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国外农用土地流转法律制度演变及对中国的启示

时间: 2017-07-27 10:14:51来源: 作者: 阅读:

河南师范大学法学院硕士研究生李晓丹

【摘 要】农用土地的流转是影响一个国家农业发展的重要因素,世界各国土地流转制度的发展过程不尽相同,而法律制度是农用土地流转和农业发展的保障。发达国家的农用土地流转制度经历了不断的演进,相对来说已经比较健全。本文通过对比分析英国、美国、俄罗斯、日本的农用土地流转法律制度,提出中国农用土地流转法律制度改革的建议。

【关键词】农用土地流转;法律制度;土地所有权

土地制度既是一种经济制度,同时也是一种法律制度,是土地的经济关系在法律上的体现。土地制度包含诸多要素,其中土地流转是制约农业发展的核心因素。农村土地流转能够有效提高土地资源的利用效率,增加农民收入,促进农业产业化和管理现代化,加快农业产业结构调整。目前发达国家已基本进入土地流通规范化阶段,法律制度比较健全。本文以英国、美国、俄罗斯、日本4个国家为例,探讨其农用土地流转法律制度的演变及对这些国家农业发展的推动作用。

一、英国农用土地流转法律制度的演变

(一)保有制土地制度形成时期:16~19世纪

英国真正的土地流转开始于圈地运动。罗杰·凯恩等人在《英格兰和威尔士圈地地图1595-1918》一书中指出:“圈地涉及两个过程:产权重整运动(敞田和草滩)和重申权利运动(公地和荒地)”[1]。整个16-19世纪,英国圈地运动持续进行,引起英国大量的土地流转。其圈地形式也一直在发生变化,从最初极少数封建贵族领主圈地,到16-17世纪都铎王朝颁布法令禁止领主圈地,私人买卖或置换土地的累进圈地形式开始出现,最终衍生出协议圈地。18世纪的圈地运动并非掠夺式,而是从议会到协商等一切程序均遵循法律秩序开展。英国圈地运动得到法律认可,为其流转的土地产权取得合法性[2]。英国经过圈地运动改变了由来已久的敞田农村组织形态,摧毁了小农经济,由此改变了英国传统的农业经营方式,建立了资本主义大农业,使资本主义经济深入农村,大大促进了其农业生产力的发展。

18世纪中叶到19世纪后期,英国通过一系列法律规范,对土地流转的改革成果进行巩固。如1882年议会颁布的《限定土地法》(Settled Land Act),被称为19世纪“最伟大的不动产法”[3],规定土地的所有人终身享有广泛的出租、出售、改良土地的权利,地产人不能放弃上述利利,任何人不得以任何方式限制地产人的权利。此法令还对土地出租作出了规定,如“终身地产权人可以以某种适当的方式,以适当的租金将保有物出租,建筑物租赁期限不超过99年,采矿租赁期限不超过60年,其他租赁期限不超过21年”。1884、1887、1889、1890年的议会立法又分别对上述规定作了补充,这些法令赋予土地所有者出售、置换、分割、出租、对土地永久性改良的权利,也将土地由公簿持有制转变为自有保有制,这在很大程度上促进了英国的农用土地流转。

(二)自营农场发展时期:20世纪至今

在19世纪的圈地运动之后,英国的土地法律制度变迁已基本完成,独立、自由、完整的私有土地产权在英国建立,英国进入了现代的土地产权制度时期。进入20世纪后,英国政府开始鼓励农用土地从租佃制农场向自营农场转变,1906年英国颁布的《农业持有地法》中规定“地主不得干涉农场主如何使用租佃的土地”;而后1941年英国又出台《农业法》,规定农场主可获得终身租期;1967年英国政府修订了《农业法》,鼓励自营农场向规模化、大型化发展,对合并小农场提供所需费用的50%,对愿意放弃经营的小农场主,可以获得2000英镑(1英镑约合10.48元人民币,2014)以下的补助金,或者每年发给275英镑以内的终身年金[4]。在政府参与、市场调节、法律监管的共同作用下,英国农用土地得到有效流转。1995年英国政府最终废除了佃农终身土地租赁权,更加促进了自营农场的发展。

经过长期的发展,英国形成了名义上国有,但实质上私有的土地制度,土地保有制是英国土地制度中一项重要的制度。在法律上来说,英国所有的土地都归国家所有,居民、企业或机构只拥有土地的使用权,称为土地持有人或租借人。而实际上土地持有人拥有保有土地的地产权,其中重要的一项是永业权,它包括土地持有人生前及死后以遗嘱形式行使对土地的完全占有、使用、收益和处分的权利。因此,现在英国的土地制度从实质上来讲是一种私有制。

二、美国农用土地流转法律制度的演变

(一)奠基时期:建国初期至19世纪前半期

建国初期,美国国会于1785年出台了第一部土地法令,而后又在1787年颁布《西北法令》,该法令规定美国土地以城镇为单位拍卖出售[5],这种方式后来也成为美国土地政策的基本走向。之后美国政府又先后出台多部土地法令,如1796年美国联邦政府成立后的第一个土地法令、1800年《哈里森土地法》、1807年《禁止私自占地法》、1841年《先买权法》和1854年《等级法案》,这些法令都以出售为主要方式对土地进行流转,使越来越多的农民拥有自己的土地,为之后美国农用土地的流转奠定了基础,也促进了美国农业的资本主义萌芽。

(二)开发时期:19世纪后半期至20世纪30年代前

19世纪后半期,美国开始了多元化的土地流转方式,其中影响最深的是1862年的《宅地法》。该法规定每个家庭的户主或年满21岁的美国公民以及申请取得美国国籍而又未曾使用武力反对过美国政府的人,只需交纳10美元的登记费,都可以无偿从西部国有土地中获得约64.75hm2的土地,连续耕种5年以上,就能够合法拥有该土地。据统计,实施《宅地法》期间,美国有近200万农户无偿获得宅地,土地面积共达1 886.67万hm2[6]。这部法律使大批长久以来没有土地的小农无偿获得了土地,成为自耕农,奠定了美国资本主义农业发展的坚实基础,成为美国农业资本主义化道路上最重要的一步。也正是从这部法令开始,美国开启了长达几十年以无偿分配西部国有土地为主的土地流转时代。

此后,美国国会又相继通过1873年的《植树法》、1877年的《荒芜土地法》和1878年的《石材法》等农业法令,将国有土地流转扩大到更广阔的领域。除了无偿分配以外,19世纪中后期美国还将部分土地赠与军人和铁路公司。另外,资助教育事业是美国土地流转过程中的一项长期法律规定,据统计,联邦政府的教育拨地共计达0.587亿hm2[7]

20世纪初期,美国又出台了2部至关重要的土地法令。1909年美国颁布《扩大宅地法》,允许移民可以在西部占据129.50hm2的宅地。1912年美国政府颁布了《三年宅地法》,规定连续居住3年且1年中居住满6个月的移民就可以无偿获得居住土地的所有权。至此,美国的优良土地基本已经分配完毕。

(三)保护时期:20世纪30年代至今

20世纪30年代以后,美国的土地制度已基本形成并进入成熟稳定的发展阶段,但是大量的开垦土地使美国的土地资源遭到严重破坏。之后的几十年,美国的土地法律制度重点转移到对土地资源的保护上来。1981年美国出台了《农地保护法》,并出台了一些新措施,对美国农用土地的保护进行了系统的规定,同时控制农用地向非农用地流转。1996年美国通过《联邦农业发展与改革法》,其中制定的一项“备用地保护计划”规定,“农场主可根据市场情况,决定将部分符合耕作条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴”。2000年美国进一步通过《农业风险保护法》来限制农用土地非农化使用。

美国关于农用土地流转的法律制度经历了一个多世纪的发展,最终形成了通过市场调节和法律规制管理的土地流转方式。目前美国土地的所有权形式有3种:联邦政府所有、州政府所有和私人所有。虽然在某些区域政府仍保留了部分对土地的所有权和收益权,但美国非常注重保障土地所有者对土地依法享有的权利,如土地的收益、分配、处分权利,及土地的转让、抵押、租赁和继承等权益。同时土地租用者也依法享有因租佃而来的土地权益,主要通过转租、转让、继承等方式使土地流转。正因为土地所有者具备了明晰的土地产权边界,在美国私有土地的侵权及土地合同纠纷等很少见[8]

三、俄罗斯农用土地流转法律制度的演变

(一)早期资本主义时期:18世纪至20世纪初

俄罗斯的土地流转改革带有明显的政治烙印。早在11世纪,俄国的土地所有分为沙皇领地、奖功份地和世袭所有3种,其中奖功份地可以继承并用来换取世袭领地,是俄国封建时代主要的土地所有制形式。18世纪,俄国出现较为复杂的土地所有形式,不同流转方式的土地分别由不同的法律关系进行调整,如教堂、私有土地、继承土地由封建等级法调整,而买卖土地的关系由民法调整。

随着社会经济的发展,19世纪下半叶,俄国进入早期资本主义,当时的土地制度已经不能适应经济社会的发展,土地改革成为必然趋势。1861年俄国出台了《关于农民脱离农奴依附关系的法令》,规定农民可以获得法定数额的份地,但要支付赎金。由于俄国根深蒂固的封建特性,此次改革并没有彻底改变原有的土地制度,而是将封建农奴土地替换为村社土地制度。之后沙皇政府分别于1906年11月和1910年6月颁布了土地法规,规定农民可以将自己的份地转为私地,并可以依法转卖,这为后来俄国的农用土地流转奠定了基础。

(二)计划经济时期:20世纪早期至20世纪30年代

1917年11月7日列宁在《关于苏维埃政权的当前任务的报告》中指出,“我们只要颁布一项废除地主所有制的法令,就可以赢得农民的信任”[9]。1917年,俄国十月革命胜利后公布了《土地法令》,废除地主土地所有制,一切土地收归国有,成为全民财产,该法同时规定普通农民和普通哥萨克的土地一概不被没收,该法令的出台标志着俄国国家所有土地制度的确立。进入了战时共产主义时期后,1918年俄共(布)出台了《土地社会化基本法》,禁止任何土地交易,确定了集体经济优先于个体经济的土地使用原则。1919年整个国家国内所有土地被合并,土地的使用形式从个体使用过渡到了集体使用。1921年整个国家进入新经济政策时期,政府颁布了《关于保证农村居民正确地和稳定地使用土地》法令,首先稳定了现行的公用地和农民占有地,紧接着1922年苏维埃政府又颁布了《关于土地劳动使用的基本法》,催生了土地使用形式的多样化,如农村公社、独家农田等多种新的土地使用形式出现,农民的土地使用权也得到有效的保证。1936年苏联进入高度集中的政治经济体制模式,这一时期的土地也是高度集中,在接下来长达几十年的时间里,苏联的土地基本上没有流转。直至苏联解体前,苏联土地所有权形式未发生任何改变。

(三)向市场经济转化时期:1991年至今

1991年苏联解体后,俄罗斯开始了土地所有权的改革,核心是土地私有化。1991年4月25日,《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国土地法典》出台,规定俄罗斯的土地所有制分为4种,分别是国家所有制、集体共同所有制、集体股份所有制和公民所有制,确立了俄罗斯的土地私有化制度。但是之后的10年内,俄罗斯的土地私有化进程一直在曲折中进行,1993年10月俄罗斯立法部门被废除,导致俄罗斯出现了一段法律空白期,这期间国内的土地流转依靠总统令和政府决定的形式进行。直到普京政府上台后,分别在2001年10月颁布了《俄罗斯联邦土地法典》、2002年6月颁布《农用土地流转法》,这2部法律明确了俄罗斯包括农用土地在内的土地私有化制度,并严格规定了土地买卖程序,使俄罗斯土地私有权制度和土地流通制度最终得以确立,勾勒了俄罗斯土地制度的新框架。《俄罗斯联邦土地法典》规定,包括农用土地在内的所有国家土地都实行私有化,只要经过国家地籍统计的土地就可以进行买卖。《农用土地流转法》明确了归国家或地方自治组织所有的农用土地流转的条件,并允许农用土地进行买卖、租赁并建立土地流转市场,同时规定“俄罗斯公民、法人所拥有的农地及土地份额,可以自由出租、转让、抵押及出售”。俄罗斯农用土地流转制度的确立,提高了农民的积极性,使其农业真正开始向规模化和效益化迈进。

四、日本农用土地流转法律制度的演变

与以上3个国家相比,日本自然资源极为匮乏,国家在很长时期内严格限制农用土地的流转,所以日本农用土地流转的历史相对短暂且简单。

(一)农地流转法律制度的形成时期:1945-1950年

日本在明治维新后走上了资本主义道路,但是当时日本50%以上的耕地仍集中在少数收取高额地租的地主手中,农民无地或少地,严重限制了日本现代资本主义农业的发展。1945年盟军总司令部对日本提出《关于农地改革的备忘录》,标志着日本首次农地改革的开始。1946年12月,日本正式公布《改订农地调整法》,但此法案中的条款实际上对地主更有利,更多地保护了地主的利益,并保留了封建制度残余,最终未见实效,第一次土地改革宣告失败。1946年对日理事会对日本土地改革的方案进行讨论,最终日本采取英联邦提出的方案,在1946年9月制定了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法律案》2部法案,规定减少地主保有土地的面积,从5hm2减少到1hm2,从而使解放土地的面积达到了佃耕地面积的80%,即200万hm2[10],并且规定土地可以由国家进行买卖。该法案还限制了最高地租额,如果收取地租超出法律规定的最高限额,佃农有权请求减少地租,同时指出“保有土地的单位由家庭同一辈分中的几个人变为同一辈分中的一个人”,这样就填补了地主通过更改土地保有者以继续拥有土地的漏洞。此次土地改革实施后,日本农用土地中自耕地的占有比例从1945年的54%增长为1950年的90%,而佃耕地的比例则从46%减少为10%,自耕农数量也在1945—1950年间增加了200多万。此次土地改革效果显著,在打击了地主的同时还保护了佃农,扶持了自耕农,打破了日本原有的寄生地主制,使农地第一次真正得到流转,为日本资本主义农业发展提供了充足的条件。

(二)农地流转法律制度的发展时期:20世纪50年代至今

1952年的《农业法》对日本农地改革极其重要,其主要目的是对农地实行管制,保护农民的权利,从而保证优质农地用于农业,促进农业生产力的发展。该法对农用土地权利转移、土地用途转移、佃耕地所有限制和租赁关系进行了规制,涉及农地的所有、交易、转让等各个领域,并从法律上确立了农民所有制的永久地位[11]这使自耕农拥有土地所有权,因而大大地提高了农民的生产积极性,促进了日本农业生产的迅速增长。之后日本对《农地法》先后作出6次修改,每一次修改都对日本农业发展产生重大影响。

日本真正开始放宽对土地流转的限制是在20世纪60年代,在《农地法》的修改过程中,不断增设“农地信托事业”、“农业经营代理制度”等制度,废除了佃农土地专买等权利,提高农民占地的最高限额并承认弃农者对土地出租的权利,逐步放宽了对农地流转的限制。1980年伴随《农地法》第三次修改而生的《农用地利用增进法》鼓励农户出租、出卖土地,进一步促进了农地的流转。最终日本形成国家所有、公共所有、私人所有并存的土地制度,但以农民私有为主体。

1993年日本制定了《农业经营基础强化促进法》,又在1999年颁布了《粮食、农业、农村基本法》,成立了一套促进土地农业生产单位集中和转移的制度,从而为日本的土地流转创造了更多条件。到2001年年底,日本“认定农业生产者”数量达17.8万户,实现了农地的规模经营[8]

五、4国土地流转法律制度的比较及启示

土地流转有效地促进了美国、英国、俄罗斯、日本4国的农业发展,每个国家土地法律制度的演变都不可避免地带有自身特色,但总结上述4国的土地法律制度可见,土地私有制是历经时代发展与时俱进的产物(表1),产权明晰是农地流转和农业发展的最终趋势。

表1  美国、英国、俄罗斯、日本土地流转法律制度的比较

国家

农用土地所有权

农用土地使用权和处分权

美国

3种形式:联邦政府所有、州政府所有和私人所有,以私有制为主

农业用地以家庭农场经营为主,土地拥有者可依法对土地进行转让、抵押、租赁和继承,土地租用者也可依法享有因租佃而来的土地权益,如转租、转让和继承

英国

法理上为国家所有,实质上为私人所有

土地持有人对保有土地或租用土地享有永业权和租业权,可依法出售、置换、分割、出租土地

俄罗斯

4种形式:国家所有制、集体共同所有制、集体股份所有制和公民所有制,以公民土地私有为主体

依法享有土地承包经营权、租赁权、地役权等使用权,公民、法人可依法自由出租、转让、抵押及出售自己所拥有的土地份额

日本

3种形式:国家所有、公共所有、私人所有,以土地私有制为主体

以土地租赁为主要形式的农地规模经营,拥有对土地的地上权、永佃权和地役权等,其中永佃权的流转包括抵押、让与、继承、租赁等

中国现行的土地法律制度是以《宪法》为核心,以《物权法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等单项法为重要组成部分。《宪法》规定,中国实行土地公有制,而公有化的土地所有权不能通过市场调节进行流转,这违背了市场经济的发展规律,并在一定程度上限制了中国农业的现代化发展。但土地制度改革不能盲目激进、生搬硬套,应根据本国实际国情,循序渐进。现阶段,中国暂时不能实行土地私有化,但应建立一部土地基本法《中华人民共和国土地法》,对中国土地的所有权、集体土地范围、集体土地所有权权能、土地流转的保障、土地承包经营权权能、征地方式的明确、农民利益的保护和土地资源的保护等一系列问题作出系统、明确的规定,从而在法律层面有效保障农民对土地的占有、使用、收益和处分权利,为中国农用土地承包经营权的顺利流转提供充分条件。

【参考文献】

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[8]范怀超.国外土地流转趋势及对我国的启示[J].经济地理,2010(3)

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来源:《世界农业》2014年第5期