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关于完善产权保护制度依法保护产权的意见

时间: 2017-07-27 17:22:29来源: 作者: 阅读:

中共中央  国务院

关于完善产权保护制度依法保护产权的意见

(2016年11月4日)

产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。改革开放以来,通过大力推进产权制度改革,我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架,全社会产权保护意识不断增强,保护力度不断加大。同时也要看到,我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题:国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰,存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题;利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生;知识产权保护不力,侵权易发多发。解决这些问题,必须加快完善产权保护制度,依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权,增强人民群众财产财富安全感,增强社会信心,形成良好预期,增强各类经济主体创业创新动力,维护社会公平正义,保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。现就完善产权保护制度、依法保护产权提出以下意见。

一、总体要求

加强产权保护,根本之策是全面推进依法治国。要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,着力推进供给侧结构性改革,进一步完善现代产权制度,推进产权保护法治化,在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各方面各环节体现法治理念。要坚持以下原则:

——坚持平等保护。健全以公平为核心原则的产权保护制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。

——坚持全面保护。保护产权不仅包括保护物权、债权、股权,也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。

——坚持依法保护。不断完善社会主义市场经济法律制度,强化法律实施,确保有法可依、有法必依。

——坚持共同参与。做到政府诚信和公众参与相结合,建设法治政府、责任政府、诚信政府,增强公民产权保护观念和契约意识,强化社会监督。

——坚持标本兼治。着眼长远,着力当下,抓紧解决产权保护方面存在的突出问题,提高产权保护精准度,加快建立产权保护长效机制,激发各类经济主体的活力和创造力。

二、加强各种所有制经济产权保护

深化国有企业和国有资产监督管理体制改革,进一步明晰国有产权所有者和代理人关系,推动实现国有企业股权多元化和公司治理现代化,健全涉及财务、采购、营销、投资等方面的内部监督制度和内控机制,强化董事会规范运作和对经理层的监督,完善国有资产交易方式,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为,以制度化保障促进国有产权保护,防止内部人任意支配国有资产,切实防止国有资产流失。建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,完善自然资源有偿使用制度,逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。完善农村集体产权确权和保护制度,分类建立健全集体资产清产核资、登记、保管、使用、处置制度和财务管理监督制度,规范农村产权流转交易,切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产,防止外部资本侵吞、非法控制集体资产。坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。

三、完善平等保护产权的法律制度

加快推进民法典编纂工作,完善物权、合同、知识产权相关法律制度,清理有违公平的法律法规条款,将平等保护作为规范财产关系的基本原则。健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度,统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规,开展部门规章和规范性文件专项清理,平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的刑法保护力度。

四、妥善处理历史形成的产权案件

坚持有错必纠,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,剖析一批侵害产权的案例。对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别,确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案,要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,从源头上有效预防错案冤案的发生。严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

五、严格规范涉案财产处置的法律程序

进一步细化涉嫌违法的企业和人员财产处置规则,依法慎重决定是否采取相关强制措施。确需采取查封、扣押、冻结等措施的,要严格按照法定程序进行,除依法需责令关闭企业的情形外,在条件允许情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户,最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取查封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时,要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法,在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产;对企业违法,在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产,区分涉案人员个人财产和家庭成员财产,在处置违法所得时不牵连合法财产。完善涉案财物保管、鉴定、估价、拍卖、变卖制度,做到公开公正和规范高效,充分尊重和依法保护当事人及其近亲属、股东、债权人等相关方的合法权益。

六、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策

充分考虑非公有制经济特点,严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限,准确把握经济违法行为入刑标准,准确认定经济纠纷和经济犯罪的性质,防范刑事执法介入经济纠纷,防止选择性司法。对于法律界限不明、罪与非罪不清的,司法机关应严格遵循罪刑法定、疑罪从无、严禁有罪推定的原则,防止把经济纠纷当作犯罪处理。严禁党政干部干预司法活动、介入司法纠纷、插手具体案件处理。对民营企业在生产、经营、融资活动中的经济行为,除法律、行政法规明确禁止外,不以违法犯罪对待。对涉及犯罪的民营企业投资人,在当事人服刑期间依法保障其行使财产权利等民事权利。

七、完善政府守信践诺机制

大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行,并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形,进一步完善赔偿、投诉和救济机制,畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度。

八、完善财产征收征用制度

完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化,细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则,完善国家补偿制度,进一步明确补偿的范围、形式和标准,给予被征收征用者公平合理补偿。

九、加大知识产权保护力度

加大知识产权侵权行为惩治力度,提高知识产权侵权法定赔偿上限,探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度,对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿,并由侵权人承担权利人为制止侵权行为所支付的合理开支,提高知识产权侵权成本。建立收集假冒产品来源地信息工作机制,将故意侵犯知识产权行为情况纳入企业和个人信用记录,进一步推进侵犯知识产权行政处罚案件信息公开。完善知识产权审判工作机制,积极发挥知识产权法院作用,推进知识产权民事、刑事、行政案件审判“三审合一”,加强知识产权行政执法与刑事司法的衔接,加大知识产权司法保护力度。完善涉外知识产权执法机制,加强刑事执法国际合作,加大涉外知识产权犯罪案件侦办力度。严厉打击不正当竞争行为,加强品牌商誉保护。将知识产权保护和运用相结合,加强机制和平台建设,加快知识产权转移转化。

十、健全增加城乡居民财产性收入的各项制度

研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。在国有企业混合所有制改革中,依照相关规定支持有条件的混合所有制企业实行员工持股,坚持同股同权、同股同利,着力避免大股东凭借优势地位侵害中小股东权益的行为,建立员工利益和企业利益、国家利益激励相容机制。深化金融改革,推动金融创新,鼓励创造更多支持实体经济发展、使民众分享增值收益的金融产品,增加民众投资渠道。深化农村土地制度改革,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线,从实际出发,因地制宜,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利,增加农民财产收益。

十一、营造全社会重视和支持产权保护的良好环境

大力宣传党和国家平等保护各种所有制经济产权的方针政策和法律法规,使平等保护、全面保护、依法保护观念深入人心,营造公平、公正、透明、稳定的法治环境。在坚持以经济建设为中心、提倡勤劳致富、保护产权、弘扬企业家精神等方面加强舆论引导,总结宣传一批依法有效保护产权的好做法、好经验、好案例,推动形成保护产权的良好社会氛围。完善法律援助制度,健全司法救助体系,确保人民群众在产权受到侵害时获得及时有效的法律帮助。有效发挥工商业联合会、行业协会商会在保护非公有制经济和民营企业产权、维护企业合法权益方面的作用,建立对涉及产权纠纷的中小企业维权援助机制。更好发挥调解、仲裁的积极作用,完善产权纠纷多元化解机制。

各地区各部门要充分认识完善产权保护制度、依法保护产权的重要性和紧迫性,统一思想,形成共识和合力,狠抓工作落实。各地区要建立党委牵头,人大、政府、司法机关共同参加的产权保护协调工作机制,加强对产权保护工作的组织领导和统筹协调。各有关部门和单位要按照本意见要求,抓紧制定具体实施方案,启动基础性、标志性、关键性工作,加强协调配合,确保各项举措落到实处、见到实效。

完善产权保护制度严格依法保护产权

人民日报评论员

中共中央、国务院印发的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,是完善产权保护制度的纲领性文件,是党和国家保护各种所有制经济组织和公民财产权的重大宣示、庄严承诺,是建设社会主义市场经济、社会主义法治经济的重大改革举措。

随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我国大力推进产权制度改革,全社会产权保护意识不断增强,保护力度不断加大。但也要看到,当前我国产权保护制度仍不完善,与建立完善的社会主义市场经济体制要求相比还有一定差距。特别是不同所有制经济产权保护不够同等,公权力对私有产权保护不力,司法不公、不规范导致企业产权受到侵害,民营企业资产被违规查封扣押冻结等现象在一些地方时有发生。这些问题严重损害了经济社会发展的基础,亟待解决,刻不容缓。

完善产权保护制度是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。随着改革开放的深入推进,我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局基本形成,各种资本流动、重组、融合日益频繁,各类财产权都要求有完善的产权保护制度作保障。《意见》提出的一条重要原则,就是坚持平等保护,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。因此,我们必须进一步完善保护国家、集体、企业、个人产权的法律和制度,创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度,保护各种所有制经济产权和合法权益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任,持续巩固基本经济制度,夯实社会主义市场经济的基础。

完善产权保护制度是推动经济持续健康发展的迫切需要。当前,我国经济发展进入新常态,经济增速换挡、结构转型升级、新旧动能转换相互交织,推进供给侧结构性改革的任务十分艰巨。有恒产者有恒心。要有效应对各种挑战、保持经济持续健康发展,必须进一步完善产权保护制度、坚持严格保护产权的政策长期不变,形成稳定、透明、可预期和法治化的营商环境,才能稳定社会预期,增强社会信心,调动各方面特别是企业家、创新人才的积极性、主动性、创造性,更大程度激发市场主体活力和社会创造力,增强经济发展的持久动力。

完善产权保护制度是促进社会公平正义的重要举措。公民的财产权得到平等有效保护,是社会公平正义的基本内涵。我国经济社会快速发展,社会财富不断积累和壮大,中等收入群体日渐扩大,人们对产权安全性的要求越来越迫切。必须健全以公平为核心原则的产权保护制度,依法保护公民产权权益和创新收益,增强人民群众财产财富安全感,营造公平公正的社会环境,推动形成鼓励公民通过自我奋斗、诚实劳动、合法经营创造财富、实现人生价值的良好氛围,形成社会公平正义和国家长治久安的良好局面。

完善产权保护制度关键是要在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各方面各环节体现法治理念,推进产权保护法治化这一系统工程。一分部署,九分落实。完善产权保护制度的行动纲领已经明确,我们要强化责任担当,以钉钉子精神抓好落实,结合实际实化细化,消除“中梗阻”,打通“最后一公里”,推动各项改革举措真正落地、见到实效,使纲领化为行动、蓝图变成现实,努力开创我国产权保护工作的新局面。(《人民日报》2016-11-28)

我国首次出台产权保护顶层设计

新华社记者  安蓓、陈炜伟

《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。

加强产权保护,根本之策是全面推进依法治国。《意见》明确了进一步完善现代产权制度、推进产权保护法治化的五个原则:

、——坚持平等保护。健全以公平为核心原则的产权保护制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。

——坚持全面保护。保护产权不仅包括保护物权、债权、股权,也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。

——坚持依法保护。不断完善社会主义市场经济法律制度,强化法律实施,确保有法可依、有法必依。

——坚持共同参与。做到政府诚信和公众参与相结合,建设法治政府、责任政府、诚信政府,增强公民产权保护观念和契约意识,强化社会监督。

——坚持标本兼治。抓紧解决产权保护方面存在的突出问题,提高产权保护精准度,加快建立产权保护长效机制。

《意见》明确了产权保护的十大任务:加强各种所有制经济产权保护;完善平等保护产权的法律制度;妥善处理历史形成的产权案件;严格规范涉案财产处置的法律程序;审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策;完善政府守信践诺机制;完善财产征收征用制度;加大知识产权保护力度;健全增加城乡居民财产性收入的各项制度;营造全社会重视和支持产权保护的良好环境。

作为顶层设计,《意见》逐条明确了各个任务的具体负责部门。记者了解到,相关配套实施方案正在制定中。

中央为何如此重视产权保护?

新华社记者 陈炜伟、安蓓、林晖

《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》全文发布。在相关法律反复提出保护产权的基础上,此次以中央名义发布的顶层设计文件更强化了产权保护的法治化路径。中央为何如此重视产权保护?

说到产权,大多数人首先想到的是个人房产。实际上,产权不仅包括物权这样的有形之产,其内涵正逐步丰富和扩展。

“现在的产权概念,不仅包括经济领域大家熟悉的物权、债权、股权等,也包括跨经济领域、社会领域、文化领域、环境资源领域的知识产权、各种无形财产权(如人力资本产权)以及自然资源资产产权等。”国家发改委宏观经济研究院教授常修泽介绍。

《孟子·滕文公上》曰:“民之为道也,有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。”由此可见,产权自古以来就是稳定人心、推动社会发展的“定盘星”。

从国家经济运行看,产权制度是现代国家治理体系的基石,也是中国特色社会主义的制度文明之所在。

国家历来关注产权保护。从改革开放初期在农村建立家庭联产承包责任制,到上世纪90年代推进国有企业股份制改革;从2004年将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法,到2007年出台物权法,以公平为核心原则的产权保护制度逐步形成,产权保护法律体系初步建立,全社会产权保护意识不断增强。

党的十八大以来,中央对产权保护提出新要求。十八届三中全会指出,完善产权保护制度,国家保护各种所有制经济产权和合法利益;十八届四中全会指出,健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护;“十三五”规划建议指出,推进产权保护法治化,依法保护各种所有制经济权益。

但也要看到,当前我国产权保护状况仍不乐观,特别是不同所有制经济产权保护不够同等,公权力侵害私有产权、民营企业资产被违规查封扣押冻结等现象时有发生,公有产权受侵犯、国有资产流失现象依然存在,侵犯知识产权的行为易发多发。这些现象都对经济社会发展造成不利影响,亟待解决。

“中央文件是切中时弊的,文件的发布对于矫正并稳定社会预期,给整个社会提供‘定心丸’具有重要作用。”常修泽说,中国改革开放正处在重要的历史时刻,当下提出并强调完善产权保护制度,依法保护产权,意义重大。

中央顶层设计解决八大产权问题

新华社记者  安蓓、陈炜伟、林晖

《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布。作为我国首次以中央名义出台的产权保护顶层设计,《意见》为解决长期以来社会所关注的八大产权问题明确了方向。

非公有产权保护弱于国有产权保护:坚持平等保护

由于历史原因,存在一些法律制度对不同所有制产权保护不够同等,对非公有产权保护弱于对公有特别是国有产权保护,出现因所有制主体身份不同而同罪异罚或异罪异罚现象。

平等保护是产权保护的重要原则。《意见》明确,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。加快推进民法典编纂工作。健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度,统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规。加大对非公有财产的刑法保护力度。

“很多政策措施在中央文件中都是首次出现,力度空前,对于平等保护各类产权尤其是加强非公有产权保护意义重大。”国家发改委经济体制与管理研究所所长银温泉说。

企业特别是民营企业过去的经营不规范问题:遵循法不溯及既往等原则

长期以来,各类企业特别是民营企业在经营发展过程中存在一些违规经营甚至涉嫌违法行为。特别是一旦企业涉案,容易“新账旧账一起算”。对此一些民营企业忧心忡忡,甚至影响投资意愿。

《意见》指出,坚持有错必纠,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,剖析一批侵害产权的案例。严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

北京大学法学院教授常鹏翱说,中央明确历史、辩证地看待过去的不规范行为,给民营企业家吃下“定心丸”,有利于他们安心投资、生活。

涉案财产处置随意牵连合法财产:依法慎重采取强制措施

企业和公民财产权受到侵犯,执法司法不够规范是一个重要原因。比如,不管企业涉案性质轻重,一旦涉案动辄采取查封、扣押、冻结等强制措施,造成企业正常经营无法进行,甚至破产倒闭;处理涉案财物时扩大范围,混淆企业法人财产和股东个人财产,混淆违法所得和合法财产,混淆涉案人员个人财产和家庭成员财产等。

《意见》提出,严格规范涉案财产处置的法律程序,依法慎重决定是否采取相关强制措施。严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限,防范刑事执法介入经济纠纷,防止选择性司法。

常鹏翱说,这些措施旨在稳定社会基本财产秩序,督促公权力依法行为,充分体现了国家对企业、个人合法财产权的严格保护。应尽快形成具体办法,使其成为行政实践和司法实践。

“新官不理旧账”:完善政府守信践诺机制

一些地方政府政策不连续,“新官不理旧账”,有的甚至招商引资时“敲锣打鼓”,项目上马后“关门打狗”;有的地方保护主义严重,极端的甚至将外来投资企业特别是民营企业视作“打土豪”的对象;有的调整规划采取行政强制性措施,不给予企业必要的搬迁补偿费用。

《意见》明确,大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。

社科院法学研究所研究员孙宪忠说,政府是公权力的代表,强调法治政府和政务诚信,对于约束政府行为,维护人民权利意义重大。

房屋土地使用权到期:研究后续期法律安排

土地使用权到期后,房子还是你的吗?随着越来越多的百姓拥有属于自己的房产,这成为普遍关注的问题。

《意见》明确,研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排。

孙宪忠认为,关键意义在于中央明确了解决这一问题的导向,即推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

强征强拆:给予被征收征用者公平合理补偿

由于财产征收征用制度不完善,相关法律规定不够明确具体,造成行政机关自由裁量空间大,少数地方借“公共利益的需要”之名强征强拆公民房屋,或征收征用补偿不够公平合理。

《意见》明确,完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化。给予被征收征用者公平合理补偿。

孙宪忠说,需要在法律上明确界定公共利益的范围,即使涉及公共利益,也要目的正当、程序正当、足额补偿。要让百姓有知情权,以及一定的参与权和决定权。

国资“蛀虫”:防止内部人任意支配国有资产

由于我国国有资产产权保护制度仍不完善,国有资产流失现象仍然存在。比如国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰,存在内部人控制、关联交易等;由于自然资源资产产权所有人缺位,土地等自然资源由国有企业低价甚至无偿使用。

《意见》提出,以制度化保障促进国有产权保护,防止内部人任意支配国有资产,切实防止国有资产流失。建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。

常鹏翱说,要深化国有企业和国有资产监督管理体制改革,通过制度化建设防止国有资产流失;侵吞国有资产的必须依法追究。

侵犯知识产权成本过低:提高侵权法定赔偿上限

由于知识产权侵权成本过低,造成侵权行为屡禁不止,严重损害创新活力。

《意见》明确,提高知识产权侵权法定赔偿上限,探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度,对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿,并由侵权人承担权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说,严格保护知识产权不仅有利于加快经济转型升级,也有利于广大知识分子凭借知识资本成为中高收入者。当前要探索知识产权保护制度创新,尽快在有效界定科研人员知识产权上形成可操作方案。

聚焦关于完善产权保护制度依法保护产权的意见土地与房屋权益三大焦点

新华社“新华视点”记者

引人瞩目的是,意见在多处对于公众关心的土地与房屋财产问题,作了说明和安排,明确提出:研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排、细化规范征收征用法定权限和程序、赋予农民更多财产权利等。

意见的发布,将对公民的土地与房屋权益保护释放哪些新信号?新华社“新华视点”记者采访了权威专家进行深入解读。

焦点一:70年住宅土地使用权到期了怎么办?关键点:研究续期法律安排

【文件精神】研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

【专家解读】北京大学法学院教授常鹏翱认为,意见尊重并回应了民意,传递了一个重要信号:既然研究的是续期的法律安排,并强调形成受保护的良好和稳定预期,那么就意味着,对于个人住宅土地使用权到期后政府会收回的担心是不必要的。

今年4月,温州房屋20年土地使用权到期事件引发社会高度关注。国务院1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确,土地使用权出让最高年限按用途确定,其中居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。从全国范围内来看,大部分住宅的土地使用权年限都是70年。公众关注,不论是最高年限70年,还是低于这个年限,到期了该如何续期呢?

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新说,目前,关于住宅用地使用年限续期的法律依据主要是物权法第一百四十九条规定,“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”。目前的法律条文由于缺乏细则,如何“自动续期”存在不确定性,难以操作。

杨立新认为,续期问题可以从三个方面来考虑:一是不够70年的,到期后必须都续期到70年;二是70年到期后自动续期,相当于住宅建设用地使用权是一个无期限的物权,即一次取得永久使用,国家不必每次续期每次都收费;三是到期后经过自动续期变成永久性建设用地使用权之后,应当确定使用权人与国家所有权人之间的关系,可以考虑收取必要而不过高的税金,但应当经过立法机关立法决定。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,意见提出财产权利保护问题,实质是承认并尊重房产已经成为城镇居民重要财产权的现实。对于70年土地使用权到期后的处理,要拿出妥善的办法。意见尽管没有出台具体的内容,但特别重要的是,指明了要向有利于财产保护的方向进行制度设计。

专家认为,意见也是强化物权法的表现,回应了凡是重大改革都要于法有据。应当按照民主、科学、透明立法的原则,通过法律手段来细化相关规定。

焦点二:如何遏制征地与拆迁导致的矛盾?关键点:不将公共利益扩大化

【文件精神】完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化,细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则,完善国家补偿制度,进一步明确补偿的范围、形式和标准,给予被征收征用者公平合理补偿。

【专家解读】宪法规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地和公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。迟福林等专家表示,随着各地城镇化进程加快,土地矛盾日益凸显。目前,个别地方政府打着公共利益的旗号,占用和征收土地,只付出低价进行补偿,转手进行房地产开发。最终,政府和开发商攫取高额利益,而部分被征收人的合法权益没有得到保障,引发一系列群体性事件、刑事案件等尖锐矛盾,并造成失地农民等长远社会问题。

记者采访发现,为遏制上述乱象,国土部近年来每年多次挂牌督办地方政府的违法征地问题,并问责有关负责人。迟福林认为,意见的一个重点,就是要科学界定公共利益的范畴,防止将公共利益随意扩大化。接下来,有关部门应该根据这个精神进行科学研究,确定好公共利益的边界。

中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠表示,建议规定公共利益的认定引入听证程序。除了政府,利益受损代表和独立的相关专家代表也应该参加。政府部门或者其他强势的受益主体如果主张某一项目的建设是为了社会公共利益的需要,应当承担举证责任。

近期,四川查处多起基层干部套取征地拆迁补偿款案件。四川省人民检察院反贪局统计数据显示,今年上半年,四川共查办涉农村土地资源开发利用领域的职务犯罪108人,占上半年查办涉农扶贫领域总人数的23%。

杨立新、常鹏翱等表示,受人关注的贾敬龙案,起因就与征地拆迁有关。意见提到细化规范征收征用的法定权限和程序,这是最根本的法律约束。而遵循及时合理补偿原则,关键是及时。到底是事前、事中还是事后?补偿费用是多少?都要在征收之前就应该谈好。

中国人民大学法学院教授刘俊海建议,在适用实际损失赔偿原则的过程中,应当引入价格评估程序,且评估机构应当是利益受损当事人和政府共同指定的机构。如果双方不能形成一致意见,应由法院指定评估机构。如果评估有误,评估机构要承担损害赔偿责任。

焦点三:农民宅基地权益如何保障?关键点:落实用益物权

【文件精神】深化农村土地制度改革,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线,从实际出发,因地制宜,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利,增加农民财产收益。

【专家解读】“这项涉及数亿农民切身利益的规定要求,是对正在实施的宅基地制度改革的衔接与明确。”刘俊海等专家说,过去,农民对农房宅基地只拥有使用权,造成抵押贷款受阻,农民进城后宅基地使用权退出不畅,带来一系列问题导致农民财产权利难以实现。

记者采访了解到,去年2月,全国人大授权北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法等相关规定,深化农村土地制度改革。其中15个试点县市承担宅基地制度改革试点任务。试点主要针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题,要完善宅基地权益保障和取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

“过去,宅基地制度注重保障农民住有所居的社会保障权利。而在当前城镇化背景下,大量农民进城,不少地区宅基地社会保障权利弱化,财产权利性质日益突出。”孙宪忠说,在这种情况下,需要在发挥宅基地的社会保障作用的基础上,有序赋予宅基地的财产性权利。

据了解,经过一年多的试点,不少宅基地试点县市已取得实质性进展。湖北省宜城市对当地宅基地完成测量确权后,首批5户已获得共46万元的农房抵押贷款,8个试点村共有112户村民选择有偿退出宅基地。

刘俊海、常鹏翱等专家认为,意见回应了农村“三块地”的改革,提出落实宅基地的用益物权,赋予农民更多财产权利,增加农民财产收益,能够使宅基地等原来的“死资产”在一定范围内流动,最后变成“活资源”。(新华社记者陈尚营、安蓓、乌梦达、李劲峰)

公私财产保护须一视同仁

新华社记者  杨维汉

改革开放以来,随着现代产权制度推进,我国产权保护力度不断加大,但仍存在不少问题:对不同所有制经济产权保护不够平等,公权力侵害私有产权,民营企业资产被违规查封、扣押、冻结等现象时有发生,政府违约毁约不守信的现象依然存在等,都对经济社会发展造成不利影响,亟待解决。

坚持平等依法保护,要健全以公平为核心原则的产权保护制度。根本上是要完善法律体系和制度安排,坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除各种不合理规定,消除隐性壁垒,保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。当前,要注意处理好那些社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,对确属事实不清、证据不足、适用法律错误的冤案错案,要抓紧甄别纠正。

坚持平等依法保护,要把握产权处置的法律政策界限,做到“泾渭分明”。例如,要严格区分个人财产与企业法人财产、违法所得与合法财产。在处理产权和经济纠纷时,要严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限等。

坚持平等依法保护,要按照法定程序进行,体现程序正义。确需对涉嫌违法的企业和人员财产采取查封、扣押、冻结等措施的,要严格按照法定程序进行;因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行;不将公共利益扩大化,要细化规范征收征用法定权限和程序。

产权保护制度,是社会主义市场经济的基石。只有对公私财产保护一视同仁,才能使市场经济体系更加完善,实现可持续发展。(新华社/2016-11-27)

先行先试,保障农民财产权益

——政策解读·聚焦农村集体资产股份权能改革试点

《人民日报》记者  高云才

为贯彻落实党的十八届三中全会《决定》关于“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的要求,2015年5月,经中央深改组审议和国务院同意,我国在29个县(市、区)推进农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革试点。一年多来,各地按照试点方案要求,采取一系列有力度、有特色的改革举措,综合施策,稳步推进,取得了积极进展。

集体成员身份“应确尽确”

外嫁女、入赘男“不能多头占有、不能两头落空”

确定集体成员身份是集体资产股份权能改革的基础,是保障集体成员财产权利的依据

黑龙江方正县、安徽天长市、贵州湄潭县等20个试点县市区出台了集体经济组织成员身份确认指导意见,要求在起点公平基础上,通过民主协商确定成员身份确认的时点、标准和程序,成员公示得到认可后,建立健全成员登记备案机制,确保成员身份应确尽确。

福建闽侯县明确规定,本村妇女出嫁到其他村,在嫁入地已经取得集体收益分配权,确权基准日前将本人户口迁回的,不确认为本村集体经济组织成员,在嫁入地尚未取得集体收益分配权即离婚,基准日前将本人户口迁回的,经成员代表大会同意,可确认为本村集体经济组织成员;本村常年外出经商务工人员,基准日前户口尚未迁往设区的市的,应保留本村集体经济组织成员身份,基准日前全家户口迁入设区的市、转为城镇居民的,不确认为本村集体经济组织成员。

北京大兴区对本次试点前已确认的成员进行三榜公示,按照外嫁女、入赘男“不能多头占有、不能两头落空”的原则,重点对有争议或有遗漏的人员身份确认标准进行完善,交由成员代表大会民主决定,将成员名册在区经管站备案,并上传至市农村集体资产管理信息化平台。

四川成都温江区坚持尊重农民意愿,把选择权交给农民,具体时点由各村组农民在“吵”的过程中协商确定,政府不作硬性规定,成员登记建档后实行固化管理,其身份不随人口自然增长和自由迁徙而调整。

目前,在29个试点县市区中,已有16个县市区全面开展成员身份确认,13个县市区在试点村开展;21个县市区在确认成员后实行固化管理。各地的试点证明,由地方制定集体经济组织成员身份确认指导意见是切实可行的,成员身份确认的各种特殊情形和难点问题通过群众民主协商是可以解决的。

摸清集体家底,厘清债权债务

重点清查未承包到户的资源性资产、经营性资产

集体资产,是农村集体资产股份权能改革的物权对象。对集体资产进行清产核资,是保障集体成员充分享有物权的财产依据

河北承德双滦区、内蒙古阿荣旗等13个试点县市区在全县范围内组织开展了农村集体资产清产核资,重点对未承包到户的资源性资产以及经营性资产进行清查核实,摸清村组两级集体资产的存量、分布和结构状况,理清债权债务关系,其余的试点县市区针对试点村进行了清产核资。

江苏苏州吴中区全面部署清查集体资产,甪直镇甫南村耗时2个月完成此项工作,委托专业测绘机构绘制资产资源分布图和宗地图,制作资产登记卡165张,核实村级经营性资产6700万元、资源性资产1837亩,全部分类登记造册,纳入区级集体资产信息管理平台,实现集体资产信息化、图像化。

湖南资兴市对于村改居等资产量较大、收益分红较多的村,在群众的要求下聘请有资质的会计师事务所评估;对于资产量不大的村,由乡镇干部、村干部、村民代表、老党员、老干部组成资产评估工作小组评估,清产核资结果报市、乡、村三级审核,公示7天后提交成员大会或成员代表大会审议,最后交全体成员签字认可。

也有一些试点县市区认为,改革是为更好保障农民集体收益分配权和对集体资产股份的权利,不是处置集体资产,因此没有对资产价值进行评估。基层反映,集体资产清产核资的关键是农民群众认可,通过清产核资,集体家底更清晰了,群众心里更明白了,发展集体经济劲头更足了。

集体经营性资产折股量化到人、确权到户

扶贫股敬老股涌现,农民“分股合心、联股联心”

集体资产股权量化,为发展农民股份合作提供了保障,使农民享有农村集体资产股份权能得到物化

一年多来,试点县市区在全面清产核资、确认成员身份的基础上,将集体经营性资产折股量化到人、确权到户,股权设置以成员股为主,大多不设集体股。

成都温江区规定,量化资产以清产核资结果为依据,经成员大会民主讨论,决定具体的量化方式,不设集体股。重庆梁平县的33个试点村将经营性资产以及可转化经营的非经营性资产纳入折股量化范围,并按成员人数分配股权,实行每人一股,集体不占有股权。黑龙江方正县对有一定积累的城中村、城郊村,将经营性资产折股量化到成员,全县暂时保留集体股,待村集体经济壮大、债务偿还后,再将集体股转为成员股,部分村结合精准扶贫工作,针对农村人口老龄化,在成员股中设置扶贫股和敬老股。对山区、半山区等集体资源较多的村,发展土地股份合作,对1998年二轮延包时应分而未分土地的集体经济组织成员,实行确权确股不确地,从严掌握土地确股的范围。

云南大理市银桥镇阳波村还采取“一亩一股”模式,由620户农户、8个村民小组分别以1126亩承包土地和75亩机动地入股,组建了土地股份合作社。

试点表明,这种坚持集体所有不动摇的农民股份合作,创新了集体经营方式,实现了农民群众“分股合心、联股联心”。

顶层设计,实现农民财产权益

按照中央深改组的部署,赋予农村集体资产股份权能改革试点的目标方向,是要探索赋予农民更多财产权利,明晰产权归属,完善各项权能,激活农村各类生产要素潜能,建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

中央要求,农村集体资产股份权能改革试点工作要在2017年底完成。我国农村情况千差万别,集体经济发展很不平衡,要搞好制度设计,有针对性地进行布局试点。这是我国农村改革又一项重要顶层设计,是农村集体经济改革的重大制度创新。一年多来,试点地区积极探索、稳妥推进,形成了一批行之有效的办法,为形成可复制、可推广的改革经验创造了条件,为全面推进农村集体资产股份权能改革打下了厚实的实践基础。

推行集体资产股权固化的静态管理

试点地区的改革任务是保障集体成员权利,发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有权和收益权,赋予农民对集体资产股份有偿退出权和继承权,赋予农民对集体资产股份抵押权和担保权。

探索农村集体资产股权的科学管理,是保障农村集体组织成员权利的有效实现形式,也是探索集体所有制和发展壮大集体经济的有效实现形式。

一年多来,山西潞城市、湖北京山县等24个试点县市区对量化到人的股权实行“生不增、死不减”的静态管理,今后新增人口只能通过户内继承、赠与等方式获得股权,其余的试点县市区实行股权动态管理。

江苏苏州吴中区因地制宜推进股权固化改革,对于城镇建成区、城郊结合部、经济开发区内已经或面临撤村建居且户籍变动大、股权调整频繁的社区股份合作社,实行股权永久固化管理;对于极少数仍然从事农业生产且户籍变动及股权调整不大的地区,以镇为单位,在章程中明确五年内股权不变,五年后仅对生死、婚迁、身份变化等人群进行微调,待条件成熟后再实行股权永久固化。

广东佛山南海区探索“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理办法,以户为单位参与股份分红和行使表决权,并倡导户内股权份额均等化,今后新增人员只能分享户内拥有的股权,在法律规定的期限内集体经济组织总股权数不随人员增减而变动。

试点地区的实践证明,静态管理有利于稳定农民对其所持股权的预期,有利于推进城乡要素平等交换,有利于兼顾公平和效率,得到了农民的拥护和支持。

赋予农民对集体资产股份的占有权收益权

对于赋予农民对集体资产股份占有权、收益权试点,必须探索完善集体资产股份权能实现的有效形式,激活农村产权潜能。一年多来,试点县市区通过建立成员股权台账,颁发集体资产股权证书,把成员对集体资产股份的占有权落实到位。

安徽天长市实行股权证书统一发放、统一内容、统一登记,以户为单位向持股成员颁发记名股权证书。各试点县市区均明确成员凭股权证书参加集体收益分配,把成员对集体资产股份的收益权落到实处。

佛山南海区所有涉农村(居)、村民小组均已成立股份合作经济组织,2015年实现可支配收入73.37亿元,其中用于股份分红40.62亿元,分红比例达55.36%,78万名社员股东人均分红5172元。

对于赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权,浙江德清县、广西梧州长洲区等10个试点县市区积极开展了这项试点。

上海闵行区规定,成员股一般不得自行转让,确需转让的,应优先由集体经济组织回购,也可转让给本集体经济组织其他成员,股权受让人的持股总额不能超过受让时本集体经济组织成员平均持股额的5倍,转让价格一般以上年度末审计的账面净资产为依据,具体由双方协商确定。北京大兴区明确,农转非人员的集体经营性资产股份不能无偿收回,在股东自愿的基础上,可以通过合法继承、内部赠与或有偿转让等方式妥善处理,成员转让股份不能超过其所持股份的50%,受让人所持股份不能超过集体经济组织总股本的15%;非集体经济组织成员继承的股权,只享有股份收益,不享有民主管理权。

对于赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点,8个试点县市区开展了这方面探索。四川成都温江区制定《农村集体资产股权抵押融资管理办法》《农村集体资产股权抵押登记管理办法》,规定股权抵押价值评估的基础是股份的年预期收益额,为提高股东贷款数额,股东之间可用股权预期收益相互担保。目前温江区已办理集体资产股份抵押担保贷款2宗,贷款金额20万元。

截至目前,陕西西安高陵区由市、区两级财政出资5500万元,组建三阳农村产权抵押融资担保有限公司,区财政设立500万元风险补偿基金,积极引导村镇银行、邮储银行、长安银行、信用联社等4家金融机构开展农村产权抵押担保试点。

加快构建农村产权交易平台

在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下,加快构建农村产权交易平台,可以优化农村资源配置,推动各种现代生产要素向农业积聚。一年多,试点地区探索农村产权交易平台建设,探索农村集体资产股份权能的有效实现形式,取得了新的进展。

江西余江县、新疆沙湾县等11个试点县市区加快推进农村产权交易平台建设,打造多级产权交易网络体系。山东昌乐县以改革为契机,整合镇街和社区资源,增设服务窗口,实行“一站式”服务,构建起比较完善的农村产权交易服务体系,全县共办理各类涉农产权交易649宗,抵押业务59笔,贷款金额2668万元。

苏州吴中区在镇级集体资产交易监管平台全覆盖的基础上,2015年底挂牌成立苏州市农村产权交易中心吴中分中心,2016年以来在6个镇(街)开展试点,全区累计完成交易789笔,其中经营性资产交易716笔,资源性资产交易73笔,合同金额7250万元。试点实践表明,建立农村产权交易平台保障了集体经济组织及其成员的财产权益,激活了农村各类资产资源,提高了农村要素的配置和利用效率。

目前,我国农村集体资产总量不断增加。在工业化、城镇化加快推进中,农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出,侵蚀了农村集体所有制的基础,影响了农村社会的稳定,改革农村集体产权制度正当其时。

这次改革试点,兼顾东中西不同区域,选择若干有条件的县(市、区)为单位开展。在试点过程中,防止侵吞农民利益,试点各项工作严格限制在集体经济组织内部。从各地试点情况看,农村集体资产股份权能改革,探索了集体所有制的有效实现形式,壮大了集体经济实力,增加了农民的财产性收入。

一年多来,29个试点地区的改革实践再一次证明,在坚持家庭承包责任制的基础上,在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下,发展多种形式的股份合作,多渠道实现农村集体资产股份权能改革,探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度,势在必行。(《人民日报》2016-11-27/28)

农村集体产权改革顶层设计将出:赋予农民六项权利

我国即将出台农村集体产权制度改革的相关意见。意见将在总结农村集体产权制度改革已有试点经验的基础上,对如何赋予农民对集体资产股份的各项权能作出明确规划和要求。

专家表示,农村集体产权制度改革关键是要赋予农民更充分的财产权利,目前试点地区在赋予农民对集体资产股份的占有权和收益权时已经进行了顺利而充分的探索,但有偿退出、继承、抵押、担保等其他几项权利该如何界定、赋予成为改革目前面临的主要困难。

记者了解到,集体产权制度改革的目的是要构建边界清晰权能运作流畅的产权制度,以及建立起良好的产权制度运营机制。改革将从四方面入手,一是明确集体经济组织的具体成员,二是明确股权设置的方式,三是明确股权管理采用动态管理还是静态管理,四是赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。

专家分析称,中国农村集体产权改革涉及三大类内容。一是资源性资产的产权改革,主要涉及土地。有关数据显示,目前全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩,包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地。二是经营性资产的产权改革,主要涉及土地上的房产或工具机器等。三是非经营性资产的产权改革,目前这类资产总价值已经达到2.8万亿元。

据了解,此次农村集体产权改革的核心就是要把村集体的这些资产折股量化,让农民真正成为村集体的“股东”。这项工作现在已经有了初步时间表,不久前国务院发布的《全国农业现代化规划(2016-2020年)》明确,将着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。规划提出,我国在“十三五”期间,将有序推进农村集体资产股份权能改革试点,到2020年基本完成经营性资产折股量化到本集体经济组织成员,健全非经营性资产集体统一运行管护机制。

据了解,2009年起,我国确定了29个县(市、区)进行农村集体产权改革试点,试点的期限是2017年底。而此次农村集体产权制度改革相关意见,就是在总结29个试点经验基础上推出的。记者此前在多地采访发现,农村集体产权改革的试点地区在赋予农民对集体资产股份的占有权和收益权时,工作开展都很顺利。以国家级农村改革试验区贵州省湄潭县为例,该县在8月中旬宣布挂牌成立该省首批村级集体股份经济合作社,此前全县16个试点村已先后完成了集体经济组织成员确认、集体资产清查和股权设置与量化等前期工作。该县采取了“确权确股不确资”的方式,将经营性和资源性集体资产在集体经济组织成员中按1人1股平均量化。未来股份经济合作社通过开发农村资源,盘活集体资产资金,以市场主体身份开展经营管理,而农民按规定,通过持有的股份获得分红。据相关人士介绍,目前试点工作的难点在于有偿退出、抵押、担保、继承等其他几项权能该如何赋予与实现。

有专家认为,六项权能应该区别对待。对于农民拥有的集体资产股份的占有和收益权,重点是在所有开展股份合作制改革的地区,全面赋予集体资产股份的占有权和收益权;对于有偿退出权和继承权,要选择有条件的地方探索赋予这两项权利,有偿退出权重点是探索有偿退出的范围,继承权重点是探索具备法定继承人的资格;对于抵押权和担保权,这比农村土地经营权的抵押担保问题更加复杂,由于抵押、担保可能会对集体经济的产权结构、农村社区的社会结构带来影响,赋予这两项权利必须审慎稳妥。 “农村改革的深水区就是产权制度改革。”上述专家说,人类的土地制度延续了上千年,所以研究土地制度有历史脉络可作借鉴,但是相对而言,我国的产权制度改革却是“前无古人”的。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示,价值数万亿元的集体资产只有做到产权清晰,才可以避免矛盾,很多历史遗留问题才能得到解决。他说:“未来,集体资产都能到产权交易中心规范化地流转,整个集体资产就可以实现保值、增值。通过这个改革,使集体资产利用最大化,从长远看意义重大。”(《经济参考报》2016-11-08)

莫让农村集体资产成少数人的“家宴”

由于产权权能不清、利益归属不明,集体经济在实际运行中出现了不少问题。只有农民有了清晰的产权保护和稳定的产权收益,农业现代化所需要的土地适度规模化经营、新型经营主体成长、更多农民转移进城等才能顺利推进

习近平总书记近日在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出,积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向,是要探索赋予农民更多财产权利。这一重要讲话,进一步明确了党的十八届三中全会以来全面深化农村改革的大政方针,也进一步细化了目前各地正在积极探索的以集体资产股份权能改革为主的农村集体所有制实现形式改革试点。

集体资产股份权能改革是当前全面深化农村改革的重要内容。在这一背景下,它有两个基本要义:第一,改革是为了保障农民集体经济组织成员权利、赋予农民更多财产权利,无论采取哪种权能形式,不能把农民财产权益改小了,甚至改没了;第二,改革是要建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制,使集体经济发展壮大。准确把握这两点,就能确保农村集体资产股份权能改革在正确的轨道上推进。

在我国,农村集体资产主要包括两大部分,一是资源性资产,比如土地、林地、草地、水面等;二是经营性资产,比如门面、厂房、以集体名义入股的经营组织等。对资源性资产,自改革开放以来,逐步实行了以家庭承包经营为主的经营形式;对经营性资产,各地在实践中产生了多种经营形式,有的以村集体经营为主,有的以租赁经营为主。整体上看,集体资产在经营中得到了发展壮大,农民权益得到了保障。

不过,由于产权权能不清、利益归属不明,集体经济在实际运行中出现了不少问题。一些乡村集体组织对集体土地随意发包、收回,一些乡村集体组织的经营性资产租赁给谁、以什么价格租赁,作为村集体成员的农民很少有发言权、知情权。特别是随着这些年各种征地圈地行为的扩张,少数乡村集体领导更是把集体资产当做个人敛财的“家宴”,侵吞本属于村集体农民的利益。最近媒体频繁曝光的“乡村巨腐”、“村官大贪”,大都与这种集体资产产权不清有关。这就需要我们真正对农村集体资产明晰产权、完善权能。

与此同时,随着我国国情农情的发展变化,谁来种地、怎样种地的现实问题更加紧迫,新型职业农民、家庭农场和更多专业大户的出现,需要我们加紧探索农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的有效实现形式。只有农民有了清晰的产权保护和稳定的产权收益,中国特色农业现代化所需要的土地适度规模化经营、新型经营主体成长、更多农民转移进城等才能顺利推进。在这种情况下,对集体资产进行明确的股份权能划分已不容耽误。

从这些年实践来看,各地探索农村集体资产股份权能改革的形式多种多样。在一些经济发达地区,资产规模较大,农业比重较小,土地产出效益相对更高,对集体资产包括土地进行股份合作制改革就成为普遍选择;在一些经济发展水平还不高的地区,农村集体组织除了资源性资产如承包到户的土地以外,很少有其他资产,这些地区有的探索农民股份合作,比如土地股份合作、专业合作等,有的鼓励多种形式的土地经营权流转。无论哪种形式,都体现出一个共同特点,就是确权:要么对集体资产股份化,要么对承包土地清晰化,或者确权确地,或者确权确股不确地。

这种探索方向对头、路径正确。我国农村情况千差万别,对集体所有制的实现形式肯定有不同要求。但无论哪种形式,一个重要前提就是保障农民集体经济组织成员权利,不能侵吞农民利益,更不能让农村集体资产成为少数人的“家宴”。(《经济日报》2014-10-14)

闽侯推进农村集体资产股份权能改革:人人有股权

作为我省唯一、全国29个试点县市之一,闽侯县扎实推进农村集体资产股份权能改革试点工作,本月底前将完成全县279个村股权改革的成员界定工作,9月底前完成各村清产核资,确保明年10月前将股权证书颁发到村民手上。

“农村集体资产股份权能改革,就是将村级的经营性资产量化到户到人,给村民颁发股权证书,实现‘资产变股权,社员当股东’。成员界定工作就是为了明确村里谁有资格成为股东。”闽侯县农业局分管农村集体资产股份权能改革工作负责人李世杰介绍,股权改革之初,县里在甘蔗街道流洋村、昙石村,上街镇美岐村、红峰村开始试点成员界定和资产核定工作,“外嫁女性”和“入赘女婿”等特殊群体是否享有股权,成了试点工作中成员界定的最大难点。

“目前,许多乡村在年终也会给村民分红村集体收益,比如美岐村依托大学新区建设了许多学生街店铺,使得该村拥有较多的集体经营性资产,社员年终可得到数千元的分红。但按照大部分地区农村的习俗,外嫁女性、未入籍的外省媳妇以及部分入赘女婿,不能享受集体红利。”李世杰说,此次股份权能改革就是要打破这种习俗,按照“尊重历史,照顾现实”的原则,将这些特殊人群纳入成员资格。

“蛋糕就这么大,增加了成员资格意味着其他村民的利益将减少。界定‘外嫁女性’和‘入赘女婿’工作难度和工作量很大。”昙石村党支部书记黄昭生告诉记者,村两委在律师和街道、主管部门协助下,成立了股权试点工作小组,对上述特殊群体进行充分调查摸底,确保不存在欺骗行为的情况下,将具体情况在村民代表大会上公布,对于这些合情合理的人群的股权资格,大部分村民代表均会投票同意,同时也避免了因政策出台后临时入籍的女婿或者“假离婚”的“外嫁女性”获得股权。

闽侯县试点农村集体资产股份权能改革目前也是摸着石头过河。据介绍,闽侯县已确定将各村的集体资产股权进行量化,即各村界定成员资格、核定资产后颁发股权证,这种做法杜绝了暗箱操作。

李世杰告诉记者,闽侯县将以公司化和合作社运营的模式管理股权,并积极探索股权流转,在合理范围内盘活农村集体资产股权,让村民能有效利用股权,在他们最需要应急资金的时候,让股权得以流转,发挥其最大作用。(黄凌《福州日报》2016-08-23)

以公平为核心完善产权保护制度

人民日报大家手笔:常修泽教授

近日,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)。在全面深化改革、适应和引领经济发展新常态的新起点上,提出并强调完善产权保护制度、依法保护产权,对于稳定社会预期、增强发展信心具有重大意义。

产权制度是社会主义市场经济的基石。在市场经济活动中,只有对产权予以严格保护,才能稳定各类投资者的预期,规范并保障市场主体的生产经营行为,维护正常的市场秩序。随着实践发展,产权的内涵也在逐步丰富和扩展,不仅包括经济领域的物权、债权、股权等,而且包括社会领域、文化领域、环境资源领域的知识产权、各种无形财产权(如人力资本产权)以及自然资源资产产权等。因此,完善产权保护制度不仅是完善社会主义市场经济体制的要义,而且是在经济、社会、文化和资源环境等各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度的前提。

《意见》以公平为核心原则,突出问题导向,坚持严格依法保护产权,促进产权保护走向制度化法治化。从主体方面看,产权保护的公平性主要体现在:毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展;公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯;加强各种所有制经济产权保护,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。从内容方面看,产权保护的公平性主要体现在:坚持平等保护、全面保护、依法保护产权,保障市场主体权利平等、机会平等、规则平等,尤其是废除各种违反公平原则的不合理规定。把《意见》的精神和部署落实好,应特别注重以下两方面。

把握好产权处置的法律程序和政策界限,尤其要在“区隔”上做文章。产权保护是一项政策性很强的工作,务必按程序办事,把握相关法律和政策所规定的界限,严格区分不同情况。例如,过去采取查封、扣押、冻结措施时,存在将个人财产与企业法人财产混同的情况。对此,应严格区分个人财产与企业法人财产这两种不同的财产关系:一方面,自然人违法不能随意牵连企业法人财产;另一方面,企业法人违法也不能随意牵连自然人财产,做到“井水不犯河水”。再如,严格区分违法所得与合法财产,处理违法财产时不能牵连合法财产。尤其是在处理产权和经济纠纷时,要严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限等。

统筹施策,营造全社会重视和支持产权保护的良好氛围。产权保护既涉及中央,也涉及地方;既涉及公检法司等政法部门,也涉及经济社会管理部门;既涉及政府,也涉及社会组织;既涉及经济组织和各类法人,也涉及自然人和千家万户。因此,在产权保护的领导和组织上,应坚持统筹协调、协同运作;在政策制定上,应增强产权保护政策的系统性和协同性;在社会舆论上,应营造全社会重视和支持产权保护的良好氛围。(《人民日报》2016-11-11)

完善产权保护制度的行动纲领

国务院发展研究中心研究员  吴敬琏

近日,中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是一个顺应时代潮流、呼应社会期盼的纲领性文件。能否认真执行和不折不扣地实现这一行动纲领,关乎中国经济能否成功应对当前面临的挑战和顺利实现经济发展模式的转型。因此,它的颁布和执行应当引起社会各界的充分关注和全力支持。

归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度,是市场经济和相关制度安排的基础。改革开放以来,我国从上世纪70年代末、80年代初在农村建立家庭承包制开始,到80年代中后期放开民营经济和90年代推进国有企业公司制改革,逐步打破计划经济条件下国有经济一统天下的僵化体制,建设多种所有制经济共同发展的产权制度。与此同时,依法保护各种所有制经济产权的需要也日益突出。2003年十六届三中全会提出“要依法保护各类产权”,“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”,2004年将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法,再到2007年出台物权法,标志着产权保护制度正在逐步形成,社会加强产权保护的呼声也不断增强。

但是也要看到,当前我国产权保护状况仍然存在很多值得担忧的问题,与建立统一开放、竞争有序的现代市场经济体系还有相当大的距离。特别是未能实现对不同所有制经济产权的平等保护,公权力侵害私有产权和民营企业资产等现象还时有发生;公有产权受到内部人侵犯和公有资产流失的情况依然在相当范围内存在;侵犯知识产权、严重损害技术创新积极性的行为也易发多发。这些都损害人民大众的财产安全感,毁坏社会信心和对未来的良性预期,消磨企业家投资兴业的积极性,对经济社会发展造成负面效应。

目前我国经济存在一个棘手的问题,是相当一部分企业家对自己的财产财富缺乏安全感,对企业前途没有稳定的预期,因而投资兴业的意愿低落。企业家存在这种担忧,原因是多重的,其中的关键是我国产权保护制度存在的问题亟待解决。德国哲学家黑格尔说过,财产权是人的自由意志的定在。我国的古语也一语道破,“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”。财产权是中等收入群体对社会信心的主要来源,保护好产权,保障财富安全,才能让他们安心、有恒心,才能稳定他们的预期。

正是基于这样的现实和认识,党的十八大以来,党中央、国务院对加强产权保护提出了一系列新要求。十八届三中全会提出完善产权保护制度,保护各种所有制经济产权和合法利益;十八届四中全会提出健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护;十八届五中全会提出推进产权保护法治化,依法保护各种所有制经济权益。这次出台的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,是十八大以来完善产权保护制度、推进产权保护法治化精神和要求的具体落实,表明党中央、国务院依法保护各种经济组织和公民财产权利的庄严承诺。文件坚持十八大以来强调的“问题导向”,找出出现问题的体制机制和政策上的原因,然后提出有效管用的改革举措来解决问题。《意见》提出,加强产权保护的根本之策是全面依法治国,进一步完善现代产权制度,推进产权保护法治化。强调要坚持五条原则,即坚持对不同所有制经济实行平等保护,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制财产权同样不可侵犯;坚持全面保护;坚持依法保护;坚持共同参与,做到政府诚信与公众参与相结合;坚持标本兼治,着眼长远,着力当下。其中不少提法具有鲜明的特色,反映了对相关改革认识的深化。

受制于传统体制下把所有制分成黑白两类的观念,即使在上世纪中后期开始容许私有经济存在,但仍然把所有制分成三六九等,对不同所有制经济的产权也往往实行保护不同等的差别待遇,对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权的保护。比如,《刑法》中规定的关于受贿罪、职务侵占罪、贪污罪、侵犯财产罪、破坏社会主义市场经济秩序罪等罪名,存在因所有制主体身份不同而同罪异罚或异罪异罚的现象,对侵占国有企业财产行为的惩罚重于对侵占非公有制企业财产行为的惩罚。十八届三中全会指出,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分;国家保护各种所有制经济产权和合法权益,保证各种所有制经济同等受到法律保护。落实这个要求,相关立法应按照“平等保护”的基本原则调整完善。《意见》根据这个基本原则,要求健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度,统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规,加大对非公有财产的刑法保护力度。这些都是解决现行法律保护不平等问题的重要举措。它的实现,将为我国市场交易构建市场经济所必需的平等竞争环境迈出重要一步。

另外一件需要一定政治勇气和智慧来处理的事情,是甄别和纠正涉及产权的错案冤案。在改革开放的推动下,我国司法体制改革和司法对产权的保护都获得了新的动力,但司法不公、不规范导致产权受到侵害的现象仍然存在。比如,一些公检法机关滥用司法权力,党政领导干部干预司法活动,在没有充分证据和法律依据的情况下,违反司法程序,甚至以“莫须有”的罪名,通过限制人身自由、拘押、恐吓等方式接管民营企业家的资产,以明显低于市场公允的价格拍卖或变卖民营企业涉案财产。上述行为造成了一些侵害产权的错案冤案,严重损害了政府和司法机关的公信力,社会反映强烈。《意见》提出,要坚持有错必纠,对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别,确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案,要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。为了维护法律尊严和司法权威,经济案件中的错案冤案应该依法予以纠正,尤其是对社会反响较大、存在较多疑点的案件,甄别和纠正若干典型案例,有利于给社会以法治引导,唤起社会各界对保护产权的普遍认知,让大众感受到公平正义。

与此相联系,还有一个妥善处理在法治不健全的情况下民营企业经营不规范的问题。长期以来特别是在改革开放的早期阶段,各类企业特别是民营企业在成长过程中往往存在一些“灰色”经营甚至违法行为。一旦企业涉案,容易新账旧账一起算。对此,一些民营企业忧心忡忡,也造成一些人心思不定、投资意愿不强,向外转移财产。《意见》提出,要严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。按照这样的方向性要求来处理既往问题,更有利于稳定社会预期和增强企业家的安全感。

《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的出台,为建设现代产权制度、依法平等保护各类法人和自然人财产权利提供了一个良好的行动纲领。不过正如马克思所说,“一步实际运动要比一打纲领更为重要”。为了完成这一宏大的事业,仅仅有一个好的纲领是不够的,重要的是采取实际行动,把各项改革措施落到实处。在我看来,为了把《意见》落到实处,需要动员社会各方力量做好以下几件事:

第一,开展全民性的学习运动。我国历史上缺乏法治传统。人民大众特别是部分领导干部缺乏法治观念常常对建设法治国家形成障碍。因此,应当利用贯彻执行《意见》的机会,在全体人民特别是领导干部中开展一次普法学习和教育运动,形成尊重法律、捍卫法律、抵制一切违反法治和破坏产权行为的全民共识。

第二,根据《意见》要求完善有关的法律制度。在改革开放以前崇尚“和尚打伞、无发(法)无天”思想的影响下,我国的法律制度是极不完备的。改革开放以来我国的法律制度逐渐完备起来。但是直到现在,与现代法治观念和现代产权制度不相吻合的地方还是所在多有,亟须加以完善。有了比较完备的法律,还需要制定法律的实施细则和执法活动的种种规程。

第三,大力推进法治政府和政务诚信建设。各级政府和政府工作人员必须守信践诺,在产权保护上起模范作用。保护产权是在社会主义市场经济条件下更好发挥政府作用的重要内容。但从实践来看,一些党政机关在保护产权的作用发挥上还很不够,甚至存在由于政府自身的不当行为造成企业和公民财产权受到侵害的现象。保护产权,政府必须带头做出表率。正如《意见》指出的,各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。确因公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行,并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。在完善财产征收征用制度方面,着力解决征收征用中公共利益扩大化、程序不规范、补偿不合理等问题。

虽然所有这一切都需要付出极大的努力、克服种种困难和障碍才能做好,但我相信,随着《意见》提出的各项改革措施的落实,我国社会主义市场经济的法治建设必将迎来一个更加光明的未来。(《人民日报》2016-11-29)

来源:中国农村综合改革研究中心收集整理(2017-01-13)