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​空间发展战略规划的实践与思考

时间: 2017-07-27 09:22:30来源: 作者: 阅读:

宁夏自治区建设厅长  

杨玉经

规划是引导调控经济社会发展的“牛鼻子”。随着国家“一带一路”、新型城镇化等战略的深入实施和以城市群为主体形态经济圈的快速崛起,如何适应区域协同化、城乡一体化、资源集约化、建设精细化发展需要,按照中央“四个全面”的总体战略布局,以改革手段和法治方式加快规划领域的变革创新,引领经济社会更加科学有序发展,提升政府治理现代化水平,成为亟待解决的重大现实课题。对此,宁夏认真学习贯彻习近平总书记关于建立空间规划体系、推进规划体制改革等系列重要讲话精神,针对规划工作中存在的问题,立足区情,于2013年率先以省域为单位编制实施了空间发展战略规划。今年,我有幸参加了中央党校中青班学习,对马克思主义基本原理、党和国家的重大政治理论、经济社会发展理论以及规划建设理论,特别是习近平总书记系列讲话精神有了更深层次的认识和感悟。现结合实践,就深化规划改革、推进空间发展战略规划编制实施谈点认识和体会:

一、问题倒逼——开展空间发展战略规划顶层设计的现实需要

规划引领发展,具有整体统筹特性,必须与时俱进,主动顺应经济要素一体化配置、生态环境全域化保护、城乡关系融合化发展等大趋势。多年来,我国一直比较重视规划工作,形成了涵盖国民经济、城乡建设、土地利用、生态保护、设施配套等各个方面的规划体系,特别是立足于解决空间布局问题的城乡规划,构建了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五级法定架构,并以其相对成熟完善的理论、方法、技术,对促进经济社会发展起到了积极作用。但面对经济发展新常态,中央稳增长、调结构、转方式、促改革,全面推动发展转型升级,对规划的统筹性、协调性、整体性提出新的更高要求,使得现行规划与发展不相适应的深层次矛盾和问题进一步凸显。

(一)规划编制相对滞后,对经济社会发展产生迟滞影响。“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”科学超前的规划,可以引导经济社会发展释放出持续长久的综合效益。但由于我国近年来的高速发展,规划编制的经济基础和现实条件也在发生着快速变化,“规划赶不上变化”等问题比较突出。特别是处于源头地位的规划理论创新研究不足,且往往偏重于对城市土地利用、基础设施建设等物质环境的研究,缺少对城市经济、文化、特色、功能等全局性、差异性、长远性关注,对规划工作的前沿引领、整体指导和有效支撑不够,甚至造成规划与实际脱节。很多城市规划在编制中不同程度出现目标趋同、形象单一等问题,“千城一面”、“特色危机”、“功能混乱”等现象比较普遍。还有规划编制依据的法律法规,有些内容与快速变化的形势已不相适应,成为当前深化改革的制约因素。有些规划编制水平不高,前瞻性、科学性不够,对国家政策落实不到位,不能适应形势发展需要,使规划引领指导作用打了折扣,影响了发展效益。

(二)规划管理各自为战,使空间发展不够集约有序。规划体现了一种秩序。一个规划一种秩序,多个规划就形成了多种秩序,要求规划之间必须协调对接,保证整体秩序的衔接顺畅。我国现行规划体系庞杂,各层次、各行业规划之间因上位法律、管理主体、实施方法、时限范围、技术标准等各不相同,各自为战,缺少有效衔接,“交叉”、“打架”现象比较严重。据统计,我国现行法律法规授权编制的规划有83种之多,且在各类规划中,国民经济发展规划侧重定“目标”,调控时限一般是5年;土地利用规划主要是定“指标”,调控时限一般是10年;城乡总体规划侧重定“坐标”,调控时限一般是20年,等等。这些差异的存在,使得在同一空间内往往会出现多张主体不同、内容各异、标准不一的“蓝图”,造成发展秩序的混乱。同时,现行以行政单元和行业部门为主的规划管理体制,也使很多规划在编制时不能站在全局高度对空间资源使用、产业总体布局、环境承载能力等进行整体统筹安排,甚至一些地方为了短期利益,在规划时盲目拉开城市框架、无序扩张城镇空间、超出负荷“大干快上”等,不仅导致重复建设、城乡分离等乱象,还使得资源利用粗放、环境压力加大等问题凸显。特别是产业发展定位不清,导致产业结构雷同、同质竞争严重,对区域发展秩序产生根本性、甚至不可逆转的负面影响。

(三)规划审批政出多头,给深化改革带来一定阻碍。转变职能、简政放权、简化行政审批是全面深化改革的重要内容,也是激活发展内生动力的主要方式。在众多的审批事项中,很多都是围绕项目规划建设设置的,比如立项、选址、环评,以及土地规划许可、建设规划许可、施工许可,等等,名目多、内容杂,而且这些审批权限分属不同部门,审批依据、工作程序、方法步骤等都不尽相同,影响制约审批效率的提高。特别是在技术环节,由于作为项目审批依据的各项规划没有“落”到“一张图”上,各类数据共享水平较低,无法在统一信息平台上实现并联审批操作,造成一些项目审批过程冗长。据有的地方统计,按传统的串联审批模式,一个基本建设项目正常审批需耗时300多个工作日,如果再加上一些人为因素影响,可能时间会更长。如果通过规划改革,能够实现“一张图”审批,将极大提升规划审批效率。

(四)规划执行不尽到位,不同程度影响社会治理秩序。规划是经济发展、土地管理、城乡建设、生态保护等领域法律法规的具体呈现,是衡量国家治理能力的一把尺子,一经审定,便具有相应法定效力,可以作为规范社会治理行为的重要政策依据。比如,按照城市规划,可以对规划区内的违法违章建筑进行拆除,以维护良好的城市秩序和形象;依据土地利用规划,可以对农村违法占用耕地的建设行为进行打击,以保护耕地红线,等等,这些都体现了规划对社会治理的法律约束和政策支撑作用。但实际上,多年来,我国规划在执行方面,一直都是“短板”,“纸上画画、墙上挂挂”的现象还比较严重,且在实施过程中严肃性不足,随意变更的情况比较普遍,比如“领导一换、规划就变”的问题,等等,造成规划短命、规划失效等现象,弱化了规划的法定权威,在一定程度上影响了社会治理的成效。

分析当前规划中存在问题,与我国现行“条块分割”、缺少“统筹”的规划编制体系有直接关系,客观上要求加大改革创新力度,制定一个可以在宏观层面“管规划的规划”,以进一步统筹各类规划之间的内在联系和相互关系,促进经济社会科学协调持续发展。

二、实践探索——空间发展战略规划的宁夏案例

宁夏区划面积小、人口少,具有集约一体发展的先天优势。但因自然环境、产业基础的差异,发展“两极分化”严重,以银川为核心的沿黄经济区,用43%的国土面积集中了全区60%的人口、80%的城镇、90%的GDP和财政收入,而中南部干旱地区生态条件脆弱、产业基础薄弱,发展水平较低。对此,宁夏结合实际,加大统筹发展力度,先后组织实施沿黄城市带、宁南区域中心城市及大县城建设等重大战略,以城带乡,山川共济,推进区域城乡一体化发展,并逐步形成“把宁夏作为一个城市来规划建设”的共识和思路,围绕建设开放、富裕、和谐、美丽宁夏总体目标,启动编制实施空间发展战略规划。

(一)着眼长远,确定整体布局。宁夏空间发展战略规划按照全域一个城市发展思路,从系统论整体性、综合性、相关性等观点出发,对宁夏整体发展定位、战略、产业、基础设施、生态环境等作出顶层设计、安排布局。重点对接国家重大战略,提出打造“一个支点、两个基地、一个示范区”的发展定位,即丝绸之路经济带战略支点和中阿国际合作桥头堡,国家重要的现代能源化工基地、承接先进技术和产业转移基地,西部新型城镇化和生态宜居示范区;综合运用点-轴理论、空间集聚理论、增长极理论等,确立了“一主三副、核心带动,两带两轴、统筹城乡,山河为脉、保护生态”的总体战略;把产业问题作为空间规划的核心内容来考虑,以产业结构升级为“经”,产业空间布局为“纬”,明确发展西部最具特色现代农业产业、现代能源化工产业、承接产业转移的新兴产业、全球知名的清真食品和穆斯林用品产业、与向西开放战略相匹配的现代服务业“五大产业集群”,确定构建促进规划落实的综合交通、水资源利用、能源开发等“九大支撑体系”。特别是明确规定了“一主三副”城市的功能定位,并以法制手段强化刚性约束,规范各地决策行为和发展秩序,确保整体发展目标思路的实现。

(二)强化统筹,推动“多规合一”。宁夏空间发展战略规划覆盖全部省域,在自治区党委、政府统筹领导下组织编制,确保规划的顶层设计属性。在规划体系建立完善中,把“多规合一”理念贯彻始终,以全域信息共享与管理应用“一个平台”为目标,以行政审批制度改革为突破,着力做好“四上四下”、“五个阶段”工作,即“一上一下”完成规划调研、资料收集、技术指引,开展城乡规划成果数据规整、图纸拼合、坐标转换,以及土地利用规划与城乡规划的差异比对;“二上二下”完成人口、产业、生态、基础设施专题研究和成果智能检测软件,测算和提出生态、基本农田、建设用地规模、建设用地增长边界、产业区块和基础设施空间廊道“六条控制线”方案;“三上三下”是优化调整控制线划定方案,建立重大项目库;“四上四下”是形成全套成果,划定“六条控制线”,形成城乡一体、覆盖全域、统筹生产生活生态空间要素的多规合一“一张图”;最后完善全区“多规合一”成果运行体制机制,实施行政审批制度改革,依托政府公共政务云平台,建设覆盖全省的“多规合一”管理信息化系统,搭建信息联动、项目审批和执法监督三个平台,“横向到边,纵向到底”,实现自治区各部门、各市县规划管理互联互通和信息共享。

(三)梳理优化,理顺规划体系。针对规划系统性差、重复交叉、落地率低等问题,重新梳理、整合各类规划,明确在空间发展战略规划统领下,构建两大规划体系的思路。即,一是以宁夏发展战略研究和优化空间布局为核心,重在明确空间管控和项目布局的空间规划体系;二是以国民经济社会发展五年规划及其专项规划为主要内容,重在明确目标和指标的发展规划体系。空间规划体系由“基础资料数据平台专题研究 规划编制体系框架(名录) 标准体系 管理办法 考核机制”构成,并梳理形成132项配套规划名录。名录分为战略、区域、总体、专项、详细规划五个大类,自治区、市、县、乡(镇)、村五个层级,各地、各部门依据规划名录,按照统一数据标准、统一规划布局、统一时序安排、统一规划时限“四个统一”要求开展规划编制。

(四)注重实效,加大规划实施力度。在编制完善空间规划配套规划的同时,专门制定实施空间发展战略规划的行动纲要,提出“中阿合作、大银川都市区一体化、产业转型升级、市政交通综合布局、资源综合开发利用、智慧宁夏、生态优美、防灾减灾、幸福生活”九大工作计划,明确任务,细化分工,全面推动规划落实,使空间发展战略规划转化为具体可操作的行动。按照空间发展战略规划的功能布局,统筹编制自治区“十三五”规划,重点突出项目策划、梳理,建立与城乡建设、土地利用等规划充分对接、可实施的项目库,并把落实用地初步选址、开展项目投资预测分析和融资模式等前期研究作为项目入库的前提和依据,促进各地、各部门把项目做实,确保空间发展战略规划落地。

(五)创新管理,深化体制改革。配套实施规划管理体制改革,组建自治区规划委员会办公室,为自治区政府直属机构,统一负责全区规划编制、审批和实施管理的监督指导,并向下延伸规划管理职能,在村镇一级配备规划管理员,从宏观调控层面到微观操作层面,加强对空间发展战略规划的实施管控。创新规划决策机制,以本土化专业队伍和专家团队“两支队伍”建设为重点,积极与国内外重要研究机构、重点高校、知名专家对接,引入“外脑”,建立自治区规划管理专家库,形成“小机构牵动大智库”的规划管理决策机制。建立规划协调、区域一体化、利益补偿、联席审查、考核评估和建设项目分类审查六项机制,强化规划执法监督、公众监督,维护科学有序的规划管理秩序。

(六)立法保障,加强规划执行。以自治区人大立法方式出台《宁夏空间发展战略规划条例》,并制定实施细则,将空间发展战略规划作为编制经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等各级各类规划的依据,规定实施、修改空间发展战略规划的法定程序及违反规划的处罚措施和法律责任,确立空间发展战略规划顶层设计的法定地位。

三、理性思考——编制实施空间发展战略规划的启示建议

空间发展战略规划作为新的规划层次,目前编制实施还处于起步阶段,虽然宁夏等地开展了一些有益的尝试,但经验做法还不系统,必须进一步加大理论研究和实践探索,加快构建与经济社会发展相适应的全新规划体系。

(一)编制实施空间发展战略规划,必须秉持整体统筹。布局影响格局,格局决定结局。空间发展战略规划是对“缺位”总规的“补位”,不再将单一的行政个体(如某个城市)、物质体系(如城镇体系、村庄体系)、产业布局(如工业、服务业)、空间使用(如生态红线、土地利用)或基础设施(如道路交通)等作为规划对象,而是对全域空间的整体设计,是一定区域、一定时期发展的“总设计图”。因此,在编制时,必须强化战略思维,站在全局长远发展高度,在国家整体战略中对区域发展方向目标、空间布局、功能定位、产业结构、设施配套、生态环境等重大问题进行顶层设计,确定空间发展框架,确保规划的战略特性。比如,宁夏空间发展战略规划中对宁夏在亚欧大陆中区位的分析,与国家“一带一路”、新型城镇化等重大战略的对接,对“一主三副、两带两轴”总体空间框架的设计,就充分体现了规划编制的全局视野。目前,在国家层面,尚无编制实施空间发展战略规划的政策法规依据,建议尽快制定出台相关指导意见,对空间规划编制的原则、内容、要求、方式等进行明确。

(二)编制实施空间发展战略规划,必须突出问题导向。只有抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,才能找到解决问题的突破口。规划必须管用,必须要能解决实际问题。作为统筹协调各项规划的空间发展战略规划,必须着眼解决当前规划编制实施中存在的问题,坚持问题导向,推动规划工作持续健康发展。在具体实践中,要科学设计决策机制,通过加强规划委员会、公众参与、人大决策等制度,以解决凭领导个人好恶、长官意志来进行规划决策的问题,保障规划的科学性;要科学设计编制机制,坚持在空间发展战略规划体系下,通过明确划定与国家、省(直辖市、自治区)、市、县各级政府及发改、国土、建设、环保等各个部门事权相对应的规划编制界限,对现有各层次规划进行有效整合,强化基础数据与技术标准对接,建立统一的规划工作平台,以解决现有规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等突出问题;要科学设计监督机制,强化公众监督、上级和同级人大监督,通过制定刚性监督指标体系,以解决规划执行中的变形、走样问题。宁夏空间发展战略规划对全区产业布局、城市功能定位、生态空间保护、城乡统筹发展等现实问题的回应和解决,对空间规划体系下各专项规划的梳理和界定,就是以问题为导向整体考虑的。目前,鉴于规划编制所依据的法律法规中出现不适应、不符合实际的条款,建议考虑现行规划编制实施的实际效果,加快相关法律法规内容的修订完善,从根本上解决规划“交叉打架”的问题。

(三)编制实施空间发展战略规划,必须坚持科学理念。理念先进才能保证规划先进,技术科学才能保证规划科学。编制空间发展战略规划,要树立超前意识,把握先进理念,学会用世界眼光、“再生”眼光去提升规划的起点与层次,确保规划的科学性、前瞻性与先导性。比如,在以城市群为主体形态的经济圈发展中,国内外较为盛行的是“多核分散型”空间理论,即城市群在发展过程中不一定只围绕一个核心,可以有若干个距离相当、承担不同城市功能的核心,以疏解交通拥堵、环境污染等“城市病”,实现区域空间内的功能优化布局。宁夏空间发展战略规划中确定的城市发展“一主三副”架构及“大中小城镇”层级配套体系,就是这一理论的具体呈现。在技术操作层面,要制定出台空间发展战略规划编制实施的统一技术标准规范,建立以空间规划“一张图”为基准,覆盖各层次规划的信息管理平台,推行“单一窗口、并联审批”模式,通过对审批流程的再造,运用先进的技术手段来彻底解决“多头审批”的瓶颈难题。当前,公众特别是公务人员对规划理论知识了解还不多不深,规划信息化管理等技术运用还不广泛,建议各级应加强规划先进理论的宣传普及,加大规划信息技术的研发、推广、应用,进一步提升规划管理信息化、现代化水平,为深化规划改革提供智力支持和技术保障。

(四)编制实施空间发展战略规划,必须贯穿改革精神。改革是“破”与“立”的有机统一。空间发展战略规划是新生事物,必须打破思维定式和常规惯性,以改革创新的手段加以推进。一是在编制内容上,要突破现行规划层级和行政区划限制,充分考虑空间规划的战略属性,重点对事关区域内空间发展的长远重大问题进行顶层设计,不能过于细碎化,更不能取代其他规划。宁夏空间发展战略规划相对于其他规划,就努力做到“设计而不取代”、“定位而不越位”。二是在编制方式上,要积极推进“多规合一”,在空间发展战略规划总体框架下统筹编制经济规划、城乡规划、土地规划和生态规划等各层次规划,确保“一张蓝图绘到底、管到底、干到底”。需要说明的是,“多规合一”并非只有一个规划,而是在空间规划的框架下,各规划之间相互衔接、协调一致。建议国家可根据实际情况,选择不同的空间单元,如省(直辖市、自治区)、城市群等,进一步扩大“多规合一”试点范围,出台相应的支持政策,加快规划改革进程。三是在规划管理上,要改革管理体制,建立上下贯通的管控渠道,强化执行效率。比如宁夏在省一级成立专门机构,负责空间发展战略规划的统一管控和监督实施,同时,将管理职能向市、县及村镇一级延伸,增强了管控效果。

(五)编制实施空间发展战略规划,必须坚守底线思维。规划是百年大计,要避免走弯路,更不能出错误,否则将留下巨大遗憾。编制空间发展战略规划,既要积极、更要稳妥,既要有为、也要“无为”,该守住的要坚守,该“留白”的要留足,因为一定空间内资源环境的承载能力是有限的,既要集约高效利用,又要保持合理限度,这样才能实现区域生产、生态、生活空间的和谐适宜。在空间发展战略规划编制实施中,必须厘清“开发”与“保护”、“限制”与“发展”的辩证关系,坚持底线思维,贯彻好生态红线、水体蓝线、文化紫线等具体要求,合理确定城市发展、生态环境、资源容量、人口规模等边界,通过设计好开发强度、力度、广度等具体指标,确保不超负荷发展。宁夏空间发展战略规划中关于全区主体功能区、生态保护红线的划定以及“两屏两带”生态屏障的保护,对城镇规划区内产业布局的硬性要求等,就体现了底线思维。当前,为调动资源和生态环境保护的积极性,建议国家进一步加大资源消耗和生态补偿机制落实力度,推动各地协调可持续发展。

(六)编制实施空间发展战略规划,必须重视落地效应。编制规划是为了指导发展,关键在于执行落实。空间发展战略规划统筹协调、宏观调控特性,决定了必须比其他规划更加注重落地效应。一要强化项目支撑。按照空间发展战略规划明确的产业定位和功能分区,把握好地区和行业发展走向,抓好事关长远发展重大项目的策划、组织、储备、实施,避免重复建设、同质竞争,减少资源浪费。宁夏针对行业及区域特点,制定落实空间发展战略规划的九项行动计划,建立近期、中期、长期项目库,有效推动了空间发展战略规划落地。二要推动协同发展。深入实施区域发展总体战略,积极探索建立区域发展协调机制,健全地区、部门联席会议制度,调动区域内各个行政主体的积极性,提升规划共识,促进规划间的衔接、协调,加快一体化进程。宁夏空间发展战略规划中关于“大银川都市区”的规划设计,有力促进了区域协同发展。三要加强实施评估。建立动态评价机制,加强对规划实施的跟踪管理,并根据实施情况发布年度报告,及时纠偏返正,确保空间发展战略规划的高效实施。鉴于目前各地在规划实施评估及评估结果运用方面相对薄弱,建议国家进一步完善加强规划实施评估的政策和机制,提高规划实施的科学性。

(七)编制实施空间发展战略规划,必须强化法治保障。法治是最根本、最有效的手段。规划体制改革要通过依法行政来保障,体现全面依法治国的要求。要保障空间发展战略规划的有效实施,必须坚持走法治化、制度化轨道,通过立法方式赋予空间发展战略规划法定地位,增强刚性约束。宁夏以地方条例形式对空间发展战略规划的法定地位进行确定,严格规范空间发展战略规划制定、修改、实施的程序和要求,有效维护了空间发展战略规划的严肃性和权威性。要进一步加大规划执行力度,明确空间规划下的部门分工,明晰各部门在空间规划和空间管制上的权责,做到空间管制责任也是“一张蓝图”,不断完善国家、省、市、县、乡(镇)五级规划执法监察体系,加大违规行为处罚力度,着力提升社会治理规范化水平。针对当前规划落实不力的现状,建议借鉴土地巡查管理制度,全面建立规划稽查机制,加大对规划违法违规行为的问责力度,进一步增强规划的执行力。

来源:《中国建设报》2015-07-24