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​统筹重庆城乡空间发展的思考与规划实践

时间: 2017-07-27 09:21:41来源: 作者: 阅读:

北大中国城市管理研究中心研究员、博士、重庆规划局长助理  桑东升

伴随城市经济社会快速发展,重庆城市空间发展正步入快速扩张阶段。目前城市职能高度集中在中心城区,中心城区与周边区县发展差距明显,且功能联系相对薄弱。在特定用地条件和特定发展模式下,中心城区内逐步形成多个功能趋同、服务半径较小的组团。近些年的城市建设速度加快,使得各个组团日益融合。因此,在空间结构上,形成了中心地区高密度聚集、多个小组团低效蔓延的空间发展格局。这种发展模式造成中心城区的空间发展压力,而中央山谷的空间有限性又促使其从“摊大饼”式向外蔓延到“蒸馒头”式的中心抱团。中心城区城市职能的过度集中,造成聚集不经济,降低城市品质(如交通拥堵,环境恶化、职能错位、敞地空间不足、历史风貌不断丧失等)。重庆的城乡空间结构、城市职能和规模与其发展的“黄金定位”要求相比还存在差距,有待进一步优化。

重庆市域城镇分布相对密集而均衡,山隔水断的自然地貌形成的空间分割,一方面可以防止城镇连成一片,另一方面能够承载高速增长,具备了网络化统筹城乡空间的自然本底。目前,重庆城乡空间发展正由中心城区向外围区域拓展,中心城区的工业已经呈现出向远郊迁移趋势,一些新的城市职能也开始选择远郊区县,城市职能空间正由“跨越两山”向“跨越四山”发展,呈现多中心化和区域化趋势。但是,重庆五位一体的基本市情并没有改变。集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体,这五个区域反映了重庆的经济社会特征和空间发展特征。其空间一体化程度不够高,区域中心之间缺乏紧密联系,没有形成合理的地域分工体系,流动空间组织仍然发展不足,尚未形成有效的空间结构体系及便捷的网络化空间联系。

一、统筹重庆城乡空间发展的思路与目标

国际大都市及城市区域发展显示,大都市发展多中心化、区域化与网络化已成为城市区域发展的全球性主体趋势。传统的、等级性的中心地地域空间组织形式,已逐步让位于一种新型的网络化、多中心的组织模式。城市空间的多中心化,有效减轻了中心城市由于高密度发展带来的压力,降低了聚集不经济[1],加速了周边地区的发展,并与次一级的中心城市通过网络化融合形成更大空间尺度的都市区,区域城乡空间形态不断优化,实现城市规模的持续增长和竞争力的提升,并与国家和全球层面的城市网络相联结。就重庆城乡空间目前所处发展阶段及自然特征来看,有效的空间组织形态和发展策略,可以抵消城市规模扩张带来的聚集不经济所导致的效率降低,网络化统筹将成为重庆城乡空间实现科学发展的一个战略性选择。

统筹重庆城乡空间发展,将重庆建设成多中心、网络型、可持续发展的、高度对接全球城市网络的城市区域,必须利用好“五个重庆”(宜居重庆、畅通重庆、森林重庆、平安重庆、健康重庆)建设的大好契机,通过空间重构、职能分工和机制创新等战略路径实现城乡空间结构的全面优化。“五个重庆”是深入贯彻落实科学发展观的重大实践,不但体现了统筹兼顾、构建和谐社会的战略思想,也体现了统筹重庆城乡空间发展的战略思想,既是对网络化统筹重庆城乡空间的战略指导,又是推进思路和目标实现的实践性载体。

“五个重庆”建设将使网络化统筹重庆城乡空间进入全面发展阶段。“宜居重庆”建设,通过主城疏密、危旧房和“城中村”改造,主城扩区等工作,为城市留出发展空间,推出多中心网络化空间发展结构,形成具有显著辐射作用和功能互补效应的发展中心和节点,中心城区部分功能得到疏散,其主体功能得到强化。“畅通重庆”建设,促进“一圈两翼”由快速交通、信息通讯网络形成的网络型空间结构和网络化空间联系不断完善,市域及周边地区形成适应高速便捷联系的支撑体系。“森林重庆”建设,通过其所蕴涵的区域城乡空间布局思想,保护建设绿色空间,限制单个城镇化地区的自由蔓延,保证网络化空间结构的形成和完善;“平安重庆”、“健康重庆”建设,促使知识性服务业在中心城区高度集中,给市域内制造业的发展和产业升级提供强大的知识资本和人力资本支持,使节点区县形成各具特色优势互补的功能结构。通过“五个重庆”建设,重庆形成以中心城区为核心,外围区县和组团为重要节点的网络化城市区域,一小时经济圈范围内逐步发展成为高度整合的功能整体。区域范围内,重庆以市域范围为一体,进一步辐射周边省市,强化长江上游核心地位,发展成为中西部地区的中心城市,成为中西部地区城市群参与全球竞争的重要基础。

“五个重庆”建设进入高级阶段后,将使网络化统筹重庆城乡空间进入日趋成熟阶段。在城市区域发展进入高级阶段后,更加注重培养区域内各主体之间的互动与协同关系,以及区域对外界变化进行整体性快速与柔性的反应能力。在重庆市域范围内,使空间网络进一步完善,空间组织更加合理和富有弹性,空间联系更加快捷和富于流动,并与中西部地区城镇网络高度融合,与国家和地区中心城市快速联系,拥有多条国际贸易通道,形成适应高速大容量联系的支撑体系。生态空间与城市发展空间、乡村空间有机协调;中心城区、主城和各节点城镇发展空间得到统筹安排;总体上形成分散聚集的、开敞的网络化城乡空间模式,高度对接全球城市网络;拥有强大的经济吸引力和辐射力,吸引区域、国家甚至全球的资本、人才、技术和信息,成为国家中心城市及重要的增长极。

二、统筹重庆城乡空间发展的规划探索与实践

2007年,国务院已正式批复同意《重庆市城市总体规划(2007-2020年)》,在全国第一次把传统的城市总体规划的名称改为城乡总体规划。仅一字之改,却意义深远,重庆城乡规划编制体系按照城乡统筹发展的思想做了一些探索。以城乡总体规划为指导,重庆的城乡规划编制体系按照四个层次进行了一些创新,四个层次包括市域层次、次区域层次、区县域层次和镇乡层次。2009年初,国务院出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(以下简称3号文件),把重庆城乡发展提升到国家战略层面,重庆城乡空间发展格局和城市规模面临重大突破。围绕新的构想和目标,城乡规划在编制组织和规划管理策略上作了许多有益的探索和实践。

(一)推进统筹城乡规划制度改革

启动了全市城乡总体规划评估与动态完善机制研究工作。同时推进部分区县城乡总体规划实施评估试点,探索建立符合重庆实际的总体规划实施动态维护机制,引导规范总体规划修改工作。支持和指导区域性中心城市、县域中心城市、中心镇、村规划工作。促进全市各级城镇协调发展和城乡公共服务与基础设施规划一体化。

(二)探索农村地区规划管理模式

开展城镇建设用地增加与乡村建设用地减少挂钩等土地流转政策下的实施对策研究,认真研究并指导做好“一圈”和“两翼”对口移民工业基地建设的指标平移问题。积极探索土地流转后农村地区建设项目的规划管理,对流转后的乡村建设用地实行统筹布局,适当集中使用。推动镇乡一级成立建设管理办公室,帮助切实履行好管理职能。

(三)启动系列重大规划编制

编制了《主城区城市空间发展战略规划》。引导各网络节点区县空间布局。开展两江新区总体规划工作。高质量完成两路寸滩保税港区总体规划。大力推进各类产业园区规划。启动主城区近期建设规划,深入推进主城分区规划。开展了《西三角地区规划合作发展——空间布局与重庆战略应对》、《成渝城镇群协调发展规划》等研究工作。

(四)推出“宜居重庆”系列规划成果

完成了主城两江四岸六个片区国际方案竞标和咨询,并形成城市设计方案整合成果。编制了主城区城市广场规划和近期绿地建设规划。完成都市区密度分区规划,优化控规编制,完成了约80平方公里四山管制区控规。积极做好危旧房和 “城中村”改造规划工作,做好主城居住小区环境综合整治有关规划工作。完成了优秀近现代建筑、工业遗产保护与利用规划。启动了新一批市级历史文化名镇(历史街区)的保护与利用规划编制。

(五)构建“畅通重庆”规划支撑体系

启动主城区畅通评价工作,开展网络化交通体系和一批交通专项规划研究。编制主城区综合交通专项规划、快速路网调整规划、轨道线网布局调整规划、交通枢纽调整规划、港口调整规划、外部交通规划及成渝城际铁路线路规划。推动江北国际机场三期扩建工程前期研究,完成重庆空港枢纽综合交通规划、铁路新客站选址规划。积极开发综合交通预测模型和综合交通规划管理辅助决策系统。做好成渝城际和渝万城际铁路、区县高速公路等项目开工建设的规划保障。开展兰渝、渝利、渝遂二线等铁路项目规划前期研究。

(六)夯实规划依法行政基础

全力推动报请市人大审议出台新的《重庆市城乡规划条例》。加大《重庆市城市规划管理技术规定》修订工作力度。大力推进规范性文件制定与审查,修订完善了《规范性文件制定管理办法》。制定并出台了《重庆市实施城乡规划行政许可公示听证暂行规定》。完善了《重庆市城乡规划督察办法(试行)》,并上报市政府审批。加强《城乡规划法》实施配套制度建设,启动完成农村地区房屋建设规划管理、临时建筑规划管理、乡镇政府规划管理职责权限等问题的立法前期研究工作。

(七)加强地理信息建设与应用

全力推进三峡库区综合信息空间集成平台建设,已完成4.47万平方公里的各种比例尺数据处理与建库,获取了5600平方公里的航空影像和卫星影像,提前启动了平台应用示范工作。启动开展“数字区县地理空间框架建设”试点项目,全力推动全市的数字城市信息管理工作。加快推进全市30个镇(乡)“一镇(乡)一图”工程。启动建设区县城乡规划建设用地遥感监测预警系统。

三、对重庆规划实践的认识

(一)主要经验

面向统筹重庆城乡空间发展的规划实践需要不断探索、调整、开拓来推进。国务院3号文件出台以后的城乡规划工作进程,最重要的是领导重视,主动思考,定位准确,积极应对。针对重庆城乡空间发展面临的各种严峻问题,着力提升规划科学化水平,优化规划运行机制,全力助推“五个重庆”建设,加快统筹城乡规划改革步伐。能够将重庆面临的重大发展机遇及时纳入规划常态发展的研究,纳入长远战略目标的研究,能认识到由此而产生的各种影响:拉大城市整体框架与功能布局,改善城乡形象和景观,提升城乡基础设施水平,尤其是轨道、高速等重大设施,促进城乡文化建设,促进就业,提高贫困地区、三峡库区生活水平,提升城市区域知名度和影响力,吸引外来人才、投资等。与此同时,全面论证,动态调整,即考虑通过规划促进各种重大项目尽快在重庆市域落地,又考虑引导项目向既定目标发展。在城乡规划发展评估、决策中引人先进的方法和技术手段。

(二)几点思考

网络化统筹重庆城乡空间发展,很大程度上是要实现重庆市域城乡整体协调发展。仅靠单一城乡规划难以统筹和调控。应当统一市域范围内的规划体系,一是避免出自不同部门的规划相互脱节或打架,二是弥补城乡规划部门未能涉及到的方面。重庆市发改委指出:要在主体功能区定位的基础上,积极推进经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等“四规叠合”工作。重庆市规划局也做了相应实践,探索了将建设用地使用、空间利用、重大基础设施和公共服务设施建设、环境保护与建设等进行空间整合,反馈到城乡总体规划中,实行“一张图”控制。统筹重庆城乡空间发展的规划应该是综合性的总体规划。要明确网络化城乡区域建设过程中空间、产业、人口、基础设施、生态环境等重要方面的发展目标和规划设想。并形成专门对应于网络化统筹重庆城乡空间发展的空间分区与城镇体系建设规划、经济和社会协调发展规划、产业布局及布局调整规划、基础设施共建规划、生态环境共保规划等[3],最大程度地提高空间效率、改善生态环境、减少重复建设和区县间阻力,平等参与网络,实现市域利益共享、产业互动与共同发展。为了保持各规划的一致性,可以把“五个重庆”建设作为共同的主题,所有规划编制都要遵守。

统筹重庆城乡空间发展,破解城乡二元结构,缩小城乡发展差距。要求城乡规划必须是发展的规划,其宗旨就是积极地推动城乡发展,推动各区县和中心镇、村发展。而重庆城乡统筹的一个核心问题就是如何处理高效率城镇化与低效率的且规模庞大的农村之间的矛盾。城乡统筹将位于重庆一定时期内政治性议题的中心位置,规划能否调控资本、资源、公共服务和信息的流动,决定了重庆统筹城乡空间发展能否有一条不同于其他地区发展的道路,也决定了能否切实调动区县和中心镇发展的积极性与主动性,形成发展整体合力,实现城乡共同繁荣。当前,许多关于城乡空间的规划过于强调理想模式,缺少面对重庆特殊市情的理性思维,使理想规划难以变成最佳城乡建设实践。因此,城乡规划除了传统的特征外,还应该具备一些更理性的特征:一是要符合市场理性,设法通过市场达到规划目标;二是能够调动土地资源进行有效的开发[4];三是代表社会整体利益创造公共空间。基于这里强调规划的实施与开发性,为了实现网络化统筹城乡空间发展的目标,在重庆城乡统筹试验阶段,更应该提倡城乡规划过程中的理性主义和民主精神。

【注 释】

① 根据重庆市规划局2008年工作总结、2009年工作要点及重庆市规划局领导讲话整理出重庆统筹城乡空间发展的规划探索与实践(3.1-3.7)

参考文献:

[1]HALL P.The World Cites[M].London:Weidenfeld and Nicolson,1996

[2]桑东升.网络化统筹重庆城乡空间发展[N].重庆日报,2009-07-13

[3]李国平,杨军.网络化大都市:杭州域空间发展新战略[M].中国建筑工业出版社,2009

[4]朱介鸣.发展规划:强化规划塑造城市的机制[J].城市规划学刊,2008(5)

来源:《重庆行政》2009年第4期