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中国农村集体建设用地进入市场势在必行

时间: 2017-07-27 17:39:19来源: 作者: 阅读:

国务院发展研究中心   蒋省三  刘守英

一、农村集体建设用地隐性市场客观存在,国家法律和中央政策面临挑战

我国法律规定,任何单位和个人进行建设,都必须使用国有土地。国家向建设单位的供地除了存量的国有土地外,就是征用原属于农民集体所有的土地。国家对被征土地的补偿也只是按照被征用土地的原用途给予包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。农民对集体土地所有权永久性地变成了国家所有权,对补偿没有考虑到国家赋予他们的长期而有保障的土地使用权、收益权和转让权,越来越不满,由此引发大量纠纷,甚至群体性上访等恶性案件。

为了解决国家征地制度带来的社会问题,90年代初开始,在广东珠江三角洲、江苏、浙江及一些大城市郊区,农民利用《土地管理法》中,集体为“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或者“乡(镇)村公共设施和公共事业”“经依法批准可以使用集体经济组织农民集体所有的土地”的规定,通过自建厂房、仓库、店铺等“合法”出租;或者在办理土地转用手续时,上报的是合作、合资方式,实则由承租人出资的“假合作、合资”;或者干脆不顾有关法律的限制,直接进行土地的“非法”出租。

集体土地直接进入市场,对于地方经济发展、农村经济转型、农民分享土地权益,起到了重要作用。但由于处于法律禁止范围,尽管有地方政府默许,其隐忧是明显的:

第一,与现行法律冲突,既不利于保护农民利益,也影响企业发展的长远预期。由于现行《土地管理法》不允许农民集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设,农村集体经济组织与企业之间所立有关上述内容的合同当属《合同法》所禁止的以合法形式掩盖非法目的的无效合同。一些经营业绩不佳的企业开始钻法律空子,在合同期满之前,故意不交租金,以此提起诉讼,法院判决结果只能是农民集体的财产性收入受损。另一方面,我国法律遵循的是“房随地走”的原则,集体非农建设用地不能抵押,在它之上兴建的厂房等建筑物也不能抵押,企业就无法通过它们所投资的固定资产在银行获得贷款。

第二,形成竞相压价、利益流失和土地市场不规范。地方政府处于“两难”:如严格按法律规定办事,只能将其废止,这势必影响地方经济发展;想对其进行规范,又缺乏明确的法律依据,形成集体建设用地既无法又无人管理的混乱状态。由此出现随意占用耕地,低价出租和转让农村集体建设用地,随意改变建设用途,建设用地权属不清诱发纠纷,偷漏国家税费等现象。

第三,由于集体土地的地权初始形态模糊,在级差收益的分配上造成集体部分过大,农民分红缺乏制度保障。许多地方土地出租的收入50%以上都留作集体用于发展经济和公共福利,剩余部分作为土地的分红分给农民。据佛山南海区有关部门统计,实行股份制以来,每个村沉淀的资金达上千万元,全区农村沉淀资金每年以6-10亿元的速度猛增,对集体资金的有效管理存在隐患,难免造成农民土地分红部分得不到保障。

改革开放以来,我国沿海发达地区的农村面对大量企业迫切需要土地的历史机遇,农村集体有着强烈的经营自己土地的意愿,农村土地的市场价值不断体现出来。我国现行法律严重滞后于经济发展对农村集体土地非农化的内在需求,建立受法律保护的非农建设用地流转市场已成为当务之急。

二、一些地方政府出台的相关政策为集体建设用地的合法进入市场作了重要的政策储备

为了加强农村集体建设用地管理,保护农民对土地的长远利益,促进地方经济发展,安徽、江苏、山东、福建及部分大城市郊区,在总结当地集体土地使用权流转经验基础上,形成了有针对性的地方政策和可操作办法。国土资源部近年来在江苏苏州、安徽芜湖、浙江湖州、河南安阳等地的试点,为法律的修改和土地使用制度的改革作了重要的政策储备。尤其值得关注的是,今年6月,广东省政府下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》,旨在使全省集体土地使用权的流转规范化、有序化。与我国现行的《土地管理法》相比,广东的做法在保障农民土地权益、促进集体土地使用权有效地融入建设用地市场方面迈出了一大步。

第一,明确提出了农村集体土地所有权与国家土地所有权“同地、同价、同权”。“农村集体建设用地可以出让、转让、出租和抵押”,其“出让、转让与出租年限与城镇国有土地相同”,以“建立统一、开放、有序的土地市场”。

第二,提出了农村集体建设用地使用权流转的原则和条件。(1)遵循“自愿、公开、公平、等价有偿”的原则;(2)经依法批准使用或取得建设用地;(3)符合土地利用总体规划和城市、镇、村建设规划;(4)依法办理土地登记,领取土地权属证书;(5)界址清楚,没有权属纠纷。(6)“由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的,在申请前须经依法召开的村民会议讨论同意”。

第三,为了保护城镇国有土地市场,对进入市场的农村集体建设用地的用途作出了严格限制。“通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房开发。”“未经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准,不得改变该幅土地的建设用途。”

第四,对农村集体建设用地使用权流转收益的使用作出了明确的规定。“农村集体建设用地使用权流转的收益,其中50%左右直接分配给农民;剩余的50%左右,一部分留于集体发展村集体经济,其余部分用作农民的社会保障。”

广东省政府的文件下发后,其影响是明显而直接的,一是,国家征地的难度和成本会相应增加。由于集体建设用地入市流转可以获得较大的土地收益,农村集体经济组织和农民对国家征地的抵触程度加大。农民认为,过去企业用地要办国有土地证,我们不情愿也没办法,现在开工厂、办企业就不用办土地转性手续了,土地所有权属于集体同属于国家是大不一样的,若干年后我们还可以享有土地流转的收益。有的村委会主任甚至提出,过去土地被国家征用,吃了大亏。现在可不可以用同等价格再把被征土地买回来?二是,企业可以通过集体土地使用权获得抵押贷款,为企业获得金融支持提供了工具。一些经济界人士预测,这一政策将会给珠江三角洲中小民营企业带来极大的发展空间,他们的许多资产将得到盘活,金融创新和金融服务将会空前活跃。三是政府对土地的管理面临许多新的问题。比如,集体建设用地入市后,将使建设用地总量大幅增加,政府应对土地一级市场的供求关系重新加以考虑,避免失控;又比如,农村集体建设用地的出让不存在所有权的变性,因此如果套用国有土地出让要交出让金的办法,农民不会同意,但如果两种入市的土地交费不一,势必影响统一的土地市场的形成;还比如,原有的国家征地在补偿农民集体后,土地的级差收益在地方和中央政府间分配,而集体建设用地入市后的土地级差收益大部分留给了农民集体,地方和中央政府应不应该分享部分级差收益,怎样分享?等等。

应该看到,在《土地管理法》等法规未作修改之前,广东等地农村集体建设用地流转仍处于法律所禁止的范围。一旦出现法律纠纷,诉讼双方各执一辞,为维护国家法律的一致性和严肃性,法院决不会作出地方政策凌驾于国家法律之上的裁决,只能判农民集体非法流转土地而败诉。因此,农村集体建设用地流转“符合政策,不合法律”的局面不宜长时间维持。

三、当务之急是尽快修改《土地管理法》,允许农村集体建设用地合法进入市场,在法律和政策上进一步规范政府征地的行为

第一,在法律上明确集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利主体。土地是民生之本,保护土地是一项基本国策。要保护土地,首先必须完善土地产权,根本改革征地制度,尊重和保护农民集体的土地权利。农民集体土地所有权与国家土地所有权不平等,政府和企业的手便共同伸向农民,征地行为就不可能规范,圈地运动也不可能得到扼制,土地市场秩序就不可能建立。明确两种土地所有权是平等的民事权利主体,应作为修改土地法的重中之重。同样的土地,不能同权、同价,农民的土地财产权利被长期剥夺,农民集体的最大一块财产性收入不能实现。在符合规划的前提下,集体土地应与国有土地一样,可以出租,出让,转让,抵押;可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》;农民可以获得土地流转的绝大部分收益;国家为了公共目的,可以用行政权力向农民征用集体土地,但必须征得被征地农民的同意,并向被征地支付与市值等同的征地补偿。

第二,促进农村集体建设用地规范、有序、健康地流转,形成城乡统一的土地市场。(1)要坚持规划控制和用途管制的原则。农村集体建设用地必须在规划控制下依法取得,严禁农地搭车入市,严格保护耕地。(2)要坚持统一管理的原则。建设项目用地变为国家和集体多元供地,但交易的确认和审批,及管理必须统一到国土部门。要对所辖地域农村建设用地作一次普查,制定出补办转用手续的最后期限和罚则,严禁土地黑市。(3)合理分配土地收益的原则。在农村集体建设用地直接入市后,政府不可能通过土地出让金的方式获取土地收益,但可以通过设立土地增值税和土地交易税来实现。(4)要扼制地方政府盲目追求经济发展,乱占滥用农村集体建设用地,造成大量农民失地。

第三,加强集体土地收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上,严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配,逐步摸索农村集体产权从共同共有到按份共有的转变;在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用;将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障,以保障农民的长远生计。

来源:《决策咨询》2003年第10期