领域交流。在香港、新加坡等地,“旋转门”机制为个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色提供了渠道。企业干部进入政府任职有助于削减官僚主义的危害,将企业创新精神带入政府。在美国,旋转门存在于智库、大学与政府之间。如基辛格、谢淑丽、约瑟夫奈等人,都是从大学职位进入政府机构,将其研究的先进理论应用于政治和外交实践,之后再回到大学或智库继续新的研究。这被认为是美国政府延揽人才、使政府战略始终站在时代先锋位置的重要举措。

不过,话说回来,现代国家治理体系其实并不太看重“什么人能当官”的问题。反而要求最大限度地去除那些主观性的、模糊性的干部选任标准,而注重完善选任的制度和程序,即首要做到“程序公正”。在深化干部人事制度改革方面,《深化党的建设制度改革实施方案》提出13项重点举措,包括完善从严管理干部队伍制度体系,加强干部管理监督,开展超职数配备干部、领导干部在企业违规兼职专项治理等,这为当前干部选拔制度提出了基本的制度规约。这说明,在依法治国和经济换挡的大背景下,干部选任制度化已提上日程。

什么时势?造何种英雄?

“察势者智,驭势者赢。”治国者首要在于审时度势。中国的传统干部选拔机制之弊端,不完全是干部选拔制度本身的问题,而是与外部环境的变化密切相关。在开放的市场经济条件下的国家治理,要求专门的政治人才。而在封闭体系下培养出来的是一批职业官僚,虽有一定治国理政的能力,但很难成为这个领域的第一流政治人才,也无法适应国家治理体系现代化的要求。

十八大之后,中国的政治局势和干部选拔制度的外在环境都发生了重大变化。在过去两年集中反腐败,打老虎的行动已收到效果,且为避免边际效益递减,要转入治本。与此同时,新的政治改革目标体系已经成形,在《党的十八届四中全会重要举措实施规划(2015-2020年)》中,全面深化改革已完成了“四个全面”的顶层设计。深改组也先后开始部署司法和社会体制改革、财税体制改革、央企薪酬制度改革、户籍制度改革、城市公立医院试点改革,甚至还有足球总体改革。这说明执政党的工作重点将从反腐败层面转移到更大范围的国家治理层面。而从人事的角度,如果说反腐败要解决的是“什么人不能当官”的问题,那么国家治理要解决的就是“什么人才能当官”的问题。

目前执政党在这个问题上的思路非常清晰:突出政治理念的地位,但要与以往的泛意识形态化相区别。同时,由于改革必然会牵涉到利益关系调整,这就需要官员干部能勇挑重担,不畏出招、不怕得罪人,甚至如习近平所言,做“改革促进派”,成为有态度、有理念的官员;同时强调治理能力上的“新本领”,克服本领恐慌,在知识方面要求全面更新。任何改革靠的都是人,而不仅是制度机器自行运转。通过这些有态度、有本领的干部官员,形成改革生力军,将那些庸官贪官“筛下去”,凝聚起全面深化改革的动能,才能更好地突破各种形式梗阻。因此,强调政治理念和促进改革,应被视为对官员干部最新的德行和能力要求。

“不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域。”迄今为止,中国共产党已经在中国稳固执政了66年,但仍要有危机感。之所以总要“居安思危”,是中国政治体系下的治理逻辑所决定的。在西方民选官员体系中,民众和官员共同承担政治责任。做好了,是政治家的功劳,做得不好,选举政治家的民众也要负上一半责任。当然,这种遴选机制的问题是常常选出来的人不行,比如选出了小布什这样的把一盘好棋下成烂棋的总统,尽管如此,美国人也只能认命,期待下一个总统能做好点。而对于中国、新加坡这种自上而下选拔官员的精英政治体系来说,“任人唯贤”,更可能选出更优秀、有担当的政治精英,但政治精英要承担更大责任,只能做好、不能做坏。一旦做坏,就会在民众中积聚不满,影响政治权威。

而要确保大部分政治精英都具有把事情做好的能力,用人必然是关键之关键。就目前来看,中国的人事调整已从“汰旧”转为“立新”,从领导选人转向制度选人,这都为那些具有现代政治理念和治理能力的干部官员提供了新的成长机遇。

“60后”省部级官员崛起

张墨宁

省部级以上的“60后”官员群体目前超过220人,据《南风窗》记者不完全统计,除军队系统以外,十八大以来重要人事变动中涉及的“60后”官员已有150多名。未来几年将是他们政治上大有作为的时候。

十八大之后,中国开始了从中央到地方的大规模领导干部更迭。代际交替不仅是完成政治系统自我更新和强化的人事法则,也是政治认同的重要源头。

密集的人事调整将“60后”官员群体推上了政治舞台,成为迅速崛起的新生力量。随着这一群体的大幅扩容,他们对未来中国走向和执政思路将形成更有分量的影响,从他们的擢升路径也可以观察出中国选官制度的变与不变。

“60后”政坛新星

对“60后”高官的广泛关注大致始于2010年。这一年,年龄最大的“60后”进入了50岁这一政治身份上的重要关口。据不完全统计,十八大前夕,“60后”省部级干部已经有161位,其中的7名省部级正职领导尤被视为政坛新星。

时任湖南省委书记的周强,早在1998年就以38岁的年龄出任团中央书记处第一书记,成为晋升省部级正职时最年轻者;在西藏历练多年的胡春华,短暂履职团中央第一书记和河北省委副书记后调任内蒙古自治区党委书记;“农业专家”孙政才,从北京市顺义县委副书记位置上升至农业部部长只用了9年时间,43岁即成为最年轻的部长,仅3年后于2009年调任吉林省委书记;与上述3人同为十七届中央委员、有“航天少帅”之称的张庆伟,于2011年由中国商用飞机有限责任公司董事长调任河北省委副书记,技术出身、执掌“大飞机”的国企高管直接进入地方施政。

此外,还有新疆自治区党委副书记、自治区主席努尔·白克力,36岁时就已经履职乌鲁木齐市长,是当时最年轻的省会(首府)城市的市长;早前由石油系统步入政坛、被老石油部的部长们称为“东北虎”的苏树林,已是福建省委副书记、省长;团中央第一书记处书记陆昊是唯一的“65后”,2008年出任这一职务时仅41岁,创造了中国正部级干部年龄的新低。

40岁之前就已经成为副部级干部的上述官员可谓“60后”中的第一方阵。中国政法大学政治与公共管理学院刘俊生教授曾专门对“60后”省部级官员进行分析,统计表明“60后”担任副部级领导干部时平均任职年龄为43.8岁。而这7名官员晋升副部级的年龄远低于平均值,孙政才38岁当选北京市委常委,胡春华38岁成为西藏自治区党委常委,努尔·白克力39岁成为新疆自治区党委常委,陆昊不到36岁就成为北京市副市长。

晋升速度多源于破格提拔的经历,从他们的成长路径来看,起步于机关、国企、科研机构不一而足。

2012年底,新的中央领导集体产生。孙政才、胡春华双双跻身副国级,“60后”首次进入政治局。十八大闭幕不到一周,孙政才即调任重庆市委书记,时隔一月,主政内蒙的胡春华调任广东省委书记。不久之后,周强也晋升副国级,于2013年“接棒”王胜俊出任最高法院院长,法学和司法职业背景得到续接。成为十八届中央委员中唯一一名“65后”的陆昊则出任黑龙江省委副书记、省长。2014年底,努尔·白克力由新疆入京,出任国家发展和改革委员会副主任、国家能源局局长,此前一年的强力反腐下,该局多名司长被带走。

十八大后的“60后”正部级官员

十八大之后的高层人事调动延宕至今。截至目前,“60后”正部级官员已经由此前的7名增加至18名。其中也诞生了受到密切关注的“新秀”。出生于1965年的秦宜智于2013年3月由西藏自治区党委常委、自治区人民政府副主席调任团中央书记处第一书记,由副省部级跨入正省部级官员序列;十八大后出任中纪委副书记的陈文清则于近期迎来了新的变动,据称目前已担任国务院组成部门正部级领导职务;其中,“从新闻记者走来的政府官员”鲁炜自出任国家互联网信息办公室主任后便密集高调亮相,与媒体和互联网业的互动常常引来热议。

从履历中可以看出,新晋正部级序列的“60后”中,有法学专业背景的官员明显增加,如同为西南政法大学科班出身的中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室主任张晓明、前中纪委副书记陈文清,北京市政协主席吉林则是中国人民大学法学硕士、副教授。此外,新疆政协主席努尔兰·阿不都满金也毕业于法律系并有较长的基层法院工作经历,贵州省委副书记、省长陈敏尔的在职研究生学习也选择了法学。

除了人文社科和法学背景,履新的“60后”正部级中也不乏专家型官员。2013年出任青海省委副书记、省长的郝鹏就经常被媒体与河北省省长张庆伟比较,二人是西北工业大学78级校友,同样出身于航天系统、由“国企高管入仕”。不同的是,郝鹏长期在西北边疆省份升迁,历任兰州市委副书记、西藏自治区政府常务副主席、政法委书记,直至青海省省长,“边疆”色彩浓烈。2015年全国“两会”前上任的环保部长陈吉宁更是直接由清华大学校长一职转而入阁,其在环保学界具有非常权威性的口碑。

从目前的人事调动节奏来看,未来几年,“60后”正部级序列会进一步扩容。“65后”的副省部级官员目前也已经有60人左右,他们当中能够获得拔擢者将刷新这一群体的“年轻化”表征。未来几年将是他们政治上大有作为的时候。

副省部级人事变动中的“60后”

副省部级以上的“60后”官员群体目前超过220人,据《南风窗》记者不完全统计,除军队系统以外,十八大以来重要人事变动中涉及的“60后”官员已有150多名,2015年以来发生调整职务的已有54人,其中35名为省级党委常委。

十八大以来,大规模的高级领导干部调整出现多轮浪潮,密集期除了每年的“两会”前后,还有年中开始的不定期大范围调整。其中有到龄退休和正常调动,比如2014年底发改委一天四副主任退休后,“60后”王晓涛、林念修、努尔·白克力相继履新国家发改委副主任,使现任12名副主任中的“60后”人数增至5名。

此外,随着反腐败的持续深入,更多“60后”副省部级官员补缺显要位置,比如山西省经历“塌方式腐败”后,原重庆市委常委、市委秘书长吴政隆成为太原时隔8年后的非晋籍书记;天津市副市长任学锋调任广州市委书记;2015年初,无锡市委书记黄莉新调任南京市委书记;南昌市委书记王文涛调任济南市委书记等。

央地干部交流在近10年已经形成了一项长期制度,十八大后的交流明显提速。多名“60后”从地方进入中枢或者国务院组成部门,此前他们长期在地方任职,并且从未有过跨省任职的经历。如2013年出任中办副主任、总书记办公室主任的丁薛祥此前一直在上海担任市委副秘书长、办公厅主任,市级机关工作党委书记等职;2015年4月出任中央统战部副部长兼秘书长之前,冉万祥长期在甘肃工作,从甘肃省委农工部干事至甘肃省副省长、统战部部长;2013年担任工信部副部长的毛伟明此前也一直扎根江苏,在江苏省副省长任上不满一年即入京。

从中央到地方交流的“60后”干部此前也多没有地方工作经验,前科技部副部长王伟中于2014年首次进驻地方,出任山西省委常委、省委秘书长;原审计署副审计长侯凯2013年底进入上海市委常委,担任纪委书记;前民政部副部长戴均良于2013年任北京市副市长,近期进入北京市委常委,虽然曾在沈阳短暂担任副市长,但大部分时间都在民政部工作。

在整体的干部交流大布局背景下,纪检监察系统的调整尤为密集。随着纪律检查体制改革的启动,垂直监督的方向确立,中纪委高层的人事调动也配合展开,在9名空降地方的中纪委官员中,有5人为“60后”。3名中纪委常委黄晓薇、姚增科、崔少鹏分别空降山西、天津、吉林担任纪委书记,原监察部副部长于春生和中国纪检监察学院党委书记则分别出任广西和西藏纪委书记。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水对此分析称,在中纪委工作多年的资深干部,到基层能更接地气,有助于提高决策的可操作性。对基层纪委来说,空降干部和地方没有利益纠葛,能更放心查办案件,提高办案的效率。

选人用人大布局时代,干部遴选系统的开放性也有所增强。十八大后,从高校、研究机构、国企中调任党政系统的“60后”明显增加,新任中央组织部部务委员兼干部二局局长的周祖翼,国家知识产权局局长、党组书记申长雨,环保部长陈吉宁,工信部副部长怀进鹏均来自于高校;国务院发展研究中心副主任韩俊从国家智囊机构进入中央财经领导小组办公室,担任副主任;从国企高管进入党政系统的有中国兵器工业集团公司总经理、党组副书记兼中国北方工业公司董事长张国清,出任重庆市委副书记。2015年全国“两会”前,中国建筑工程总公司董事长易军“空降”住房和城乡建设部任第一副部长。

自2006年干部人事制度法规体系初步形成后,异地交流和“空降”已经成为一项“传统”,并且日渐形成了制度化安排。而全面深化改革总目标“推进国家治理体系和治理能力现代化”的确立加快了推陈出新的现实需要,从中央到地方,新的执政团队必须是能够跟得上改革步伐的班底。对“60后”官员来说,这是改革关口赋予他们的机遇和责任。

“60后”官员的特异性

十八大之后,“50后”主导中国政坛的格局未变。十八届中央委员中“50后”占比80%,“60后”尚不足5%,党的最高决策群体中“60后”崭露头角。而在地方,“60后”作为一支新生力量提速崛起,省级官员大幅扩容。

从最新的省委常委领导班子来看,“60后”已经在一些省份形成了主力态势,过半的省市自治区有山西、福建、广西、重庆、贵州、西藏、青海、新疆;河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东等地省委常委中的“60后”则已经有半数或接近半数。除了跨省交流之外,还有一批本土“实干派”官员递补进省级常委序列,从他们的履历中可以看出,多具有管理开发区、国有企业集团的经验,以及管理学、经济学专业背景。

作为地方领导核心,这批“60后”省部级干部将肩负未来地方经济社会发展的重大职责,成为中共最主要的执政骨干力量,甚至进入更高级别的决策层,从而影响中国的走向与命运。

大多数观察者认为,“60后”的代际特征将会影响这一代官员群体的整体思想倾向、政治行为模式和执政风格。“60后”省部级官员给外界的普遍印象是年轻、高学历、有较为扎实的实践经验和人文社科背景等。他们的青年时期和仕途晋升道路均与上世代有很大不同,“50后”官员青少年时期遇上“上山下乡”和“文革”,而“60后”官员在他们迈入青少年后适逢改革开放,高考制度恢复使得他们中的多数人能够接受正规的大学教育,成为上世纪80年代思想解放的受益者。

然而,这种成长经历的特异性能在多大程度上符合公众对政治理想的期望,还取决于政治制度和干部系统的活力与弹性,尽管“60后”高官群体在施政中已经表现出了解和关心社会诉求、对法治和制度较为认同、偏向柔性化治理的一面,但其变革思想仍在很大程度上要以政治运行基本格局为前提。

官员选拔制度开始具备了更多的开放性,但总体来说仍是一个高度路径依赖的比较固化的体系。在相对固态的政治系统中,同一性趋向很可能压倒个性化展现。真正影响时代的从来都不是以年龄划分的社会学群体,而是有共同价值和信仰的人集聚合流,担当历史使命与政治责任。

70城市纪委书记群体透视

戴 玉

要实现“抓苍蝇、打小虎”的全方位布控,各城市的纪委书记或是关键。《南风窗》图政数据工作室对截至2015年4月,全国70个大中城市的现任纪委书记进行了独家统计分析。

和“我们需要一个怎样的纪委”同样重要的问题,是“我们需要一个怎样的纪委书记”。中纪委大力“打虎”,省级纪委一把手开启“空降”和“异地调任”模式,但要实现“抓苍蝇、打小虎”的全方位布控,各地级以上市的纪委书记是关键。

2010年,中纪委曾将400多名市级纪委书记召集到北京培训,被评价为“一竿子插到底”。2014年2月,中纪委着力收紧“办案权”和“提名权”:“查办腐败案件以上级纪委领导为主”,“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。强化上级纪委对下级纪委的垂直领导。

2015年3月,经过“数易其稿”,中共中央办公厅印发了《省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》、《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》,突出强调纪委书记要“敢于监督、善于监督”。

按照中央的精神,目前多省正在酝酿出台本省各级纪委书记的提名考察办法,无疑,这一系列举措不仅将厘清纪委定位,更将改变各市级纪委书记的未来人事格局。

任命倾向与纪委书记定位

一直以来,市级纪委书记受到的关注度似乎没有那么高。《南风窗》图政数据工作室对截至2015年4月,全国70个大中城市的现任纪委书记(以下简称纪委书记)进行了独家统计分析。这批平均年龄53.4岁的纪委书记们,年龄跨度高达19年(出生于1952~1971年之间),年龄结构多样化。有的已年满60岁,而湖南省长沙市纪委书记李军44岁,两年前他刚上任时仅有42岁。

中部地区在提拔年轻纪委书记方面看起来最为“大胆”,前5位最年轻的城市纪委书记里有4名都来自中部。“相对来说,年纪大容易被认为守旧,年轻的人能有一些改革创新的动作。在这方面,全国没有统一的规定,只是从结果上看,发达地方的官员一般会更年轻。但任命时,还需要考虑到东部地区的稳定性,所以中部地区就出现了相对年轻的纪委书记。”制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠对《南风窗》记者分析说。

但是,任用年轻干部当纪委书记或许并非规律性趋势。据《南风窗》记者统计,在当前这一批统计样本的纪委书记中,2010~2011年任命的23人的平均年龄仅有49.1岁,但2012~2013年新任命的18人则平均为50.3岁,近两年新任命的平均年龄已经达到51.7岁,新任命纪委书记平均年龄反而呈现出略有增加之势。

从任职前在纪委系统的工作年限看,中部地区纪委书记在纪委系统的平均工作年限(5.7年)并不是最低的,越是靠近东部地区,纪委书记的纪委系统经历就显得越长。换言之,从统计结果上看,西北地区更偏向于让纪委工作经历并不丰富的“大龄”官员来担任纪委书记。

以往一些基层纪检监察干部身兼数职,成为“灭火队长”、“万金油”领导;有的地方甚至把纪检机构当作“养老之所”,进行照顾性安排……中纪委这两年的一系列措施,很重要的一项就是厘清纪委的自身定位。2015年1月,新疆纪委专门发文,要求“各级纪委书记、纪检组长不得再分管其他业务,而是聚焦主业,全力抓好反腐倡廉工作”。官方数据显示,新疆自治区本级派驻的纪委书记(纪检组长)中,分管其他业务工作的分别占36.9%,到了地州市级和县市区级,该比例分别达到了71.4%和90.7%。

《南风窗》记者统计也发现,在各城市纪委书记中,在纪委从业超过10年的“资深纪委”只是少数。他们担任现职之前的纪委系统平均工作年限仅6.6年,多达35.7%的人之前从未在纪委系统工作过。另一方面,“仅有党务系统工作经历”的党务型纪委书记却有15人,有多达28位纪委书记的最长工作系统就是“党务系统”。一些城市的纪委书记主要从组织、宣传等党务部门辗转调入纪委,或是曾担任过党委书记或副书记等职务。

谁来当纪委书记?

那么,应该由谁来当纪委书记?回到“谁来当”的问题,同时亦需厘清“什么样的纪委书记是目前需要的”。中纪委在解读提名条件时强调,“纪委书记、副书记人选要敢于监督、善于监督,注重从履行党风廉政建设主体责任、监督责任表现突出的优秀干部中选拔”,并提出“党管干部”、“从纪检系统内和系统外选拔”、不能“带病提拔”、强化纪检干部责任担当这4点要求。

随着纪委越来越多地担负起干部监督的责任,其专业素质也就越来越重要。然而所谓“监督学”在中国并不成熟,缺乏理论支持与实践中的专业人才培养。近来中纪委突出强调“系统外选拔”,被认为是新的突破。此举一是可以破除对“纪委体系内部固化”的担忧,二是期望将更多廉洁、优秀的人才纳入纪委系统,暂时缓解用人之急需。

但“系统外”是指哪些系统?

仅从职务相关性考虑,公检法司系统或许应该是理想的干部来源。在中纪委层面,2014年10月曾选举公安部副部长刘金国为中纪委副书记,这被媒体评价为“中纪委领导层中首次同时拥有公、检、法履历的副书记”。

但据《南风窗》记者统计,目前样本里的纪委书记拥有公检法司背景的寥寥无几,仅有5名纪委书记在简历中显示出了此类经验。相比之下,在党务和政府系统工作过的纪委书记比例分别达到88.4%和55.1%(此数据含不同系统交叉任职或调任)。

这一现状跟公检法司系统、纪检系统各自长期封闭运行有关。另一方面,对纪委书记的“专业性”或许也应该有更丰富的理解。“如果这个人一直在公检法系统,他办案是没有问题,但是涉及协调和别的事情呢?”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为纪委书记应该是综合型,“政治性要很强,选错了人走上这个岗位就会整人整得不行。我不倾向于用冒突冒进的人,其实可以从下一级调一个综合性的地方一把手或者是副职来做会更好一点,但是他们可能不愿意,因为给人感觉好像是‘下放’了”。

在现有形势下,纪委书记岗位的不确定性、特殊性与复杂性加大了用人选拔的难度。纪检业务素质和综合协调能力均成为必需,更何况这一职位的首要要求便是“干净廉洁”。

回避制度

哪怕提高了纪委书记的专业性,也仅是解决了“能力问题”,实际上纪委书记的履职还跟回避制度的落实密切相关。《党政领导干部任职回避暂行规定》明确规定,县级和地(市)级纪委书记“不得在本人成长地担任”。

由于简历不完整,一些城市纪委书记的成长地并不明确。但从可判断的59名纪委书记籍贯来看,绝大部分并未在本人籍贯城市任职,仅有两名例外。但是,有多达62名纪委书记的最长从政省份跟目前的任职省份一致。这意味着,各城市纪委书记仍多停留在“省内交流任职”的阶段,未实现“跨省流动”。

除了地域回避之外,在同一地点的任职时间也是“敏感因素”。同地任职过长,可能会陷入当地盘根错节的关系当中,落实不了纪委监督作用。

2014年5月,成都市纪委提出“纪委书记、副书记同一单位同一职位连续工作满5年应当交流任职,同一职位工作满10年必须交流,每年纪检监察干部向系统外交流比例不低于5%”。

新的定位,意味着人事上有新的调整。目前的70个大中城市纪委书记,有多达20名都是2011四级党委换届年上任。但在中纪委2014年2月以“两个为主”为标志明确“收归”用人权之后,迄今一年多已经陆续更换了15个城市的纪委书记。

未来的期待

从上往下看,省级纪委书记的用人变化或许预示着各城市纪委书记的任命趋势。2015年初有媒体统计称,31位省级纪委书记中,已有22位为中央空降或跨省调动的“外来官”,占到2/3。据报道,省级纪委书记1978年以后多来自政府经济建设部门和企业,但在2010年后,长期工作在监督部门的比例有了明显提高。

目前各城市纪委书记面临着权责变化调整、专业性要求提升、异地任职交流等多方面的压力,甚至肩负着“监督同级党委”的期待。

李永忠认为,监督同级党委的期待当然很好,但如果不能按习近平总书记强调的“形成科学的权力结构”,仅靠人权、事权上的“两为主”,这种改革实际上也是留有隐患的。“会不会监督者慢慢就会成为凌驾于这些党政领导之上的行政官了?长此以往,纪委书记也会成为腐败的高危岗位。要想都不腐败,最终就要用分权的形式,而不仅仅是权力上收。因此,应当找一些条件较好的地方作试点,最好由当地党员来直接选举纪委书记。”

不论进行何种尝试,中国的廉政建设仍得看这些重要城市的反腐实绩与地方创新。除了选拔人才之外,对基层纪委定位的革新也需配套进行。如果一定要在制度设计上对纪委书记赋予监督方面的实权,那么赋予他们“制度性的勇气”和相应的激励亦是必须。(实习记者李梦冉对本文亦有贡献)

古代如何选拔官吏?

清华大学历史系教授  张国刚

古今异世,但亦有传承。历史上的治国理政经验,特别是官吏选拔和监管的经验,也许值得我们今天加以借鉴。

美国著名学者福山2015年4月份在清华大学公管学院有一次演讲,说在世界上大多数国家都还是世袭制的时候,中国古代就建立了一套完备的官僚制度。这大约是学术界的共识。16~18世纪欧洲关于中国的报道中,无不关注到中国没有世袭贵族,文官系统主宰着中国政治生态。牛津大学管理学教授芬纳的《统治史》(三卷本),肯定中国秦汉国家精致的管理体制,在世界上具有首创的地位。

古今异世,但亦有传承。历史上的治国理政经验,特别是官吏选拔和监管的经验,也许值得我们今天加以借鉴。

怎样才可以当官?

大约从春秋战国算起,特别是商鞅变法之后,中国职业官僚选拔体制逐渐成熟。从最初的军功爵制(按功绩选拔人才),到察举征辟制(推荐与选拔相结合),再到科举制(考试选拔人才),历史上摸索出了一套职业官僚管理体制。大体包括选拔、考核、监察、升迁、待遇等环节。

商鞅变法制度的二十等爵制,是最典型的军功选官制度。这种制度的缺点是,有军功者未必擅长治国理政。打天下的未必就能治好天下。因此,随着官僚制度的成熟,会把任职与赏功区分开来。刘备因为参加镇压黄巾农民军,立了战功,获授县尉职务,过了几年,清理军功出身的干部,他被裁员,解释无效,惹得他把前来裁员的上级(郡督邮)揍了一顿。《三国演义》把这事“嫁祸”给了猛张飞,其实是刘玄德自己干的。

察举征辟制是汉代常用的选官制度,特点是地方推荐与中央选拔相结合。各地在给朝廷进贡自己的农副土特产的时候,有一种特别的“土产”—当地的人才。这叫作“任土作贡”,一方水土,养一方人嘛。被推荐上来的人选,需要经过书面和口头考试。内容以推荐科目不同而有所不同。这些科目中,有一个叫直言极谏科。要求考生对当朝时政得失,做出批评,并且提出自己的解决方案,叫作“对策”。汉武帝的名臣董仲舒就是因为提出了“罢黜百家,独尊儒术”的对策,而被选拔上来的。于是,在唐宋以后的历朝,正常用人渠道之外,“直言极谏”成为人才脱颖而出的特殊通道。唐太宗贞观年间,门客马周因为给人写了一篇击中时弊的“千古奇文”(毛泽东语),结果被一路提拔上来。唐代进士及第之后的“制科”,也保留了“直言极谏”科选拔特殊人才。这种渠道要求官员对于当前棘手的社会与治理问题提出具有操作性的真知灼见。

唐代的科举制度,特别是进士科,主要考试不是死记硬背,除了诗文写作才能,最重要的是“时务策”。进士及第只是取得做官的资格(叫“官资”),犹如我们今天的大学毕业,有参加公务员选拔考试的资格。初任官的入职考试,与任期结束等待新职位的前任官员的考试,同时进行。吏部组织的考试内容,包括身(身体条件)、言(言谈表现)、书(书法水平)、判(处理复杂政务和案件的能力)四个方面。“判”的考题一般取有关国家大事的问题和疑难案例,考察熟悉法令程度与处理事务能力。一个官员在晋升到中高级职位(五品以上)之前,每调任一个新的职位,都有一次任职能力的测试。这种测试结果与其上一任期的政绩结合起来,是拟定其新职位的主要依据。

如何考绩问责?

除了初次入仕的各种选拔手段,更值得今人关注的,是进入官场之后的选任和提拔机制。政绩是选拔的基础条件,而政绩的考核除了“GDP标准”(赋税征收)外,最重要的是民生问题,如户口的增殖、社会秩序的和谐。唐太宗有一次到地方上去视察,当地一个官员,征集老百姓穿着统一的服装,夹道欢迎,还给随行官员都赠送羊、鱼和土特产,遭到唐太宗的严厉批评,说他扰民。

唐代的考课制度最有特色,通常是每年一小考,三、四年任期结束有大考。考课的标准,一般分为“四善”、“二十七最”。“四善”是在个人品德、工作作风、态度方面对全体官员的共同要求,即“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”。“二十七最”是根据不同的工作性质与职责,对官员的个人才干和工作成绩,提出的不同的原则性要求。比如教育口的官员,“训导有方,生徒充业,为学官之最”。地方州县官,“礼仪兴修,肃清所部,为政教之最”。对于主管仓库出纳的官员,“谨于盖藏,明于出纳,为仓库之最”。

在任职标准确定的情况下,对官员的考核,分为3级9等。列入第一级的都得达到任职目标(“最”),只是在“四善”上分出优劣,分为上上(一最四善)、上中(一最三善)、上下(一最二善)这样3个等第。第二级的3个等第,都没有达到最佳任职目标,但是,基本职任尚能完成,工作作风虽有瑕疵,还没有负面的劣迹发生。最糟糕的是第三级的末三等:“爱憎任情、处断乖理为下上”(处理政事,任情背理,能力低下),“背公向私、职务废缺为下中”(徇私舞弊,耽误职事),“居官谄诈、贪浊有状为下下”(为人奸诈,贪腐劣迹,确凿无疑)。他们都犯有渎职罪,轻则处事乖理,重则徇私舞弊、贪污腐败。

官僚体制中,职官与胥吏的考核不同,任职也有重大区别。“职官”(品官)是政事的决策者,由中央任命,中央考核。中央和地方各级政府的“吏”(胥吏、令史)是具体文书事务的操作者(一般公务员),有另外的选拔和考绩方式。这有一点像西方行政系统中,政务官员与事务职员的区别。

威风八面“巡视员”

除了年终考核,任期结束的考绩,平时的巡视制度也是考核官员的重要途径。汉武帝最早建立了系统的刺史巡察制度。全国划分为13个巡视区,设十三部州刺史巡察之。此后唐太宗十道巡察、唐玄宗十五道按察,明代的十三道巡按,莫不继承此制。

巡视制度的特点是,照顾炎武的说法,人数众多,“秩卑权重、职广位显”。因为“巡视员”(刺史、御史)级别比较低,相对而言,不那么世故,具有一股锐气,敢于揭发检举地方大员的渎职行为。因为是以朝廷特派员的身份出巡,位尊权重,具有震慑作用。东汉李固为荆州刺史,揭发郡太守的贪腐行为,大将军梁冀一再维护说情,李固就是揪住不放,丝毫不给权臣面子。

与汉代的巡视制度主要是对地方一把手的监察不同,隋唐以后的巡察使、按察使,比如唐玄宗开元年间的“六察”,扩大了督察范围,不仅是地方一把手,还包括所有品官。监察的重点也从地方社会治安,转为着重监察地方官员的理政能力,对中央政策法令的贯彻执行情况,以及地方官员的贪赃枉法、虐民害政情况。

明朝御史巡按制度,更加严格规范。巡按御史从十三道(十三省)110名监察御史中,经过严格挑选而产生。他们的行政关系隶属于中央的都察院,每名巡按御史的产生,都是先由都察院选出两名候选人,最后由皇帝钦点其中一名出任。巡按御史职责是代天子出巡,“大事奏裁,小事立断”(大事奏请皇帝批准,小事当即自行决定),平时行政隶属关系虽然归中央都察院管理,但在履行职能时并不受都察院掌控,而是直接对皇帝负责。虽然级别不高,但权力很大,“以小监大”、“以卑督尊”,他们既有敢于揭露问题的勇气和动力,又有处理问题的权威。

宋代的通判制度则是最有特点的同级监察。通判是皇帝派驻地方监察知州(府)的官吏,号称“监州”,与知州(知府)平级。电视剧《新包青天》中有一出戏《通判劫》,剧情讲新任登州通判唐真,与朝廷派来监察登州事务的命官包拯合作,侦破登州知州与富商李坤官商勾结,所犯下的贪渎罪行和金融诈骗案件。通判名义上是知州的辅佐,但有权力直接向皇帝报告事务。知州向下属发布的命令,必须要通判一起署名,方能生效。所谓“通判”即因与知州联署而得名。除了监州的责任,通判还可以对兵刑钱谷、户口赋役之事,进行裁决,也必须与知州联名通签,方可施行。总之,宋代的通判,实际上是兼有行政与监察权的中央特派官员。

理想丰满VS现实骨感

唐太宗说过,政之清浊,犹如江河,关键在其源头。如若源头浑浊,其流怎么可能清澈?唐太宗的意思是说,作为皇帝,他自己才是政治清明与否的关键。大约正因如此,唐太宗才能鼓励魏征这样的大臣进谏,他还规定皇帝的诏书,必须通过中书门下审查并盖上红印,才可以下发。

换句话说,中国历史上政治制度最大的缺失,官僚制度的最大漏洞,是对于皇帝权力监管的缺位和无奈。皇帝的世袭,决定了其人选未必贤能。历朝官僚队伍出问题,首先就出在皇帝身上。

按照儒家的理想,要从两个方面限制天子(皇帝)的权力。第一,天子应该垂拱而治,让选贤与能的宰臣去独立处理各项政务。这一点与道家的“无为而治”不尽同而略相通。第二,君主要通过纳谏来避免自己决策和行政中的错误,臣下要敢于动用纠错机制,即敢于直言极谏。

孔子的孙子、孟子的老师子思曾批评卫侯,决策理政,自以为是,听不到也听不进大家的意见。他说,即使君主的意见正确,也应该集思广益,何况决策失误呢?君主搞一言堂,文过饰非,搞得大家都噤若寒蝉,不敢说真话,成天揣摩着领导的心思拍马屁,非亡国不可。

近年出土的郭店楚简,记鲁穆公问子思:“何如而可谓忠臣?”子思回答:“恒称其君之恶者,可谓忠臣矣。”能够讲真话,指出国君过失的,就是忠臣。传承子思学说的孟子,也对齐宣王说:敢于指出国君重大过错的,乃是贵戚重臣的本分。假如多次指正,国君仍不改正,就应该换掉他。这是何等大胆的言论!敢于向君主提意见,弥补国君决策中的失误,不是给领导拆台,而是补台,即所谓“和而不同”。

约略晚于孟子的大儒荀子从操作层面,谈到进谏纳谏的现实意义。《荀子·臣道》有一段话,可以颠覆世俗对于儒家的看法,大意是:君主决策行事错误,将危及国家政权。大臣们能向君主提出不同意见,被采纳则罢,不采纳则走人,这是劝谏;意见被采纳就罢,不采纳不惜以身相殉,这是死诤;若能联合众人,率领群臣百官强制纠正君主之错,君主虽然不情愿,却不能不听从,从而消除了国之大患,这叫辅弼;如果有大臣能拒绝执行君主错误的命令,借用君之重权,纠正君之错事,使国家转危为安,除去君主蒙受的耻辱,成就国家的重大利益,这叫作匡正。因此,能劝谏、死诤、辅弼、匡正之人,英明的君主会尊敬优待他们,但愚昧糊涂的君主却视之为寇仇。

荀子的这番“臣道”,把臣属在纠正君主错误方面的职责讲得淋漓尽致。可是,这只是儒家的理想,现实政治中,秦皇汉武,都不能容纳臣属的直言极谏,只是程度不同罢了。及至明清,皇权的独断性虽然不至于为所欲为,但是,它作为吏治清浊的总闸门总源头的地位,只是更加突出。只要这个源头没有程序化的制约,所有的文官体制,即使再精致,也都只是一种人治的精致。更何况,唐宋以后科举出身的官僚,选拔程序虽然更加严格,但为“千钟粟”、“黄金屋”、“颜如玉”而奋斗的多,怀抱“致君尧舜上、再使风俗淳”理想的少。

与西方的权力制约不同,中国古代强调权力协商。和而不同,进谏纳谏,本质上是要求执政者,在重大决策问题上,要与自己的管理团队,进行有效的沟通和协商,一把手权责第一,但是不要搞一言堂。尽管道理言之凿凿,可是,在现实政治操作层面,由于缺乏制度化、机制化的硬性约束,全凭君主的道德自觉,势必出现人存政存,人去政息的现象。像唐太宗与魏征那样的合作,在历史上不过是凤毛麟角!如果不从最高权力的源头建立官员约束机制,再细致严密的文官系统,也终究只是人治的陪衬罢了。

国家自主性与政商关系

李北方

近期广受好评的电影《十二公民》里有一个情节,身份为出租车司机的“陪审员”与另一个身为地产商的“陪审员”矛盾相左,于是发牢骚地说,这是工农大众的天下,没有资本家说话的份儿。后者勃然大怒,起身指着前者的鼻子质问,你说谁是资本家?

这个电影属于改编的作品,其受称赞之处就包括本土化做得比较成功。但这个情节太不“本土化”了,现如今资本家还会被当作骂人的话吗?出租车司机的确有可能那么说话,但一定是在反讽官方话语和现实的距离。

“资本家”接下来的自我辩护倒是很接地气的,大意是说,没有人不让你致富,你致不了富是你没本事,不要看别人有钱就不爽,也不要看到从豪车上下来的女学生就说人家傍大款,这是对中国优秀女青年的侮辱。

为什么有人穷,为什么有人富,以上这个说法是很流行的,对很多人来说也是有说服力的。说服力来自其内在的合理性的一面,人与人的能力有差异,在竞争中必然最终体现为结果的差异。但以上说法的不合理之处也是明显的,因为能力的差异与结果的差异不成比例,能力差异被某种机制过度放大了。

这种机制是什么呢?我们可以参考《资本论》中提供的一个案例:19世纪英国有一个皮尔先生,他把价值5万英镑的生活资料和生产资料运到澳大利亚,还富有远见地带去了300个人,可是一到目的地,人就四散了,他连一个替他铺床打水的仆人也没有了。马克思对此评论说:不幸的皮尔先生,他什么都预见到了,就是忘了把英国的生产关系输出到斯旺河去!

生产关系就是放大人与人的能力差异的机制。假设我们能够把《十二公民》里的出租车司机和地产商放在一个公有制企业里工作,结果可能是一个一直当工人,一个当上车间主任,他们之间也有差距,但不会像如今的差距那么大。再假设,把那位自诩为有本事的地产商放在皮尔先生的位置上,他就会明白他的本事其实没那么大。

在某种意义上说,规定生产关系就是政治的全部内容。改革就是对生产关系的再改造,改革开放以来,国家允许资本出现、存在和增殖。资本是以物的形式表现出来的人与人的社会关系,资本家是掌握资本的人,他们之所以显得比别人高大,不过是因为他们站在了他人的肩膀上。

但中国的改革还没有走到那样的地步,即在生产关系领域彻底完成资本主义改造,让资本成为主导一切的逻辑。这就是当今中国的特殊之处,换句话说,中国国家仍然保有高度的自主性,它自主地设定所要追求的目标,把资本作为实现目标的工具,它还不是资本的工具。

现实中地方政府的“亲商行为”,乃至对资本卑躬屈膝的举动大量存在,但这不足以改变上述判断。造成这种现象的原因是多方面的,首先,地方官员出于政绩的考量需要资本的配合;其次,大资本可以和高级政府机构,比如省一级政府,达成合作关系,那么到了县市一级,资本自然就具有相对于官员的优势;再次,官员因为腐败而被资本绑架;等等。

有了这样的视角,我们就可以更深入地理解也是地产商的“首富”王健林处理政商关系的准则:亲近政府,远离政治。王健林的概括是建立在这样的认识之上的:以规定生产关系为内容的政治是国家(State)垄断的场域,政府(Government)是国家的一部分,是政治(路线)的执行者,“亲近政府”意味着尽可能地利用既有的规则实现资本利益的最大化,“远离政治”则意味着承认和尊重党和国家的自主性,不去企图主导政治的生成。

中央就官员如何处理政商关系三令五申,提倡君子之交,禁止官员和商人勾肩搭背。这样的要求是就商人和政府的关系而言的,是现实的行为准则;至于商人和政治之间的关系,则使用“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”等表述,把资本纳入到国家意志的范畴内。国家的重大决策也会听取商界的意见,但最终的决定权仍牢牢地握在党和国家手中。

王健林这样的商人是清醒的,对中国政治体制的本质和现阶段商业行为的边界有到位的认识。为此,王健林得到了中纪委机关报的首肯。

说王健林清醒,不是说其他的商人不清醒。但有些人对现状并不满足,希望“把改革引向深入”,在他们的界定中,改革深入是和彻底完成生产关系的资本主义改造同义的。这是危险的。捍卫中国国家的自主性,在这个前提下处理政商关系,是中国特色社会主义事业能够成功的前提条件。

中国贤能政治的未来

清华大学政治哲学教授  贝淡宁

贤能政治在中国有深厚的根源,调查一再显示,大部分人更支持“监护人话语”(guardianship discourse)而不是自由民主话语。前者授权能干的官员承担起维护社会利益的责任,后者则优先强调程序性安排,确保民众参与政治和自己选举的权利。

任何一国的政治体制都有缺陷,中国也不例外。然而一些中国问题专家将一些迹象解释成中国政治体制处于崩溃边缘的证据,最近的例子是乔治·华盛顿大学的沈大伟(David Shambaugh)。但是,这样的结果当然不会出现。执政党牢牢掌握着权力,高层领袖赢得民众的广泛支持,任何其他政治选择在今天都无法得到广泛的支持。

更具现实意义,也更值得向往的结果可能是保留现有制度优势的政治变革。但是,中国政治模式的优势究竟何在?在没有外部压力的情况下如何取得进步?我相信,在政治更加开放的环境下,这个模式会不断完善,最终以合适的方式接受民众的检验。

选举民主并非政治改革的唯一形式。在中国,过去30年的变革一直遵循3个原则:政府层级越低,政治体系中的民主成分越多;在最低层和最高层政府之间留出探索治理新模式的最佳实验空间;政府层级越高,政治体系中的尚贤(meritocratic)成分越多。

中国政府在20世纪80年代末期引入村级民主选举以便维持社会秩序和遏制地方官员的腐败;到了2008年,9亿多中国农民已经行使了选举权。选民不是选择政党,相反,他们直接提名候选人,并采用秘密投票的方式选出任期3年的村民委员会。一般来说,投票率很高,随着时间的推移,选举质量也在逐步提高。

中国政府有很好的理由支持基层的民主选举。在小社区里,人们对所选择的社区管理者的能力和品德有更多了解。地方性议题相对直接也更容易理解,更容易产生共同体的感受。即便出现了错误,地方层次的代价也较小。

在城市和省一级,中国政府往往以经济和社会改革对体制进行修补,然后将成功的经验应用到其他地方。在向其他地方推广前,会分析出现的问题,对政策进行调整。这种改革试验有很多形式,最著名的就是进行市场导向政策试验的深圳经济特区,随后它的模式被推向全国。最近,政府在进行一些改革试验,如吸引非国有资金为老年人提供医疗保健以及保护工人合法权益等,这些都挑战了对“威权型治理”的常见臆断。事实上,中国政府非常清楚“经济增长至上”发展模式的昂贵代价,所以已经鼓励地方政府尝试用更加多样化的指标来考核政府官员的政绩:比如杭州优先考虑环境的可持续性,成都则强调要缩小城乡居民的收入差距。

中国比较灵活的宪法体制没有将不同层级政府的权力分工视为神圣原则,因而更容易进行此种实验。国家的政治稳定也确保成功的地方改革创新经验推广到中国的其他地方。但在民主体制下,因为政党轮流上台执政,不能确保维持和扩展前景良好的新尝试,从而意味着政策领域缺乏推动实验和革新的积极性。

中国模式的高层特征是贤能政治(political meritocracy),即高级官员的选拔应该基于德才兼备的原则。在皇权时代的中国,贤能政治依靠科举制使优胜者取得功名与权力的途径制度化。这种科举制可以追溯到公元6世纪和7世纪的隋朝时期。在帝制彻底终结之前的1905年废除了科举制,但是在过去的30年里,考试体制又被重新确立起来。

那些渴望成为政府官员的人必须通过公务员考试,这是类似于智力测验性的考试,里面还有意识形态方面的内容。通常是成百上千个申请者竞争一个初级岗位。他们必须在基层表现良好,经过一级一级的严格考核,才能进入政府部门。政府高官必须积累数十年的各种行政管理经验,而只有少数幸运儿才能进入政府高层。可以说,中国的政治体制是当今世界竞争性最激烈的体制。

中国的贤能政治选拔过程最适合一党执政的国家。一旦领导人们登上政治权力的顶峰,他们就能制订长期计划并做出关系到所有利害关系人利益的决定,包括子孙后代的利益和居住在国外的人的利益。多党制体系不能确保官员因为在低层级时的优秀政绩而被提拔到高层。同时也没有培训高层管理者的积极性,因为主要官员的任命是随着选举结果而变化的。

与中国领导人们相比,需要担心下一场选举的领袖在决策时更有可能受到短期政治利益考虑的影响。民选领袖更容易受到强大特殊利益集团的游说的摆布。如果这些利益与选民的利益或选举活动资助者的利益发生冲突的话,受政府政策影响的非选民利益如子孙后代的利益很有可能被牺牲掉。民选领袖需要花费很多时间筹款,一次次地发表竞选演说。与之相反,依据选贤任能原则选拔的领袖则是根据他们做了什么而非他们说了什么来评价的。

当然,理想的中国模式与政治现实之间还存在着巨大差距。比如,即使村级民主选举是公平和自由的,掌权的可能性并不总是转变成真正行使权力,当选的民意代表的权威仍然受到掣肘。

在市政府和省级政府的政策试验方面,问题是如果革新触动到权力群体的利益的话,改革的动力往往会减退。公众的压力能够平衡这种压力,一个典型的例子是,2003年SARS的爆发引发广泛的批评,极大地推动了20世纪80年代初期开始的农村医疗卫生改革的试点项目在全国范围的推广。

政府还能通过其他方法进一步消除实验的不良后果,比如委托社会科学的独立专家组成的顾问机构评估在不同地区进行的实验是否具有政治敏感性。

只有在根据高超的能力和优秀的品德选拔领导人的情况下,高层的贤能政治才值得向往。很少有人怀疑中国领导人的领导能力。更深层次的问题是愿意致力于服务公共利益的政治品德。比如,从20世纪70年代后期到不久前,中国领导人优先考虑脱贫和在贫穷国家大力发展经济的选择不是没有道理的。如今,政府更多强调环境的可持续发展。习近平主席和奥巴马总统最近承诺要在未来20年削减温室气体排放。谁更有可能信守诺言呢?如果共和党在2016年赢得总统选举的话,美国可能抛弃这个承诺。但是,中国就没有这样的担忧。

中国模式的核心要点是腐败问题。在贤能政治体系中,腐败——以权谋私的危害性特别巨大,因为领导人的合法性即便不是全部至少部分就来源于他们被视为品德高尚和献身公益的人。在有的国家,清除腐败官员首先要依赖于民众,但是贤能政治必须依靠独立的监督机构、严厉惩治贪污和高薪养廉等手段。总体上看,过去30年中国的腐败出现了爆炸性增长,如今已经成为明显的政治问题。这也是因为在过去几年里社交媒体的曝光和政治精英的炫耀性消费的滋长。正是认识到这个致命威胁,习近平才将反腐作为新政府的头等大事。

这场反腐败战役,在中国历史上算是持续时间比较长,也更具有系统性。无论反腐败过程中出现了何种滥权现象或者政治偏见,净化体制是必须的。

更长远来看,政府非常清楚,现在推动的经济现代化到一定程度,往往会出现政治上的变革。但贤能政治在中国有深厚的根源,调查一再显示,大部分人更支持“监护人话语”(guardianship discourse)而不是自由民主话语。前者授权能干的官员承担起维护社会利益的责任,后者则优先强调程序性安排,确保民众参与政治和自己选举的权利。人们可能回应说,这种政治偏好将随着教育程度的提高而有所改变,但是在我任教的中国名牌大学清华大学的学生,往往都支持贤能政治。

虽然这样说,中国仍然存在对政府透明和法治等价值的强烈需求。随着中国的现代化进程,这些要求会越来越强烈。政府怎样才能既保持社会的开放又不会威胁到其精心构建的贤能政治呢?

中国模式的胜利将有助于为该体制提供民主合法性。国内外批评家常常指控中国政府因为没有民主选举和缺乏民众的支持因而在本质上并不稳定或缺乏合法性,如今是民众而不是政府会让他们闭嘴。

中国人常常对可以追溯到几千年前的悠久文明感到自豪。没有人反对中国应该维持和壮大建立在伟大文化成就基础上的文明,无论是饮食文化还是武术或医药。为什么不能在贤能政治的伟大传统基础上建立中国模式的政治体制呢?当然,这个传统需要证明在现代世界里依然是可行的,具有适应能力。在我看来,该体制已经显示出真正的潜力,而且应该成为判断未来政治改革进步与否的标准。不过,该模式在某个时间点也必须得到中国人民的认可。(吴万伟 翻译)

告别官员“晋升锦标赛”

南开大学法学院 李 晟

随着执政党推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化,未来地方官员的晋升,将更多和隐形阶梯的积累相结合,过程将更具理性和规则性。

自改革开放以来,关于中国经济增长的研究,一直颇为重视地方政府间的竞争的积极影响。而自从周黎安教授以实证的数据统计指出官员任期内的经济业绩同晋升存在正面联系,从而激励地方官员“为增长而竞争”以赢得晋升,被生动描述为“晋升锦标赛”的这一理论模型也就变得流行起来。

作为一种理论模型,从学术界扩展到大众媒体和官方文献之中,“晋升锦标赛”已是一种悄然形成的共识。人们普遍认为,地方官员会展开围绕着GDP增长率及其排名的激烈竞争,也就是公众与媒体所常说的“唯GDP论英雄”,甚至是更具讽刺意义的“数字出官,官出数字”。而官方表述中也对此做出过回应。

在当前的中国,地方官员间是否存在着清晰的“晋升锦标赛”?或者说,是否有一种较为明确的基于某些方面的工作绩效考核而进行晋升竞争的机制,在中央确立某种考核标准的激励之后,地方官员为了实现这一目标而投入更多努力?无论对“晋升锦标赛”是褒是贬,我们都有必要分析其历史形成的逻辑,并看看现实已经发生了什么变化。

“晋升锦标赛”的误读

“晋升锦标赛”的提出,依据的是省委书记、省长的晋升与所任职省份的经济绩效之间的统计关联。但这种立足于个体的研究实际上难以对整体格局做出有力解释。作为主要考察对象的省委书记与省长,虽然在理论上有固定任期,实则相互之间差异颇大。仅就改革开放以来统计,任期最长的超过12年,最短的则只有3个月(排除临时代理、因违纪或重大责任事故免职的情形,只考虑正常调整)。因此,相互之间很难做出任期内经济绩效的比较。而且,省级党政一把手的任免并不集中于固定的党代会或人大会期间,时间节点各不相同,因此即使是截取职务调整的上一个年度也很难做出横向比较。最后,省部级官员大多经历过异地交流,可能在好几个不同省份工作过,如果某人在A省工作1年得到晋升,而此前在B省工作了5年,数据统计却只考察A省的经济增长,未将此前B省的情况包含在内。由于上述3个方面的复杂性,这种基于官员个体的实证分析,作为理论模型虽然精致,但对于现实却未必是好的解释。

不看个体,那么或许可以考虑整体。如果基于经济发展的晋升锦标赛确实存在的话,那么就整体而言,经济增长速度越快的省份,其党政主要领导获得晋升的概率应该越高。任期的不确定不会影响到集体,“前人栽树后人乘凉”的状况也可以被包容进来;异地交流同样不构成干扰,“外来和尚”作为个体可以“摘桃子”,但却改变不了整体格局。

而从整体这个角度,将24个省市(排除了5个自治区和后来新建的海南、重庆)1977年到2013年之间完成任期的391任书记、省(市)长的职务变动和各自省市的1978年至2008年的GDP年均增长率结合起来加以统计,结果却出人意料,数据所展现的是:对于省一级行政区而言,从总体上看,地方的GDP增长速度以及相对表现,对于该地区官员整体的晋升概率不仅没有显著的正相关性,相反还存在微弱的负相关性。因此,就省级比较而言,难以得出存在着一个“唯GDP论英雄”的晋升锦标赛的结论。而即使是考虑到在主要领导的分工中政府领导比起党委领导承担着更多的经济工作职责,单独将省(市)长的晋升挑出来分析,得到的统计结果仍然是一致的:负相关性。也就是说,GDP增速越高,所在省区党政首长的晋升几率并没有更高,有的反而下降。

这种统计虽然看起来粗糙,但也足以表明以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”在省一级层面并未明显表现出来,从而颠覆很长一段时间各类官方或是市场化的公共媒体为我们塑造的那种想象。

现行制度塑造的晋升格局

相应的制度规范,或许可以解释数据和统计分析所带来的疑问。综合分析《党政领导干部交流工作规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》可以看出,当代中国官员的选拔任用体制要求官员的晋升需要经历多个不同任职,并且又需要严格的逐级提拔,同时还往往在不同地区、不同系统间交流,因此,从这样的制度背景,可以解释为什么晋升锦标赛这一理论模型从省一级的数据来看无法得到证明。

而且,锦标赛模式的观察,还忽略了一个重要的因素。作为某一专业系统的“条条”与作为某一行政区域的“块块”之间的关系是中国的中央与地方关系当中的一个重要形态,地方官员的晋升并非仅仅从“块块”逐级晋升,而是很有可能是在“条条”与“块块”之间往返流转。而纳入“条条”这一因素的话,其相比较于“块块”的经济方面的表现就更难以测度了。

从制度层面的分析出发,也可以推论,在基层地方间竞争时,由于官员的任职经历相对还比较简单,资历不容易比较出差异,因而获得晋升的因素中会突出少数指标的效果。但随着职务逐渐向上晋升,经历了多地区多部门的交流之后,其全面的能力就很难用少数指标来加以衡量了。而且,因为经济总量较低,相对来说改变一个县、市的经济增长速度也比改变一个省要显得更为容易,因此我们还能够在现实中发现许多“政绩工程”。但到了省一级,和更低层级的差别与断裂也非常明显,很难以此来解释省级官员的行动逻辑。如果要说是锦标赛的话,这或许是一个“马拉松”比赛,不同于低层级的短跑比赛,比的不是表现的积极程度,而是比谁能够坚持下去不掉队。而既然比拼的是如何不掉队,学者却用来解释他们会如何积极表现,这就可能存在着很大的误区。

而从官方表述来说,地方官员的晋升要关注的指标也非常之多。对于地方党政领导班子的考核,从数据角度要分析“人均地方生产总值及增长、人均地方财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新”。关注的指标多了,必然形成这样一种结果:任何一个地方都可能在某一数据上有闪光点,但也可能在某一数据上表现较差。因此,这些数据更有可能成为地方官员获得或是无法获得晋升之后给出的事后解释,而非事前原因。

并且,必须注意到“中国是一个政治经济发展不平衡的大国”,由于这一基本国情,各地区之间也存在政治经济文化各方面的巨大差别,并非对地图的几何分解,不能当作同质化构成的简单经济组织来理解。因此,中央也必然对于不同省市领导的工作绩效有不同的关注要点,而很少会将其纳入整齐划一数据的锦标赛之中。

“晋升锦标赛”的历史逻辑

尽管如此,我们又确实可以在某些历史事实中看到地方政府对于某些绩效指标层层加码的追求,明显表现出了晋升锦标赛的逻辑,最突出的莫过于“大跃进”当中各省争相在钢产量或是粮产量方面“放卫星”,周飞舟教授就对此进行了细致分析。有鉴于此,有必要将历史和现实、理论与数据结合在一起,从一个更为宏观的视角看待央地关系,理解其在社会转型中的变迁状态,以免“秦时明月汉时关”的时空错位。

回顾历史,值得注意的是,“大跃进”这个时间背景所蕴含的意义。当时,新中国成立还不到10年,国家与社会的转型要求又十分紧迫,高速转型的要求,使某些经济指标就具有了更为突出的意义。

但经济方面的表现,首先是同政治路线的贯彻紧密联系在一起的。在高速的转型时期,因为政治尚未完全稳定下来,地方官员对于中央现行路线的坚定遵循与忠诚至关重要。在这样的时期中,地方官员对于中央领导人所关注的经济指标是否重视,是否积极投入地区之间的相对竞争之中,反映的更是政治忠诚度而不仅是工作能力,因而会成为晋升的重要依据。

最为重要的因素是,转型时期的魅力型政治,塑造了魅力型领袖的高度权威,这种权威能够不借助复杂的中间组织就从最高领袖传递到最基层的公众,从而保证对地方官员强有力的控制。正是这样的背景,决定了锦标赛体制能够发挥其作用。从魅力型政治这一视角来看,不仅可以解释“大跃进”时期的历史现象,同样也就可以解释改革开放初期各个地区之间展开的围绕招商引资和经济增长的竞争。因为这同样是一个高速的转型时期,招商引资和经济增长方面的表现,体现的是否迅速的从“阶级斗争为纲”转换到“以经济建设为中心”的中央新路线,是否坚定拥护改革开放,同样是政治忠诚度的反映,而晋升的激励也就与政治忠诚度结合了起来。

在那两个时代,毛泽东和邓小平都比较容易动员治下的地方官员投入到晋升锦标赛之中,可以坚决地表示“不换脑筋就换人”。中央有能力将经济上的放权与政治上的集权结合在一起,利用强大的权威,对地方进行非科层化的控制。正如周飞舟的研究所统计的1957~1964年间省委第一书记和省长的职务变动情况,发现1958、1959两年是省级领导调动最为频繁的两年,反映出大跃进的锦标赛当中非科层制的政治运作发挥着重要影响。虽然这个调动数据和今天相比并没有太大的差距,但是在毛泽东和邓小平时代,都有中央对地方官员出人意料的破格提拔或是降职处理,而在此之后,除了以纪检或司法手段处理明确存在违纪或违法情形的人之外,极少有省级地方官员的职务被意外调整。

从以上两方面看来,“晋升锦标赛”的作用,在中央的魅力型领袖具有更高权威的背景下凸显出来。

转型之后的权威重构

历史与现实的对比,有助于理解今天的变迁,因为那样一种急剧的转型时期不会长期持续。随着社会逐渐向更加稳定和常规化的方向发展,在常规化社会中所确立的法理型治理,其合法性的基础更依赖于规则而非个人魅力,最高层很难直接面向最基层群众传递其政治权威与个人魅力和随之而来的权力,而需要借助于组织形式和层级都变得复杂的官僚体系。

在这种科层官僚制当中,官员的晋升开始发生变化:第一,科层的复杂化与固定化,意味着晋升要经历的层级更多;第二,规则的细致和严格,使得跨越某一层级的破格晋升更加困难;第三,地方官员对中央的服从,不单取决于对领袖个人魅力或是集体奉行的意识形态的忠诚,同时还取决于对形式理性化规则的遵守。因此,中央在决定哪些地方官员获得晋升时不能像过去一样只依赖于高层的政治判断,还必须给出能够让下级信服的理性化和规则化的理由。

因此,法理型治理使得地方官员无需全力投入“晋升锦标赛”,而是可以按照形式化的规则稳健行动,“积跬步以至千里”。正是在形式理性化的法治逐步建立的背景下,晋升需要表现出其程序公正的一面,更精确地分解其中的步骤,对当中的每一个小环节进行观察和把握。因此,各个“条条”和“块块”的职位获得了更细致的区分,出现了大量的“隐形阶梯”,看起来是同一级别的职务,但是重要性却并不相同。在这个“隐形阶梯”的攀登过程中,突出某一方面的工作表现并不那么重要,重要的是在长期的过程中尽量多经历过多个位置的历练,在“隐形阶梯”上不断前移自己的顺位。“不折腾”,正是对这种弱化后的锦标赛的最佳描述。

基于以上分析可以发现,“晋升锦标赛”看似经济的逻辑,但背后却有更深刻的政治原因。只有最高领导的个人魅力或中央集体的意识形态权威很强大的情形下,才有可能刺激地方官员积极回应中央发布的任务,投入为晋升而竞争当中。而随着执政党推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化,这种情况正在发生改变,未来地方官员的晋升,将更多和隐形阶梯的积累相结合,过程将更具理性和规则性。

不可否认,官员在复杂的科层制阶梯中的晋升仍受制于更高层级的权威。但需要注意到的是,科层制的官僚体系也会在运作中完成自我的功能分化,从而赋予自己以独立的生命,并进而形成对社会的全方位支配。当看到即使像毛泽东这样的魅力型领袖也会感慨“只改变了北京周围几个小地方”的时候,我们可以更清楚地理解科层官僚制自我组织与发展的力量。

当然,这样一种基于理想类型的分析,无法完全处理现实中多样的真实事例。但从宏观的视角来看,对于地方竞争与地方官员晋升的分析,确实需要注意到中央权威的不同表现形态。深入理解这一点,方能更为全面地理解现实的经济与政治。

来源:《南风窗》2015年第12期