政策文件 首页 > 信阳试验区 > 政策文件

关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见

时间: 2017-07-27 17:25:14来源: 作者: 阅读:

为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)办法提出以下意见。

一、重要意义

改革开放之初,在农村实行家庭联产承包责任制,将土地所有权和承包经营权分设,所有权归集体,承包经营权归农户,极大地调动了亿万农民积极性,有效解决了温饱问题,农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,着力推进农业现代化,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地产权关系,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。各地区各有关部门要充分认识“三权分置”的重要意义,妥善处理“三权”的相互关系,正确运用“三权分置”理论指导改革实践,不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

二、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署,围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

(二)基本原则

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位,维护农民合法权益,把选择权交给农民,发挥其主动性和创造性,加强示范引导,不搞强迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。

——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性,保持足够历史耐心,审慎稳妥推进改革,由点及面开展,不操之过急,逐步将实践经验上升为制度安排。

——坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异,鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新,总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。

三、逐步形成“三权分置”格局

完善“三权分置”办法,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

(一)始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本,必须得到充分体现和保障,不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意;流转土地经营权的,须向农民集体书面备案。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

(二)严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地,依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地;有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

(三)加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中,要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,经承包农户同意,可依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。流转土地被征收的,地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护,引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。

(四)逐步完善“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,在土地流转中,农户承包经营权派生出土地经营权。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,为实施“三权分置”提供有力支撑。

四、确保“三权分置”有序实施

完善“三权分置”办法涉及多方权益,是一个渐进过程和系统性工程,要坚持统筹谋划、稳步推进,确保“三权分置”有序实施。

(一)扎实做好农村土地确权登记颁证工作。确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系,才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。要坚持和完善土地用途管制制度,在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上,进一步完善相关政策,及时提供确权登记成果,切实保护好农民的集体土地权益。加快推进农村承包地确权登记颁证,形成承包合同网签管理系统,健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认,促进土地经营权功能更好实现。

(二)建立健全土地流转规范管理制度。规范土地经营权流转交易,因地制宜加强农村产权交易市场建设,逐步实现涉农县(市、区、旗)全覆盖。健全市场运行规范,提高服务水平,为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。加强流转合同管理,引导流转双方使用合同示范文本。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,严格准入门槛,确保土地经营权规范有序流转,更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平相适应。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,完善基层农村土地承包调解机制,妥善化解土地承包经营纠纷,有效维护各权利主体的合法权益。

(三)构建新型经营主体政策扶持体系。完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织,加快培育新型经营主体。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合,鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作,依法组建行业组织或联盟。依托现代农业人才支撑计划,健全新型职业农民培育制度。

(四)完善“三权分置”法律法规。积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点,总结形成可推广、可复制的做法和经验,在此基础上完善法律制度。加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。各地区各有关部门要认真贯彻本意见要求,研究制定具体落实措施。加大政策宣传力度,统一思想认识,加强干部培训,提高执行政策能力和水平。坚持问题导向,对实践中出现的新情况新问题要密切关注,及时总结,适时调整完善措施。加强工作指导,建立检查监督机制,督促各项任务稳步开展。农业部、中央农办要切实承担起牵头责任,健全沟通协调机制,及时向党中央、国务院报告工作进展情况。各相关部门要主动支持配合,形成工作合力,更好推动“三权分置”有序实施。

【政策解读】

两办完善农地"三权分置" 放活经营权为最大创新

继家庭联产承包责任制后,我国农村改革再度迎来重大制度创新。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》30日由新华社受权发布。意见指出,现阶段深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。

专家表示,农村土地经营权的独立运行,可以更大范围地优化配置,提升土地利用效率,提升务农劳动力的劳动生产率。但目前需要加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作,尤其是先要在法律上给农村土地经营权定性。

突破:承包权和经营权将分置并行

农业部部长韩长赋此前介绍,十一届三中全会以后,我国实行农户承包经营,土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”。而随着工业化、城镇化快速发展,目前大量劳动力离开农村,农民出现了分化,承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。

韩长赋日前在解读国务院发布的《全国农业现代化规划(2016-2020年)》时,再度明确了这项改革的历史意义。他说,新时期推进农业现代化,要增强三大动力,即深化农村改革、推进科技创新、培育新型主体。而当前农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系,因此要深化以所有权、承包权、经营权“三权分置”为重点的农村土地制度改革。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇也认为,“三权分置”创新了农地产权制度,丰富了农村土地集体所有制的有效实现形式,揭示了我国农村双层经营体制的深刻内涵,是中国特色“三农”理论的重大创新。“经营权在更大范围的优化配置,相对集中土地使用,不仅仅使土地利用效率得到提升,更能明显提升务农劳动力的劳动生产率,从而提高农业效率和竞争力,既解决了原承包农户的财产权益保护问题,又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题。”他表示。

张红宇认为,“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置,自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少,而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育,随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力,这是构建现代农业经营体系的基础和方向。

完善:相关法律修订工作将提速

完善这种重大理论创新,意味着一系列政策改革和法律修订要同步进行。

意见指出,要扎实做好农村土地确权登记颁证工作,确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系。建立健全土地流转规范管理制度,完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,确保土地经营权规范有序流转。构建新型经营主体政策扶持体系,加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。

“经营权在现在的法律设置里,和承包权是合一的。经营权是承包经营权派生出来的,不是一个独立的权利。这两者之间是根据一定的和约期限来确定各自的权利和义务的关系。”中国人民大学经济学院教授刘守英表示,理清三权之间的关系,是理顺法律时要注意的重要问题。

全国人大农业与农村工作委员会副主任委员刘振伟表示,现在全国人大正在抓紧对《农村土地承包法》进行修改,这次修法主要针对中央对土地承包关系的稳定和完善做出的一系列大政方针。他也认为,“三权分置”关键是土地经营权定性。“该如何给土地经营权定性,现在众说纷纭,有人认为是债权,有人认为是物权。债权的理由是土地经营权就是依据租赁合同契约关系而产生的,没有租赁合同,没有契约关系就没有这个债权关系。还有一些权威专家说根据承包期限长短来判断是物权还是债权,流转期限短就是债权,流转期限长就是物权。另外,国际上现在对债权物权化管理也是一个趋势。”刘振伟说。

展望:将研究经营权抵押承包权退出办法

意见还提出,要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”,还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。

据了解,上述几项改革试点,目前已在各地有序展开。目前全国三分之一的土地已经流转,全国2.3亿户承包土地的农民中,6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来,目前已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

专家介绍称,开展农地经营权抵押贷款试点的主要目的是盘活农村土地资产,促进农业现代化发展和农民增收致富。今年年初,中国人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,在贷款用途、抵押物认定以及风险防控方面明确了底线,例如要求抵押贷款应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途,以及要求用于抵押的承包土地没有权属争议,且不能超过农民承包土地的剩余年限等。

多位专家称,抵押物处置是这项改革成败的关键,而试点要同时顾及保障农民的承包权和金融机构对抵押物的合法处置权,就需要各试点地区在实践操作中进行大量的创新和探索。记者了解到,为防范金融风险及农民失地风险,重庆、吉林、湖北等多个省市设立了农村产权抵押融资风险补偿基金,由借款主体、金融机构和当地政府共同承担损失风险。

农地承包权的政策制度接下来也面临重大调整。现行土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期。目前,适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案,也已经排上政府的工作日程。另外,针对部分地区撂荒严重的问题,土地承包权的有偿退出也零星开始出现了试点。

《经济参考报》记者日前在重庆市巴南区采访获悉,该地区正在就此进行探索,地方政府先确定前期投资业主,限定试点区域;再征求农户意见,由农户与业主协商达成退出补偿协议条款,业主出资对农户予以补偿,农户将土地权利退还给集体组织,再由村集体将其流转给业主;最后三方签订协议。据了解,目前巴南区已有一些农民自愿退出,实现直接财产性收入数百万元。(《经济参考报》2016-10-31)

全国政协常委、中央农村工作领导小组原副组长陈锡文说,寻找适应亚洲地区的小规模农业种植方式是当前面临的突出问题。

农地“三权分置”要有利于现代化

国务院发展研究中心农村部部长、研究员  叶兴庆

完善“三权分置”,无论是实践探索还是理论创新,都应当奔着一个方向去:促进土地资源合理利用,发展多种形式适度规模经营,推动现代农业发展

正确处理农民和土地的关系,过去是、现在依然是农村改革的主线。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,正是为了回应中国农村和农业发展的现实变迁。

实行家庭联产承包责任制30多年来,农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”,赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,调动了农民积极性,也为我国农业的长足进步提供了制度保障。随着工业化、城镇化的深入推进,大量农民转向非农产业,农村土地流转现象日益普遍,农业经营方式发生深刻变化。截至2015年底,全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转,2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。现在,这个趋势还在继续,那么问题来了:拥有土地承包经营权的人不再种地,种地的人又没有相应权利,应该用什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象?

在“两权分设”的基础上,把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权“三权分置”,就是一种适应生产力发展、适应当前现实的制度安排。需要注意的是,农村土地流转现象早已出现,承包权与经营权分离的实践极为丰富。在政策层面需要厘清的,是进一步完善“三权分置”的具体办法,把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚,真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。

农村土地的“三权分置”,受到两个现实因素的推动,一个是城镇化,一个是农业现代化。从历史进程看,城镇化的推力更大一些,许多地方尚未实现农业现代化,农村就已经空心化了。然而,人的流动需要各个方面的社会体系作支撑,当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开,但基础不够稳固,因此农村土地权益的调整,在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变,允许农民进城落户不必退承包地,是正确而理性的选择。

从更长远的未来看,农业现代化将是推动农村土地权益调整最重要的力量。在“三权分置”问题上,有一点必须十分清醒:土地流转不是目的,农业和农村的现代化才是。这个过程很难一蹴而就。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营,是完善“三权分置”办法的一个重要出发点,因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨,签订的流转合同期限很短,而农业基础设施投资回报期较长,不敢作长期投入;需要的资金量大,而经营的土地不能用于抵押融资。然而,仍有必要把当前土地交易制度成本的问题,放到农业现代化的整个历史过程中来考量。方向对了,慢一点问题不至于太大;过于心急的话,恐怕就有走偏的风险。

处理农民集体和承包户关于承包土地、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系,复杂而敏感,还有很长的路要走。无论是实践探索还是理论创新,都应当奔着一个方向去:促进土地资源合理利用,发展多种形式适度规模经营,推动现代农业发展。(《人民日报》2016-11-03)

把保障农民权益作为落脚点

张东锋

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对完善农村土地所有权、承包权、经营权分置提出具体意见。尤其是强调“不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”,成了一大新闻点。

“三权分置”是现阶段我国深化农村土地改革的制度性安排。从改革开放之初建立家庭联产承包责任制将土地所有权和承包经营权分设,到如今“三权分置”,都是农村基本经营制度基于现实条件自我完善的结果。“承包经营权”与“承包权、经营权”,看似一字之差,但现实意义非凡。近年来,随着越来越多农民进城务工生活和城镇化不断推进,如何促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,是无法回避的课题。经营权的设立,恰恰是为了激活农村的闲置土地资源的利用效率,回应了市场经济发展和全面深化改革的需求。

在明确农村土地所有权属集体所有的大前提下,承包权之所以被更加突出地强调,是由其权益属性决定的。按法律界观点,农村土地承包权是农民作为集体组织一员所取得的,属集体组织成员权利的一部分,直接的依据就是农村集体户口;而经营权则属民事权利中的一种物权,依据的是承包合同。土地是农民安身立命的根本,因此基于土地所产生的各种权益的保障,就成了深化农村土地改革的关键,有时甚至会牵一发动全身。这也是为什么无论是近年的户籍改革新政,还是出台引导农村土地经营权有序流转的有关意见,相关部门反复强调“尊重农民意愿”“坚持依法、自愿、有偿”的重要原因。

农民“进了城”却未必立刻有放弃土地经营权乃至承包权的强烈意愿,这是现实的权益格局使然。虽然土地的生存保障功能在一些发达地区早已淡化,但“进了城”的农民仍免不了心存顾虑:一方面,客观上有适应城市生活的过程,包括生活习惯、生活技能等;另一方面,假使生老病养的社会保障制度没有完全覆盖,就有可能陷入所谓的“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的困境。由是观之,“以退出土地承包权作为进城落户的条件”无异于设立强制性政策障碍,与其如此倒不如从关注“进城”农民的权益入手,通过打破“二元制”壁垒、建立无差异的城乡社会保障制度,引导其自愿退出承包权。

值得关注的是,比照此次出台的意见规定,2014年国务院出台所谓《关于进一步推进户籍改革制度的意见》也曾强调:“现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”这种反复强调,既是为了反复申明政策意图,同时也指向了现实中一些不容回避的问题,比如近年在一些征地过程中屡现的损害农民权益现象,以及城镇化过程中不时见到的农民“被上楼”的问题。这要求各地相关部门在试点过程中,不仅要遵循守住政策底线、循序渐进和因地制宜等原则,更要善于从法律上保护确认、从制度上完善机制、从配套上做好服务,把落实、维护、保障农民权益做好。

从“两权分离”到“三权设置”,过去30多年里农村土地制度改革的路径和过程,某种意义上可以作为全面深化其他各领域改革的参照,即只有更充分地引入或融入市场机制,才能更大限度地激发全社会的活力;只有因地因时、循序渐进,让民众真正成为受益者,改革的措施才能行稳致远。(《南方日报》2016-11-01)

【疑难问题】

中国的农村的土地所有权、承包经营权,在经济的巨大变革面前,随着农村人口的进城落户,随着农村家庭孩子考学进入城市,出现了许多新的疑问待解。比如,农村娃考取学校,户口已经迁到城里近20年了,但老家的地还没有退,这种情况怎么解决?保持土地承包权的稳定,这样的土地,还能拥有多久的承包权?如果下一轮的土地承包权调整,他们还能继续享有权利吗?

农业部部长韩长赋:解读农村土地三权分置

习近平总书记指出,改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一;搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,这是我国农村改革的重大创新;现在,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体的政策体系。深刻理解习近平总书记的重要论述,落实十八届五中全会的部署要求,科学设定、正确诠释“三权分置”的科学内涵,加快构建落实“三权分置”的政策体系,保障土地经营权有序流转,是当前深化农村改革面临的重大实践和理论课题。

一、深刻认识“三权分置”创新的重大意义

“三权分置”是实践探索的产物,是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果,它孕育于中国国情,着眼于解决现实问题,具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。我们要结合我国农村改革与发展的实践,面向实现农业现代化和全面建成小康社会的目标要求,全面把握“三权分置”的演进脉络和重大意义。

(一)“三权分置”创新了农村土地产权制度,拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。

农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前,农村集体土地所有权和经营权合一,土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期,根据当时主要依靠人力畜力劳作的农业生产力实际,我们实行了家庭联产承包责任制,逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架,赋予农户长期而有保障的土地使用权,调动了广大农民生产积极性,实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段,随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量进入城镇就业,相当一部分农户将承包土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。截至2015年年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,占比达33.3%。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”,是对农村土地产权的丰富和细分,新的制度安排坚持了农村土地集体所有,强化了对农户土地承包权的保护,顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说,“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。

(二)“三权分置”丰富了双层经营体制内涵,展现了我国农村基本经营制度的持久活力。

以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。改革开放以来的实践证明,这一制度既维护了农村土地的集体所有制度,又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利,通过农村土地的“两权分离”,促进了集体统一经营、农户承包经营“统和分”两个层次的形成。近年来,随着大量农村劳动力转移和人口迁移,2亿多承包农户不断分化,家家包地、户户务农的局面发生变化,催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体,形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局,实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。在新格局下,“统”的层次从过去单一的集体经济,向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变;“分”的层次从单一的传统承包农户,向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变,两方面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系,提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度,为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。

(三)“三权分置”顺应了发展适度规模经营的时代要求,为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。

邓小平同志曾经指出:中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。改革开放初期,以按人口平均承包、农户家庭经营为特征的“两权分离”制度安排,既打破了大锅饭、调动了农民生产积极性,又保障了各个农户的基本生存发展权利,兼顾了效率和公平,支撑我们解决了十几亿人口的温饱问题。在当前的新形势下,一方面,农业适度规模经营成为可能,而且发展要求迫切;另一方面,承包地的就业保障功能虽有所弱化但仍发挥着重要的托底作用。现阶段深化农村土地制度改革,既要注重效率,也要注重公平,既要考虑农业问题,也要考虑农民问题,要着眼于推进农业现代化,促进农地资源优化配置和适度规模经营发展。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地权能,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。

(四)“三权分置”是中国特色“三农”理论的重大创新,为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。

农业、农村和农民问题,始终是中国革命和建设的根本性问题。新中国成立以来,我们坚持农村土地集体所有制并不断探索其有效实现形式,就是为了探索一条适合中国国情的发展道路,确保广大农民群众共享经济社会发展成果,避免两极分化,实现共同富裕。

这是中国特色社会主义的本质要求,也是农民积极投身现代化建设的强大动力。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓,实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的农民增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益,也有利于农村劳动力合理流动,促进新型城镇化,实现城乡、工农、区域协调发展,因而是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。“三权分置”极大地丰富了党的“三农”理论,体现了中国特色社会主义的强大生命力和理论魅力,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了“三农”领域新的理论与制度基础。

二、科学把握“三权分置”的基本内涵与目标要求

“三权分置”作为重大的理论和制度创新,内涵丰富。习近平总书记指出,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、农户承包权、土地经营权三者之间的关系。科学把握“三权分置”的丰富内涵,要着眼于加快实现农业现代化和统筹解决好“三农”问题,总结实践经验,明确目标要求,明晰权能关系,搞好顶层设计,积极探索多种实践形式和路径。

(一)正确把握“三权分置”的目标要求。

理论创新的目的在于指导实践。“三权分置”创新产生于农村土地承包实践,服务于农业经营制度创新与农业现代化建设。推进“三权分置”,目的是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制,进一步巩固和完善农村基本经营制度,加快实现农业现代化。

落实“三权分置”,要看准方向、认准路子,防止上岔道、走, 弯路,为发展现代农业、保持农村稳定奠定坚实的农地制度基础。重点要把握好四个“有利于”:要有利于维护农民权益,通过明晰“三权”权能边界、权能关系,维护农民集体、承包农户、土地经营者等各方权益,最大限度地发挥农地的经济、社会、生态效益。要有利于发展现代农业,坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,促进土地经营权有序流转,发展多种形式适度规模经营,提升农业现代化水平,增强农业国际竞争力。要有利于促进城镇化发展,强化对农民土地承包权益的物权保护,健全覆盖城乡居民统一的社会保障体系,让农民放心流转土地、安心进城落户,推进以人为核心的新型城镇化进程。要有利于农村社会稳定,坚持农村土地集体所有,确保农民平等享受土地承包权益,发挥社会主义公有制的优越性,实现共同富裕,促进社会公平正义。

(二)准确把握“三权”权能边界和相互关系。

把握“三权分置”的内涵,首要任务是明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界,以利于各项权能独立行权,充分发挥各自独特效用。集体所有权的核心是处置权,集体通过行使所有权,可以控制和约束其他权利的不规范行使;农户承包权的核心是财产权,在社会保障水平较低的情况下,承包权是其最基本的生活保障,经营权的流转不能影响农户承包地的财产权益;土地经营权的核心是收益权,其创新要义在于优化土地资源配置,实现“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障务农者的劳动效益和收入水平。同时,从中国农村土地制度的演变历程看,所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格,既有层层派生的关系,相互间也存在一定的独立性,要准确把握“三权”关系,促进形成集体所有权、农户承包权和土地经营权相互衔接、大体均衡、同等保护的格局。

始终坚持集体所有权的根本地位是处理好“三权”关系的前提。农村土地集体所有权是承包权和经营权的基础和本位。土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。“三权分置”下,集体所有权要得到更加充分的体现和保障。农户承包权的获得、转让、互换、继承、退出等权能的行使,应体现农民集体的意志;土地经营权的使用和流转,农民集体享有知情权和监督权,防止毁损、闲置和浪费土地资源。特别是在承包权人转移进城而流转经营权的情况下,更要强化农民集体对土地使用的监督权,保护农地资源用于农业,维护集体土地权益。

严格保护农户承包权的财产权益是处理好“三权”关系的核心。作为集体经济组织成员的农户,依法享有土地承包权,这是集体所有权的具体实现形式,也是农村基本经营制度的根本。农民家庭承包的土地,可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但不论承包土地经营权如何流转,集体土地承包权都属于农户家庭。“三权分置”下,对承包农户特别是转移进城的农民而言,要最大限度地保护和体现其承包土地的财产权益。

充分发挥土地经营权的要素功能是处理好“三权”关系的重点。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的,就是更好用活土地经营权,实现土地资源的优化配置,有利于规模经营和现代农业发展。“三权分置”下,土地经营权的行使,要确保不改变土地集体所有的性质,并接受农民集体和承包农户的监督;土地经营权权能的设置,要以不改变农户家庭承包地位为前提,不损害农户承包权益;土地经营权权能的完善,要便于新型经营主体集中集约利用土地从事农业生产,充分发挥其农业生产要素功能。

(三)积极探索“三权分置”的多种实践形式。

在实践中,我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异,催生了多元化的经营主体,这些主体与土地三权之间的不同结合关系又表现为实现规模经营的不同路径和形式。如珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制;上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体,统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制;湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权,小块并大块,实行“按户连片”耕种制;四川崇州探索以土地经营权入股合作社,农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”;河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变,农户通过市场购买服务,委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等,都是“三权分置”的有效实现形式。总结各地实践,实质是通过土地经营权流转或共享,形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式。

通过土地经营权流转形成土地集中型规模经营。在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的城市郊区和发达地区,农民愿意流转土地,土地承包权和经营权直接分离,实现土地要素集聚和规模连片经营。这种路径选择,打破了传统的土地细碎化、小农分散经营的格局,为农业规模化、集约化、专业化生产奠定土地要素基础。通过这种形式的“三权分置”,培育专业大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体,可以解决“谁来种地”的问题。

通过土地经营权共享形成服务集中型规模经营。在青壮年劳动力大量外出、留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地经营权的广大地区,通过土地股份合作、土地托管半托管、联耕联种等形式,实现土地经营权在兼业农户、新型主体之间的共享,发展以服务集中为特征的农业规模经营。这种路径选择,解决了单家独户无法使用大型农机具、与市场对接难等问题,在不流转土地经营权的前提下,有效提升了农业社会化、组织化生产经营水平。通过这种形式的“三权分置”,培育专业合作社、新型农业社会化服务主体,可以解决分散经营下“地怎么种好”的问题。这种以社会化服务带动承包农户和服务主体共享经营权的规模经营形式,在现阶段具有更广阔的前景。

十八届五中全会明确要求,发展多种形式适度规模经营,发挥其在现代农业建设中的引领作用。从“三权分置”的实践形式看,无论是土地集中型,还是服务集中型,都要坚持多种形式和适度规模,用适度规模经营引领农业提质增效,引领技术装备改造升级,引领农民持续增收,引领农业竞争力不断增强,走中国特色农业现代化道路。

三、落实“三权分置”的工作举措和政策保障

创新农业经营体系,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,是一项政策性很强的工作。实施“三权分置”,既要考虑制度演进的内在逻辑,又要考虑外部环境的影响,着力优化各项制度保障和扶持政策。要通过有序开展试点示范、大力推进政策与制度创新,建立健全相关政策保障体系。

(一)健全农地管理制度体系。

落实“三权分置”,基础是对各项土地权利权属的明晰、确认,目的是优化农业资源配置。当前需要推进三个方面制度性建设。

建立归属清晰、权责明确的农村土地权属确认、登记、管理体系。重点是搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这项工作正在稳步推进,全国已有2300多个县(市、区、旗)开展了试点,涉及2.4万个乡镇、38.5万个村,完成承包耕地确权登记面积4.7亿亩。要按照中央要求,坚持进度服从质量,高标准严把关,厘清集体与农户之间的土地关系,真正让农民吃上“定心丸”,放心流转承包地,为“三权分置”顺利推进创造前提条件。

构建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系。目前,村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系初步形成,县(市)级以上土地流转交易市场达到1324个,乡镇土地流转服务中心达到17268个。下一步,要促进流转市场规范运行,强化信息发布、政策咨询、合同备案、价格评估、纠纷仲裁等服务机制,引导土地经营权更多地通过公开市场流转,促使农地资源在更大范围内得到优化配置。

健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。要立足于保护耕地资源、保障粮食安全、维护农民权益,强化各级政府在土地流转中的监管责任。加快健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制,建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度。同时,要强化农地用途监管,防止耕地经营“非粮化”倾向,严厉查处违法“非农化”行为。

(二)构建培育新型农业经营主体的政策体系。

实施“三权分置”,涉及多元农业经营主体的培育。既要充分考虑普通农户的利益,切实维护好他们的土地承包权;又要考虑到构建有利于新型主体发展的体制机制,鼓励科学种田、种地养地,防止掠夺式经营。为此,要努力提高普通农户经营水平。帮助普通农户采用先进科技和生产手段,增加技术、装备、资本等生产要素投入。大力发展多种形式的社会化服务,引导普通农户加强联合与合作,提升农业经营的专业化、组织化和集约化水平。大力培育多元化农业经营主体。培育以家庭成员为主要劳动力,以农业为主要收入来源,从事专业化、集约化适度规模经营的家庭农场。引导农户通过承包地入股等方式开展专业合作、参与农业产业化经营。鼓励工商资本参与适合企业化经营的现代种养业环节,投资开展土地整治和高标准农田建设,开发农村“四荒”资源。大力培育新型职业农民。不断完善新型职业农民培育、认定、扶持政策体系,打造高素质现代农业生产经营者队伍。推动农业领域创新创业,制定和完善财政、金融、户籍、社保等激励政策,吸引大中专毕业生、退伍军人、返乡农民工等人才从事农业生产经营。

(三)健全促进适度规模经营发展的政策措施。

实施好“三权分置”,发展多种形式的适度规模经营,健全农业支持保护制度至关重要,要在投入、补贴、金融、保险等方面发挥政策支持的导向和激励作用。要加大政府对农田基础设施建设的投入力度。充分发挥财政投入在土地整理、农业基础设施建设等方面的主体作用。借鉴国际经验,拓宽“三农”投入渠道,探索采用PPP(政府与私人合作建设基础设施)、基建贷款贴息、政府购买服务等多种方式,带动金融和社会资金更多投向农业农村。创新引导适度规模经营的政策支持机制。健全农业补贴向规模经营主体倾斜机制,开展进城农户有偿退出土地承包权试点,鼓励土地向新型经营主体流转和集聚,鼓励将土地确权、互换并地与农田基础设施建设相结合,建设连片成方、旱涝保收的高标准农田。健全有利于规模经营发展的金融扶持政策。通过金融机构、产品、服务创新,面向规模经营主体设立大额、中长期贷款,给予利率优惠和财政贴息,开发资金互助、信用合作、融资租赁、土地经营权抵押担保、互联网金融等多种金融业务,满足不同规模经营主体的多样化需求。建立适应规模经营主体需求的保险政策。实现农业政策性保险在主要产业、主要品种全覆盖,探索开展产量保险、价格保险、收入保险等新型保险产品试点,降低新型经营主体的经营风险。探索建立财政支持的农业大灾风险分散机制,支持规模经营主体积极参与组建多种形式的农业互助保险组织。

实践探索推动制度创新,新制度引领新发展,这是中国农村改革发展的基本规律。我们要深刻领会习近平总书记关于“三权分置”的重要论述,贯彻落实中央要求,及时总结各地实践中的好做法、好经验,强化对“三权分置”理论内涵的深度研究;结合实际,着眼长远,及时完善相关政策和工作部署,推进“三权分置”依法有序发展,充分发挥其在解决“三农”问题、全面建成小康社会中的重要作用。

农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来,农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。

随着城镇化不断推进,农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革,就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计,目的是进一步解放农村生产力。

“三权分置”的重要意义,是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。

一方面,我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障,土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外,我国农民传统的安土重迁心理,也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。

另一方面,当前农村土地的财产属性日益凸显,土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开,不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人,而自己仍然拥有对土地的承包权。

这样,农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人,则有可能获得土地权利。因此,“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利,可以促成农村土地权利自由流转,激活农村土地的资本潜能,扩大农民的融资渠道,增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营,改变农村土地碎片化经营方式,避免土地撂荒,使绿色集约型现代农业成为可能,从而提升农村生产力。

从法律角度说,土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的用益物权,在这一权能基础上可以再分离权利,设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权,而是将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去,形成经营权。在经营权分离之后,农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后,承包经营权人的权能就自动恢复。

目前,我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权,但没有规定土地经营权。因此,应在土地承包法中增设一章“土地经营权”,完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容,至少应涵盖以下两个方面。

明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权,使权利人安心进行长期投资,保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益,权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围,可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员,也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益,对经营权主体应设立准入和监管制度,以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。

明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由,经营权必须通过合同方式取得,即土地承包权人与受让人应订立合同。此外,经营权的获得应进行登记,未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途,以避免土地的“非农化”和“非粮化”,经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外,与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善,以使“三权分置”改革真正落实,让农村土地释放更多红利。(《光明日报》2016-01-26)

农业部部长韩长赋就《三权分置意见》有关情况答记者问

坚持所有权、稳定承包权、放活经营权:为现代农业发展奠定制度基础

国务院新闻办公室定于2016年11月3日(星期四)上午10时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会,请农业部部长韩长赋介绍《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》有关情况,并答记者问。

主持人 胡凯红:女士们、先生们,上午好!欢迎大家出席国务院新闻办今天举办的新闻发布会。近日中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《三权分置意见》),这是一件关系到亿万农民切身利益的大事,社会关注度很高。今天很高兴地请来农业部部长韩长赋先生,请他向大家介绍《三权分置意见》的有关情况,并围绕这个主题回答大家提问。出席发布会的还有农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇先生。下面先请韩部长介绍情况。

韩长赋:新闻界的朋友们,大家上午好!今天,我们发布会的主题非常重要。因为它涉及亿万农民的切身利益,是农村的重大改革,重大政策。中央多次强调,“三农”工作是全党工作的重中之重。从一定意义上讲,土地问题就是“三农”问题的重中之重。十八大以来,中央从党和国家全局高度,对深化农村土地产权制度改革做出了一系列部署安排。近日,中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对今后一段时期农村土地产权制度改革具有重要的指导意义,将产生非常深远的影响。2013年7月,习近平总书记明确提出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。今年4月25日,总书记在小岗村农村改革座谈会上强调,新形势下深化农村改革,主线仍是处理好农民和土地的关系。这为我国农村土地产权制度改革指明了方向。党的十八届五中全会明确提出,完善土地所有权承包权经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转。为贯彻落实中央要求和总书记指示,农业部会同有关部门组织起草了《三权分置意见》,并经中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过。《三权分置意见》明确了实行“三权分置”的历史必然性,以及对促进现代农业发展的重要意义;强调了落实“三权分置”的指导思想和基本原则,对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定;提出了确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求。可以说,《三权分置意见》反映了实践需求,凝聚了群众智慧,体现了中央意图。

改革开放以来,中央关于农村土地制度改革安排,始终遵循着生产关系适应生产力的客观规律,始终坚持尊重农民意愿和维护农民的权利,在推进过程中可以说是环环相扣、循序渐进,我觉得这个过程就像一个“三部曲”,不断丰富和完善了中国特色的农村土地制度。改革开放之初,根据当时农业生产力水平低下、解决吃饭问题是当务之急的实际情况,我们在坚持农村土地集体所有的前提下,把土地承包经营权赋予农户家庭,实行了家庭联产承包责任制。实际上是“两权分离”,充分调动了亿万农民群众的生产积极性,解决了温饱问题,也使几亿农村贫困人口脱贫,为国民经济的持续快速发展提供了基础支撑,可以说这是我国农村改革重大成果,也可以说是带有根本性、基础性的成果。

经过三十多年的发展,随着社会主义市场经济的不断发展完善,按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求,中央又部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证,向农民“确实权、颁铁证”,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,进一步夯实了制度根基。现阶段,随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量转移进城,到二、三产业就业,相当一部分农户将土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,顺应这样一个发展现代农业的趋势和农户保留承包权,愿意流转经营权的需要,现在又实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并行。中央这些重大的政策和新的重大制度安排,可以说是土地制度改革的“三部曲”。“三权分置”这一制度安排,坚持了土地集体所有权,稳定了农户承包权,放活了土地经营权,为引导土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营,推动现代农业发展奠定了制度基础。

可以说 “三权分置”是在新的历史条件下,继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。我们相信,随着《三权分置意见》的贯彻实施,我国农村基本经营制度将更加巩固完善,现代农业将健康发展、农民收入将稳步增加、社会主义新农村建设将加快推进。下面,我和我的同事愿意就“三权分置”及农村土地制度改革有关问题回答大家的提问。

胡凯红:下面开始提问,提问前请先通报所代表的新闻机构。

中央电视台记者:“三权分置”这一重大改革的核心内涵是什么?它要解决现在的哪些问题?它的意义都体现在哪些方面?

韩长赋:谢谢你的提问。“三权分置”是重大的改革创新,内涵丰富。概括地讲“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。改革开放之初,我们实行家庭承包责任制,所有权归集体,承包经营权归农户。所以我们称之为“两权分离”。现在顺应农民要保留自己的土地承包权,农民无论进二、三产业还是进城市,他还想给自己留一个后路,同时他又有流转土地经营权的意愿,所以这次又将土地承包经营权分为承包权和经营权。这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。在这个框架下,农村土地的集体所有权归集体所有,是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权,集体所有权是根本,农户承包权是基础,土地经营权是关键,这三者统一于农村的基本经营制度。这种制度设计是来源于实践的,也是问题导向,主要目的是想解决两个问题。第一是通过科学界定三权的内涵、边界以及相互间的关系,来巩固和完善农村的基本经营制度,能够更好地维护、实现农民集体、承包农户以及新型经营主体的权益。第二个想解决的问题是,通过实行“三权分置”促进土地资源优化配置,土地作为要素要流动起来,培育新型经营主体发展适度的规模经营,推进农业的供给侧结构性改革。这样就可以为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

“三权分置”有些什么重要的意义呢?至少有三点。

第一,它丰富了双层经营体制的内涵。双层经营体制是农村改革开放之后确立的基本制度。从“两权分离”到“三权分置”,从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营,应该说“三权分置”展现了我国农村基本经营制度的持久活力,它是不断往前走、不断发展的,因为它涉及亿万农民的切身利益,是农村的重大改革,重大政策。小规模的一家一户的经营有它的基础性意义,同时也面临着规模小、竞争力不足、现代因素引入不畅等问题,通过这个制度设计,既保持了集体所有权、承包关系的稳定,同时又使土地要素能够流动起来,所以说它使农村基本经营制度保持了新的持久的活力。

第二,开辟了中国特色新型农业现代化的新路径。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地经营权能,有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置,从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式,发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用,走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

第三,它还有重要理论意义,丰富了我们党的“三农”理论。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的农户增加财产收入,土地承包权是一种用益物权,让新型农业经营主体实现规模收益,所以它是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。

“三权分置”体现了中国特色社会主义理论的魅力,是习近平同志“三农”思想的重要内容,为发展现代农业、实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。

中新社记者:请问韩部长,现在农村土地流转过程总体是流畅的,但也存在着承包农户和经营主体间的矛盾和纠纷,请问在“三权分置”过程中如何正确处理农民和土地的关系?

韩长赋:你提出了一个很重要的问题,我们很大的一个国情是人口多,特别是农村人口多。农民问题始终是贯穿我们党领导的革命、建设、改革开放进程中的根本性问题。“三农”问题的核心是农民问题,农民问题核心现阶段仍然是土地问题。今年4月,习近平总书记在小岗村的座谈会上指出,我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的,新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。我们改革开放之初主要处理好农村土地集体所有和农户家庭承包经营之间的关系,那时候我们实行“两权分离”,打破了大锅饭,调动了积极性,取得了很好的成效。现阶段处理好农民与土地的关系,很重要的方面就是处理好土地流转中的承包农户和经营主体之间的关系。

近年来大量的农业人口转向二、三产业,家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。截至今年6月,全国2.3亿农户流转土地农户超过了7000万,比例超过30%,东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高,超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍,农业生产者的构成发生了深刻的变化,2.3亿农户还是土地承包者,但是已经将很大一部分承包的土地流转出去,不再从事农业生产。哪些新主体呢?就是家庭农场、农民合作社、农业企业,全国已经有270多万,它们不一定拥有土地承包权,但是流入了较大规模的土地搞农业,拥有土地经营权,是真正的农业生产经营者。所以我们在实行“三权分置”之后需要在坚持农村土地集体所有基础上,处理好传统承包农户和新型经营主体二者的关系。

为此《意见》作出了规定,概括起来是两方面。一是明确严格保护承包权,强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要,又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。第二方面要求加快放活土地经营权,赋予新的经营主体在流转土地上,享有占有、耕作并取得相应收益的权利,稳定经营预期,使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施,这样才能推动现代农业的发展。总之,《意见》把承包农户、新型经营主体双方在承包地上权利厘清了,可以有效地避免和化解流转中产生的纠纷,确保农业的健康发展和农村的社会稳定。

中国国际广播电台记者:我们在调查采访时发现,随着城镇化发展,越来越多的农村人口进城,农村人口越来越少。有声音认为现在农村集体所有权没有存在必要,请问你如何看?这份《意见》如何确保农户集体所有权不会被虚置?

韩长赋:我也听到一些这方面的担心。农村土地属于农民集体所有,这是《宪法》明确规定的,是农村最大最根本的制度,必须长期坚持毫不动摇。农村的土地只有不到10%是国家的,90%都是农民集体的,所以我们是以土地集体所有制为主,10%主要是国有农垦。还有不太了解的说土地集体所有就是村委会所有,这也不准确。土地归农民集体所有,如果从层次来说,大概40%左右的集体土地是村级所有,60%左右是村民小组所有,就是过去的生产队所有。坚持农村土地的集体所有,有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料,是实现共同富裕的一个重要基础。习近平总书记指出,坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”,土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。我们讲底线思维,这就是农村改革的一条底线。

说到这个问题我展开说几句,目前我国农村集体经济拥有大量的资产,包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。仅耕地、草地、林地有60多亿亩,经营性资产达到2.86万亿。实行“三权分置”是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新,在“三权分置”过程中,集体所有权必须得到更加充分的体现和保证,不能被虚置。因此《意见》强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位。

具体来讲有几条:一是要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能,包括集体有权依法发包集体土地,因自然灾害严重损毁等特殊情况下,可以依法调整承包地,有权就征地补偿安置方案提出意见依法获得补偿。流转进来的新经营主体,你不能长期撂荒、抛荒,集体有监督权。二是要健全集体所有权行使的机制。有权利我怎么行使?确实有些地方监督的机制不健全,使集体所有权有被虚化的现象,《意见》要求建立健全集体组织民主议事的机制,切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权,确保农民集体有效行使集体土地的所有权,防止少数人私相授受,谋取私利。承包农户想把土地流转给其他人经营,你得告知集体。总之集体所有权无论怎么改,都是不能动摇的,“三权分置”的基础是保证土地的集体所有制。

第一财经日报记者:两个问题,在《物权法》中承包经营权是用益物权,但如今中央提出“三权分置”,从承包经营权中分离出的经营权是属于物权还是债权?在之后的抵押担保中,如果出现困难和纠纷又该如何协调?现在中央出了新的政策,与之相关的法律,比如土地承包法、土地管理法是否加快修改进程?第二,本次《意见》中,强调了承包权的保护,但是之前中央提到过农户是可以依法自愿有偿退出土地承包权,学界有担忧,如果过度强化土地承包权的话,可能会适得其反,即农民不愿意退出土地,农业始终无法实现规模化经营。你怎么看待这种说法?

韩长赋:农户的承包权属于用益物权。农户流转土地给经营主体,把经营权转让出去,现在实行合同管理,就是承包农户和流入土地的新经营主体要签订合同。签订合同要按照农村土地承包法的规定来规范运行,农民集体以及政府的农业经营管理部门可以加以指导。这个制度安排可以从法律和政策上,使多方的权益得到保障,特别是承包农户的权益,任何个人和组织不得强迫或者限制他们流转土地,但是你要按规定备案。

你讲的第二个问题,现在一部分农民进城了,是否可以依法退出他的承包地。文件和政策当中,如果他确实有真实意愿,可以依法有偿退出。现在全国的一部分县搞试点,试点涉及的农户也不多。我想和大家说明的是,在农民退出承包地的问题上,现在只有少部分农民有这个意愿。进城农民退出承包地,要有足够长的历史过程,我们要有足够的历史耐心。为什么?我们农村人口多,农民举家进城是少数,多数是年轻人在城市打工,父母、孩子在农村生活。特别是当前经济下行压力大的情况,城市的就业也不那么宽松。农民进城就业,他没有足够稳定的时候,还要保留他的承包地,使得他进退有据,所以探索也应当是审慎的。

我想再强调一点,“三权分置”很重要的一个核心问题是要保护农民的土地承包权。为此,中央十八大以后进行部署,在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前,已经有2545个县(市、区)、2.9万个乡镇、49.2个村开展,已经完成确权面积7.5亿亩,接近家庭承包耕地面积的60%。为什么开展这项工作,就是“确实权、颁铁证”,让农民放心,这个土地承包权是你的,而且是长久不变的,不会因为你出去打工了,这个权利就没有了,使他放心的转移就业,同时使他放心的流转。还有一个好处,确权颁证后,承包农户和流入土地的新经营主体心理都有底,流转时间可以长一点、稳定一点,也便于新主体拿到土地生产经营的长远预期,这也是当前的一项重大政策,一项重要的工作。所以它和“三权分置” 是配套的,都属于农村土地制度改革的重要内容。

习近平总书记特别指出,农民家庭承包的土地可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但是无论土地承包经营权如何流转,土地承包权都属于农户家庭。这个基本原则,我们搞“三权分置”和土地流转过程中还要继续坚持。

经济日报记者:请问韩部长,我们下去采访时经常听到一些新型农业经营主体反映他们担心自己的权益不能得到很好的保障,所以他们不敢放手投入,今后我们采取什么措施消除他们的顾虑,并加快放活土地经营权呢?

韩长赋:确实一些经营主体有这样想法。总的前提我们还是要引导土地规范地流转,没有流转谈不上经营权,没有相对独立的土地经营权也就没有“三权分置”。所以说加快放活土地经营权,优化土地资源配置,是实施“三权分置”的重要目标之一。通过“农地农民有,农地农业用”的制度安排,可以更好地促进规模经营和现代农业发展。截至今年6月底,全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩,超过承包地的三分之一。在一些沿海地区这一比例已经达到二分之一。现在经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户。《意见》围绕放活经营权作出了相应规定:一是明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上,平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能,经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地,经过承包农户同意,经营主体可以依法依规,改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意,向农民集体备案后再流转给其他主体,或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时,可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。三是鼓励创新方式,鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种,通过多种方式来发展适度规模经营,探索更有效的放活经营权的途径。《意见》对经营权内涵、权能以及流转形式都作出了规定。目的就是保证经营权的实现,稳定经营者预期。

最近因为农产品价格方面的变化和劳动力成本的上升,确实有少数经营主体的经营状况出现了亏损,也有个别出现了退地现象。农业部门已组织开展了调研,一方面要引导经营主体更好地应对风险,一方面通过指导合同履行减少纠纷。总的来说,土地经营权流转,发展适度规模经营的大趋势不会变。

凤凰卫视记者:韩部长刚才说一些省份流转比例超过30%,在《三权分置意见》出台后你预计在全国范围内流转比例会达到多少?或者你们有没有期待目标,达到多少才有助于适度规模经营,提高农业现代化。

韩长赋:土地经营权流转户数和面积逐步增加,这是大趋势。发挥适度规模经营在建设现代农业中的引领作用是大方向。现在全国土地流转面积占承包地面积的比例是三分之一左右,沿海发达地区二分之一左右。近期,局部地方有可能增速会有所放缓。原因主要是一些农产品价格有所下行。至于具体比例,这要从实际出发,不同地区不可能一样。有的地方城市化很快,二、三产业就业渠道多可能就快一点。有的地方不够发达,可能就慢一点。总的说,土地流转和适度规模经营发展程度要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。要从实际出发,顺其自然,因势利导,绝不搞行政命令、不下指标、不搞一刀切。

农业电影电视中心聚焦三农栏目记者:“三权分置”实施后,广大农户和新型经营主体都非常关心的是农业补贴在政策上会有哪些倾向?如何引导二者形成长期稳定的合作关系?

韩长赋:这个问题请张红宇同志回答。

张红宇:通过培育新的经营主体,发展适度规模经营是大趋势,“三权分置”对农业政策,包括补贴政策都会产生深刻的影响。总的趋势是新增的农业补贴向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型主体适度倾斜,比如建立担保体系或提供购置农机具补贴等。比如在东北地区,耕地比较多,新型主体经营面积大,购置农机具动辄需要几十万,甚至上百万,只靠一个家庭农场甚至一个合作社,一次性支付恐怕比较困难。就需要政府对他们进行支持。在这种情况下,适当地提高相关的补贴比例,也是必需的。农业补贴下一步的趋势,增量向新型主体倾斜,这是大方向。主要应当补贴在支持新型经营主体开展基础设施建设,特别是农业生产条件改善等方面。我们创造条件,促进新型经营主体和适度规模经营健康持续地发展,对建设现代农业、增加农民收入都会产生一系列的积极影响。

韩长赋:我再补充两个意思。第一,农业是基础产业。搞农业搞什么,为什么说是基础产业,是因为农业要为全国人民搞饭,要为农民搞钱,要为城里人搞绿,所以必须保护和支持。国家还会继续地稳定和增加对农业的补贴,包括各种农业生产建设的投入。这也是国际通行的标准,很多发达国家都对农业进行补贴,有的国家农民收入的50%、60%是来自政府补贴。所以农业补贴不会因为“三权分置”而减少,只会增加不会减少。第二,现在在进行农业补贴的改革,改革的目的不是改少了而是改的更合理、更有针对性、更有有效性。基本原则是存量调整、增量倾斜。存量,已经给农民装到口袋里的钱,政府不会再掏出来。但是要优化,使它能够用的更好。同时,增量要向新的生产经营主体倾斜。引导土地流转、适度规模经营、发展现代农业、提高农业的质量、效益和竞争力,这是政策导向。

胡凯红:今天发布会到此结束,谢谢韩部长,谢谢张司长,谢谢各位!

三权分置:制度创新之外面临哪些难题?

中央再提土地“三权分置”,并将其置于历史高度,意味着未来的土地改革将深入推进。业内评价称,这是近年来土地制度改革中非常重大的改革,也是对之前土改思路的进一步确认,下一步会继续修订土地相关法律。“三权分置”虽是一项比过去都有进步的制度安排,但还需要正视制度创新之外所面临的难题。

【农业补贴的错位】@叶兴庆:中央每年对“三农”大量补贴,这些补贴分配给享有土地承包权的农民。也就意味着,承包土地但是不种地的人会拿到补贴,种地的人反而拿不到。这是不符合补贴政策的本意的。因为补贴就是要补贴先进生产力,补贴出农民的种粮积极性来。@桂华:城镇化带来了人地分离,真正种地的人不掌握土地资源,真正种地的人不拥有土地权利。这是农业经营体制创新所面临的困境。

【经营权交易面临的现实困难】@廖洪乐:经营权的性质不清楚是一个非常大的制度障碍。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者,但是生产者现在拥有的只是一个债权,实际上仍然面临着投资没有积极性的难题,而且债权容易违约。@桂华:《意见》提到,推行“三权分置”要尊重农民意愿,不搞强迫命令、不搞一刀切,把选择权交给农民。要想实现土地的规模经营,一方面种田大户要与众多农户谈判租赁协议,另一方面由于租赁期最长为土地剩余承包期,所以要经常进行这种谈判。较高的交易成本自然就限制了农户的大规模经营。而大规模租赁一般由政府或村委会介入,但这又难以避免土地流转一定的强制性,有可能损坏农民利益。如果再考虑租赁合同可能随时由某一方撕毁,困难就更大了。

【还需警惕“新型地主”的出现】@樊明:按照制度设计,将土地流转出去的农户,可能已落户到城镇,但仍然享有承包权,而流转土地的农户每年将付地租或其他利益给这些“地主”。当出现这种租佃关系的时候,农民也就分成了利益上具有对立的两个阶层:种地农民和不种地的所谓“农民”。该如何评价这种租佃制度,又该保护谁的利益呢?(新华网,2016-11-06)

农地“三权分置”:农村改革又一重大制度创新

清华大学政治经济学研究中心主任、教授  蔡继明

农地“三权分置”的实施是继家庭联产承包制后农村改革又一重大制度创新,为中国农民增收提供了制度保障。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称“意见”)。所谓农村土地“三权分置”,是指在原有集体土地所有权和农民家庭承包经营权二权分离的基础上,将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权,从而实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。在下文中,笔者对“三权分置”的效应作一番简要分析。

农地“三权分置”的内涵及其正效应

根据“意见”,农村土地三权的内涵和权能如下:

土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。

土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地,依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包土地并获得收益,有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。

土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。

上述“三权分置”,顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求,从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐,是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。

农地“三权分置”面临的挑战及应对

但是,将分离后的承包权认定为成员权,非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地,而农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意;流转其土地经营权的,须向农民集体书面备案,经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,也须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案,这些规定又会在很大程度上限制农村土地的流转及农民土地财产权益的实现,从而不利于农地适度规模经营的实现和农民工的市民化。

我国土地实行的是国有和集体所有两种公有制,土地所有权不许买卖,所谓土地流转或土地市场的交易(包括出租、入股、转让、出让、抵押、担保),都只限于土地使用权。既然城市的国有土地都允许外商和外国人直接租用,为什么农村集体土地的承包只限于本集体经济组织的内部成员呢?更何况,在依法自愿公平竞争的市场上,这种转让是有偿有期的,既不会改变土地公有的性质,又能使交易各方共赢多赢,实现帕累托改进,何乐而不为呢?

“意见”指出,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能,完善“三权分置”法律法规,总结形成可推广、可复制的做法和经验,在此基础上完善法律制度,加快农村土地承包法等相关法律的修订完善工作,研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

而我国现行《农村土地承包法》相关条款,并没有排除集体经济组织以外的成员依法直接获得农村集体土地的承包经营权,也没有禁止农村集体经济组织成员将承包经营权流转给集体经济组织之外的成员。《物权法》相关条款也明确规定,土地承包经营权属于它所保护的用益物权,而用益物权人有权对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利,并规定农村集体有权将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。

应该说,上述法律条款都是坚守土改“三条底线”的,即“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”。根据“意见”的要求和中共十八届三中全会全面深化改革的精神,农地“三权分置”的实施以及由此引发的系列改革,无疑应该在现行《农村土地承包法》和《物权法》已经赋予农民承包经营权各项权能的基础上,进一步向前推进,赋予农民承包经营权更加完整的用益物权能,促进农地产权在更大范围内和更大程度上流转,加速构建城乡统一、竞争有序的土地市场,从而让市场在土地资源配置中真正起到决定性作用,并通过改革试点进一步完善相关法律,而不该从这些原有合理的法律规定中倒退。(《中国青年报》2016-11-21)

吴敬琏:万马齐喑环境下,不可能有真正的改革

2016农村集体资产改革试点加速,农民获更多财产性收入

《经济日报》2016年11月26日

试点地区围绕保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,这是全面深化改革的重要一步。在这一过程中,要充分尊重农民意愿,确保农民正当权益不受到损害,还要积极探索集体所有制的有效实现形式,让农民得到更多财产性收入。

资源变资产,资金变股金,农民变股东,全国29个县市正在开展的农村集体资产股份合作制改革,让很多农民真正成为集体资产的主人。

2015年5月份,经中央深改小组审议和国务院同意,29个县市区试点积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革。一年多来,各地积极开展农村集体产权制度改革试点,探索集体所有制的有效实现形式,让农民得到了更多的财产性收入。

三类资产:分类改革

农村集体资产是农村发展和农民富裕的基础。我国农村集体资产总量究竟有多大?根据第二次全国土地调查,农村集体土地总面积为66.9亿亩,其中农用地55.3亿亩、建设用地3.1亿亩。根据全国农村经营管理统计资料,截至2015年底,全国农村集体经济组织账面资产(不包括资源性资产)总额为2.86万亿元,村均493.6万元。

“改革的集体资产范围包括集体所有的耕地、林地、草地等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、设备等经营性资产,以及用于农村教育、卫生等公益事业的非经营性资产。”农业部经管司司长张红宇说,要守住防止集体资产被侵蚀和农民利益受损害的底线,鼓励地方先行先试,探索可复制、能推广的实践经验,建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

按照改革要求,对上述三类集体资产要实行分类改革。国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆表示,推进农村集体产权制度改革,核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间,重点是按照规划和用途管制的要求,赋予集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能;改革征地制度,赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间,重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。

明确成员:摸清家底

长期以来,我国农村集体资产产权不明晰、所有权被虚置等问题突出。中国社科院农村所研究员李国祥说,过去农村集体资产遗留的一些问题导致许多农民权益受到损害,想要对农村集体资产作顶层设计,首先要清查核资,实行集体成员认定,以此保障他们的收益权。

目前,在29个试点县市中,已有16个县市全面开展成员身份确认工作,13个县市在试点村开展,21个县市在确认成员后实行固化管理。

很多人关心,嫁出去的女性还算不算原集体经济组织成员?福建闽侯县规定,本村妇女出嫁到其他村,在嫁入地已经取得集体收益分配权,基准日前将本人户口迁回的,不确认为本村集体经济组织成员,在嫁入地尚未取得集体收益分配权即离婚,基准日前将本人户口迁回的,经成员代表大会同意,可确认为本村集体经济组织成员。

确认成员身份之后,很多地方又开展了清产核资,力求摸清集体的家底。江苏苏州吴中区全面部署清查集体资产,当地甫南村耗时2个月完成此项工作,委托专业测绘机构绘制资产资源分布图和宗地图,制作资产登记卡165张,核实村级经营性资产6700万元、资源性资产1837亩,全部分类登记造册,纳入区级集体资产信息管理平台,实现集体资产信息化。

有一些试点县市认为,改革是为更好保障农民集体收益分配权和对集体资产股份的权利,不是处置集体资产,因此没有对资产价值作评估。试点地区基层干部向记者反映,集体资产清产核资的关键是农民群众认可。通过清产核资,集体家底更清晰了,群众心里更明白了,发展集体经济劲头更足了。

股份合作,形式多样

各试点县市在全面清产核资、确认成员身份的基础上,将集体经营性资产折股量化到人、确权到户,股权设置以成员股为主,大多不设集体股。四川成都温江区规定,量化资产以清产核资结果为依据,经成员大会民主讨论决定具体的量化方式,不设集体股。重庆梁平县的33个试点村将经营性资产以及可转化经营的非经营性资产纳入折股量化范围,并按成员人数分配股权,实行每人一股,集体也不占有股权。

黑龙江方正县则有所不同。当地对有一定积累的城中村、城郊村,将经营性资产折股量化到成员,全县暂时保留集体股,待村集体经济壮大、债务偿还后,再将集体股转为成员股。

确权确股以后,各试点县市均明确,集体成员凭股权证书参加集体收益分配,把成员对集体资产股份的收益权落到实处。广东佛山南海区所有涉农村、村民小组均已成立股份合作经济组织,2015年实现可支配收入73.37亿元,其中用于股份分红40.62亿元,分红比例达55.36%,78万名社员股东人均分红5172元。

云南大理市银桥镇阳波村还采取“一亩一股”模式,由620户农户、8个村民小组分别以1126亩承包土地和75亩机动地入股,组建了土地股份合作社。专家认为,这种坚持集体所有不动摇的农民股份合作,创新了集体经营方式,实现了农民群众“分股合心、联股联心”。(乔金亮)

解决“房屋土地使用权到期后续期”等8大产权问题

一、中央顶层设计解决八大产权问题

《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》27日正式对外公布。作为我国首次以中央名义出台的产权保护顶层设计,《意见》为解决长期以来社会所关注的八大产权问题明确了方向。

1.非公有产权保护弱于国有产权保护:坚持平等保护

由于历史原因,存在一些法律制度对不同所有制产权保护不够同等,对非公有产权保护弱于对公有特别是国有产权保护,出现因所有制主体身份不同而同罪异罚或异罪异罚现象。

平等保护是产权保护的重要原则。《意见》明确,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。加快推进民法典编纂工作。健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度,统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规。加大对非公有财产的刑法保护力度。

“很多政策措施在中央文件中都是首次出现,力度空前,对于平等保护各类产权尤其是加强非公有产权保护意义重大。”国家发改委经济体制与管理研究所所长银温泉说。

2.企业特别是民营企业过去的经营不规范问题:遵循法不溯及既往等原则

长期以来,各类企业特别是民营企业在经营发展过程中存在一些违规经营甚至涉嫌违法行为。特别是一旦企业涉案,容易“新账旧账一起算”。对此一些民营企业忧心忡忡,甚至影响投资意愿。

《意见》指出,坚持有错必纠,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,剖析一批侵害产权的案例。严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

北京大学法学院教授常鹏翱说,中央明确历史、辩证地看待过去的不规范行为,给民营企业家吃下“定心丸”,有利于他们安心投资、生活。

3.涉案财产处置随意牵连合法财产:依法慎重采取强制措施

企业和公民财产权受到侵犯,执法司法不够规范是一个重要原因。比如,不管企业涉案性质轻重,一旦涉案动辄采取查封、扣押、冻结等强制措施,造成企业正常经营无法进行,甚至破产倒闭;处理涉案财物时扩大范围,混淆企业法人财产和股东个人财产,混淆违法所得和合法财产,混淆涉案人员个人财产和家庭成员财产等。

《意见》提出,严格规范涉案财产处置的法律程序,依法慎重决定是否采取相关强制措施。严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限,防范刑事执法介入经济纠纷,防止选择性司法。

常鹏翱说,这些措施旨在稳定社会基本财产秩序,督促公权力依法行为,充分体现了国家对企业、个人合法财产权的严格保护。应尽快形成具体办法,使其成为行政实践和司法实践。

4.“新官不理旧账”:完善政府守信践诺机制

一些地方政府政策不连续,“新官不理旧账”,有的甚至招商引资时“敲锣打鼓”,项目上马后“关门打狗”;有的地方保护主义严重,极端的甚至将外来投资企业特别是民营企业视作“打土豪”的对象;有的调整规划采取行政强制性措施,不给予企业必要的搬迁补偿费用。

《意见》明确,大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。

社科院法学研究所研究员孙宪忠说,政府是公权力的代表,强调法治政府和政务诚信,对于约束政府行为,维护人民权利意义重大。

5.房屋土地使用权到期:研究后续期法律安排

土地使用权到期后,房子还是你的吗?随着越来越多的百姓拥有属于自己的房产,这成为普遍关注的问题。

《意见》明确,研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排。

孙宪忠认为,关键意义在于中央明确了解决这一问题的导向,即推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

6.强征强拆:给予被征收征用者公平合理补偿

由于财产征收征用制度不完善,相关法律规定不够明确具体,造成行政机关自由裁量空间大,少数地方借“公共利益的需要”之名强征强拆公民房屋,或征收征用补偿不够公平合理。

《意见》明确,完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化。给予被征收征用者公平合理补偿。

孙宪忠说,需要在法律上明确界定公共利益的范围,即使涉及公共利益,也要目的正当、程序正当、足额补偿。要让百姓有知情权,以及一定的参与权和决定权。

7.国资“蛀虫”:防止内部人任意支配国有资产

由于我国国有资产产权保护制度仍不完善,国有资产流失现象仍然存在。比如国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰,存在内部人控制、关联交易等;由于自然资源资产产权所有人缺位,土地等自然资源由国有企业低价甚至无偿使用。

《意见》提出,以制度化保障促进国有产权保护,防止内部人任意支配国有资产,切实防止国有资产流失。建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。

常鹏翱说,要深化国有企业和国有资产监督管理体制改革,通过制度化建设防止国有资产流失;侵吞国有资产的必须依法追究。

8.侵犯知识产权成本过低:提高侵权法定赔偿上限

由于知识产权侵权成本过低,造成侵权行为屡禁不止,严重损害创新活力。

《意见》明确,提高知识产权侵权法定赔偿上限,探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度,对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿,并由侵权人承担权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说,严格保护知识产权不仅有利于加快经济转型升级,也有利于广大知识分子凭借知识资本成为中高收入者。当前要探索知识产权保护制度创新,尽快在有效界定科研人员知识产权上形成可操作方案。(新华社记者安蓓、陈炜伟、林晖)

二、土地与房屋权益三大焦点

聚焦关于完善产权保护制度依法保护产权的意见土地与房屋权益三大焦点

新华社“新华视点”记者

2016年11月27日,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布。引人瞩目的是,意见在多处对于公众关心的土地与房屋财产问题,作了说明和安排,明确提出:研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排、细化规范征收征用法定权限和程序、赋予农民更多财产权利等。意见的发布,将对公民的土地与房屋权益保护释放哪些新信号?新华社“新华视点”记者采访了权威专家进行深入解读。

焦点一:70年住宅土地使用权到期了怎么办?关键点:研究续期法律安排

【文件精神】研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

【专家解读】北京大学法学院教授常鹏翱认为,意见尊重并回应了民意,传递了一个重要信号:既然研究的是续期的法律安排,并强调形成受保护的良好和稳定预期,那么就意味着,对于个人住宅土地使用权到期后政府会收回的担心是不必要的。

今年4月,温州房屋20年土地使用权到期事件引发社会高度关注。国务院1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确,土地使用权出让最高年限按用途确定,其中居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。从全国范围内来看,大部分住宅的土地使用权年限都是70年。公众关注,不论是最高年限70年,还是低于这个年限,到期了该如何续期呢?

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新说,目前,关于住宅用地使用年限续期的法律依据主要是物权法第一百四十九条规定,“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”。目前的法律条文由于缺乏细则,如何“自动续期”存在不确定性,难以操作。

杨立新认为,续期问题可以从三个方面来考虑:一是不够70年的,到期后必须都续期到70年;二是70年到期后自动续期,相当于住宅建设用地使用权是一个无期限的物权,即一次取得永久使用,国家不必每次续期每次都收费;三是到期后经过自动续期变成永久性建设用地使用权之后,应当确定使用权人与国家所有权人之间的关系,可以考虑收取必要而不过高的税金,但应当经过立法机关立法决定。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,意见提出财产权利保护问题,实质是承认并尊重房产已经成为城镇居民重要财产权的现实。对于70年土地使用权到期后的处理,要拿出妥善的办法。意见尽管没有出台具体的内容,但特别重要的是,指明了要向有利于财产保护的方向进行制度设计。

专家认为,意见也是强化物权法的表现,回应了凡是重大改革都要于法有据。应当按照民主、科学、透明立法的原则,通过法律手段来细化相关规定。

焦点二:如何遏制征地与拆迁导致的矛盾?关键点:不将公共利益扩大化

【文件精神】完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化,细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则,完善国家补偿制度,进一步明确补偿的范围、形式和标准,给予被征收征用者公平合理补偿。

【专家解读】宪法规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地和公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。迟福林等专家表示,随着各地城镇化进程加快,土地矛盾日益凸显。目前,个别地方政府打着公共利益的旗号,占用和征收土地,只付出低价进行补偿,转手进行房地产开发。最终,政府和开发商攫取高额利益,而部分被征收人的合法权益没有得到保障,引发一系列群体性事件、刑事案件等尖锐矛盾,并造成失地农民等长远社会问题。

记者采访发现,为遏制上述乱象,国土部近年来每年多次挂牌督办地方政府的违法征地问题,并问责有关负责人。迟福林认为,意见的一个重点,就是要科学界定公共利益的范畴,防止将公共利益随意扩大化。接下来,有关部门应该根据这个精神进行科学研究,确定好公共利益的边界。

中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠表示,建议规定公共利益的认定引入听证程序。除了政府,利益受损代表和独立的相关专家代表也应该参加。政府部门或者其他强势的受益主体如果主张某一项目的建设是为了社会公共利益的需要,应当承担举证责任。

近期,四川查处多起基层干部套取征地拆迁补偿款案件。四川省人民检察院反贪局统计数据显示,今年上半年,四川共查办涉农村土地资源开发利用领域的职务犯罪108人,占上半年查办涉农扶贫领域总人数的23%。

杨立新、常鹏翱等表示,受人关注的贾敬龙案,起因就与征地拆迁有关。意见提到细化规范征收征用的法定权限和程序,这是最根本的法律约束。而遵循及时合理补偿原则,关键是及时。到底是事前、事中还是事后?补偿费用是多少?都要在征收之前就应该谈好。

中国人民大学法学院教授刘俊海建议,在适用实际损失赔偿原则的过程中,应当引入价格评估程序,且评估机构应当是利益受损当事人和政府共同指定的机构。如果双方不能形成一致意见,应由法院指定评估机构。如果评估有误,评估机构要承担损害赔偿责任。

焦点三:农民宅基地权益如何保障?关键点:落实用益物权

【文件精神】深化农村土地制度改革,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线,从实际出发,因地制宜,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利,增加农民财产收益。

【专家解读】“这项涉及数亿农民切身利益的规定要求,是对正在实施的宅基地制度改革的衔接与明确。”刘俊海等专家说,过去,农民对农房宅基地只拥有使用权,造成抵押贷款受阻,农民进城后宅基地使用权退出不畅,带来一系列问题导致农民财产权利难以实现。

记者采访了解到,去年2月,全国人大授权北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法等相关规定,深化农村土地制度改革。其中15个试点县市承担宅基地制度改革试点任务。试点主要针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题,要完善宅基地权益保障和取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

“过去,宅基地制度注重保障农民住有所居的社会保障权利。而在当前城镇化背景下,大量农民进城,不少地区宅基地社会保障权利弱化,财产权利性质日益突出。”孙宪忠说,在这种情况下,需要在发挥宅基地的社会保障作用的基础上,有序赋予宅基地的财产性权利。

据了解,经过一年多的试点,不少宅基地试点县市已取得实质性进展。湖北省宜城市对当地宅基地完成测量确权后,首批5户已获得共46万元的农房抵押贷款,8个试点村共有112户村民选择有偿退出宅基地。

刘俊海、常鹏翱等专家认为,意见回应了农村“三块地”的改革,提出落实宅基地的用益物权,赋予农民更多财产权利,增加农民财产收益,能够使宅基地等原来的“死资产”在一定范围内流动,最后变成“活资源”。(新华社记者陈尚营、安蓓、乌梦达、李劲峰)

做大集体经济和增加农民收入的有效之举

——全国农村集体资产股份权能改革综述

新华社记者  胡璐、董峻

“以前觉得集体资产不关咱们平头百姓的事,现在不一样了。我们当了股东,家里除了土地流转、打工收入、养老保险和农业补贴之外,又多了一项分红收入。”安徽省天长市张铺镇平安社区的村民陈继文说。

2015年5月,经中央深改组、国务院同意,全国29个县(市、区)作为试点开展了农村集体资产股份权能改革。记者日前采访了解到,一年多来,试点地区采取了一系列有力度、有特色的举措推进改革,普遍实现了集体经济变强、农民增收、农村发展多头并进。

据农业部农村经济体制与经营管理司有关负责人介绍,目前各试点地区已全面或在试点范围内设置并科学管理集体资产股权。普遍开展集体成员身份确认,积极组织开展农村集体资产清产核资。在此基础上,将集体经营性资产折股量化到人、确权到户,股权设置以成员股为主,大多不设集体股。

值得一提的是,不少地区实行了因地制宜,甚至一村一策的策略,在让群众满意的同时也适应当地发展。上海市闵行区针对当地各镇、各村之间差异较大的情况,实行分类推进。比如,先村后镇,村级改革完成了再稳妥推进镇级改革。对于农业地区一些资产量小、收益低、负资产的村,先扶持其发展等。

这项改革让试点县(市)集体经济组织成员有了股权,实现了集体资产“共同共有”向“按份共有”转变,也赋予了农民对集体资产股份的占有权和收益权。部分地区还积极开展了赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权试点,探索抵押权、担保权的试点以及由此带来的多种金融服务,完善集体资产股份权能。

一些试点地区通过政经分开的探索,将原村集体经济组织的资金、资产和资源由村委会代管转变为农村集体经济组织自管,保证成员对集体资产的自主决策运营权,在调动积极性的同时完善管理机制,引入适合现代企业发展的发展方式等,有效释放了活力。

股份权能改革一方面使农村集体资产折股量化后变为可以流动的市场要素,盘活了农村资源、资产,促进了资源、资产的效益最大化,另一方面推动农业组织化、规模化的发展,带动了产业的进步,从而促进了集体经济的发展。农民对集体资产股份权益也进一步丰富。如,2015年上海市闵行区有62家新的村集体经济组织实施了分红,分红总额达4.4亿元,人均分红约3764元。其他试点地区也均有不同程度的增长。

改革还加快了农村基础设施建设和公共服务提升。在江苏省苏州市吴中区,村庄道路、污水处理、停车场、小游园等基础设施得到完善,农村绿化、亮化、洁化基本到位;社区服务中心普遍建立,农民医疗补助、老年人补助、困难户补助等惠民福利村村全覆盖。(新华社/2016-11-29)

推进还权赋能多项突破

——哈尔滨市方正县农村集体资产股份权能改革综述

新华社记者  董峻、胡璐

记者日前在黑龙江哈尔滨市的方正县采访了解到,这个县推进农村集体资产股份权能改革一年多来,积极创新集体经济实现形式,在经济效益、还权赋能等多方面取得明显突破,股份合作改革不仅保障了村集体成员利益,对改善农村生态、稳定农村社会等方面均具有重要意义。

方正县是全国进行农村集体资产股份权能改革的试点县之一。这个县在改革中依据户籍关系、土地承包关系和集体经济组织利益关系等因素,对集体经济组织成员的条件作出基本限定,并以民主的方式确认成员身份。

在暂时保留部分集体股的基础上,方正县采取原则上按人口户籍和一村一策的方式进行股权设置,明确时间节点,分为劳龄股、户籍股、奖励股、优先股、扶贫股等,做到因地制宜、一事一议、群众认可。

在管理体制上,原村集体经济组织的资金、资产和资源由村委会代管转变为农村集体经济组织自管,保证了成员对集体资产的自主决策运营权;通过完善管理机制,健全了涉及“股改”的13项财务管理制度。

通过清产核资,全县清理出新增地源25.6万亩,增加了集体和村民的收入。同时,农村集体资产折股量化后变为可以流动的市场要素,盘活了农村资源、资产,促进了资源、资产的效益最大化。以方正县方正镇建国村为例,2016年人均分红305元,最高分到1390元。

在这个过程中,实现了农民对集体资产股份的占有权,同时通过新型经济合作组织的运作经营,集体经济组织成员得到分红,实现了农民对集体资产股份的收益权。

股权合作改革加快了全县合作社发展,农业生产的规模化和组织化程度不断提高。方正县形成了股份经济合作社、土地股份合作社、股份经济联合社三种模式,以资产变资本、农民变股民的路径使农民获得更多的财产性收益,以整合土地资源、开展规模经营的方式提升整体效益,以相关合作社的联合促进多种经济体和集体经济组织共同发展。

目前,方, 正县各类新型农业经营主体达到918个,拉动土地流转30万亩,实现规模经营14.6万亩。(新华社/2016-11-26)

来源:中国农村综合改革研究中心收集整理(2017-01-13