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​中国农村综合改革系列报道第831期

时间: 2017-07-26 16:45:49来源: 作者: 阅读:

当前我国农村改革发展面临的几个重大问题

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任  陈锡文

摘要:本文阐述当前我国农村改革发展中的几个重大问题:一是粮食与主要农产品的供求关系问题,即“粮”的问题。二是农业经营体制创新中的农地经营形式问题,即“地”的问题。三是快速城镇化过程中的农民转市民问题,即“人”的问题。

关键词:农村; 农产品供求; 农村土地;经营形式;农民转市民

2012年我国农业发展、农民增收继续保持良好态势。粮食总产量达到58957万吨,比上年增加1836万吨,增幅为3.2%,实现“九连增”。上半年农民人均现金收入4303元,扣除价格因素实际增长12.4%,继续高于城镇居民可支配收入增幅2.7个百分点,全年农民人均纯收入有望比上年增长800元以上。但要看到,我国确保粮食和其他重要农产品有效供给的压力在加大,保持农业农村发展大好形势的压力在加大,健全城乡经济社会统筹发展体制机制的压力在加大。

一、粮食与主要农产品的供求关系问题

我国用占全球不到9%的耕地生产了全球22%左右的粮食,人均粮食消费水平高于世界平均水平。但要看到,由于我国人口每年增加六七百万,居民消费结构升级、加工性需求快速增加,粮食的增产速度赶不上需求的增长速度,我国农产品总体上还是供不应求,粮、棉、油、糖、肉这几大农产品都需要从国际市场上进口。2012年前三季度,我国农产品进出口总额1276.5亿美元,同比增长16.6%;其中出口448.3亿美元,增长4.1%,进口828.2亿美元,增长24.6%,逆差385.9亿美元,增长62.1%。到10月底,已进口粮食6088万吨,其中谷物和谷物粉1255万吨,同比增长212.7%;大豆4833万吨,增长16.6%;进口食用植物油641万吨,增长24.1%;进口棉花430万吨,增长95.8%;进口食糖335万吨,增长67.0%;前三季度已进口乳制品98.2万吨,同比增长26.1%。据有关专家测算,以我国目前的生产水平计,进口的农作物产品相当于6亿亩以上播种面积的产量,相当于我国农作物播种总面积的1/4以上。

应当清醒地看到,我国粮食供给面临的压力较大,如果国内生产得不到稳定发展,供求缺口会越来越大。必须立足国内努力增加粮食和其他主要农产品生产。要坚持实行最严格的耕地保护和最严格的节约用地制度。切实加强农业水利和高标准基本农田的建设,采取有力措施促进农业科技进步,提高农田单位面积的产出。要进一步加强政府对农业的支持保护体系、农业的社会化服务体系和农产品市场体系的建设,加快改变农业比较效益低下的现状,调动农民的生产积极性,奠定保障国家粮食安全和主要农产品供给的坚实基础。同时,在靠国内不能完全解决供求平衡问题的情况下,利用国际市场就成为必然的选择。但怎样利用、利用到什么程度需要深入研究。

二、农村土地问题

土地问题是农业农村经济发展中的热点问题,涉及到很多方面,包括征地、农地经营形式、如何对待农民自用建设用地以及农地抵押贷款等问题。

(一)征收农民集体土地问题

随着城镇建设规模的扩大,政府征收农民集体土地的数量和被征地农民数量越来越多。长期以来,土地征收给农民的补偿远远低于土地被征用后的出让收益,农民付出了巨大的代价。如何合理分配土地的增值收益,既关系到城镇的合理扩张,也关系到失地农民的生计和长远保障,还关系到地方政府形成的财政收支格局能否持续。而目前的农地增值收益分配格局,显然过于鼓励城镇的扩张,不利于农业农村发展和农民合法权益的保障。

党的十六届三中全会决定(2003年)提出:按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序,严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理补偿。党的十七届三中全会决定(2008年)进一步提出:改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。近年来,征地补偿机制不断完善,但关于严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的改革则尚未启动。征地制度改革牵一发而动全身,改革的难度极大,目前主要有三个方面的障碍:

一是法律问题。虽然宪法规定国家依法征收土地的前提是为了公共利益的需要,但《土地管理法》的规定却是:“任何单位和个人从事建设需要的土地必须申请国有土地”,这就变成了除农民和农村集体组织经依法批准使用本集体组织所有的土地进行建设外,不论经营性和公益性土地,都要使用国家征收的土地。相关的法律条款不做修改,征地的范围就难以缩小。二是土地财政问题。据有关部门统计,2011年全国土地出让金收入为33166亿元,与房地产相关的地方税收收入为8379亿元,两项合计占地方财政收入的31.59%,市、县的比重更高。征地制度改革对地方政府的财政收支影响极大。三是土地利用中的利益矛盾。为了增加GDP、税收和就业,低价出让工业用地的现象非常普遍。据有关部门统计,2012年二季度的工业用地平均出让价格659元/平方米,这意味着在多数情况下是亏本的。而为了填平这个缺口,只能提高其他用地价格,同期商业服务业用地、住宅用地的价格分别为5728元/平方米、4522元/平方米,这又会增加城镇居民的负担。

(二)农村集体建设用地问题

当前对农村集体建设用地的问题讨论很多,看法也很不相同,主要涉及以下几个问题:

1.农村集体建设用地的使用范围问题。对“集体建设用地流转”或“集体建设用地进入市场”的问题目前讨论得比较多。有的同志认为,不让“流转”或“进入市场”是对农民土地权益的歧视。我觉得这个问题可能没有这样简单。实行用途管制是世界通例,《土地管理法》规定:“国家实行土地用途管制制度”,“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”土地的用途必须在规划许可的范围内才能追求平等。如果不谈这个前提就会造成土地管理的失控。土地权益的二元性主要是反映在所有建设用地必须征为国有上。因此,如何缩小征地范围、如何让农民参与开发、如何使农民分享增值收益,这些才是要解决土地权益二元性问题的关键。

2.城乡建设用地增减挂钩问题。“城乡建设用地增减挂钩”的本质或前提是农村土地整理,现行法律对农村土地整理已有明确规定。农村土地整理或整治的目的是“提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境”,绝不是为了增加建设用地。关于农村土地整理后的新增耕地与建设用地指标是什么关系,根据国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条规定:土地整理后的新增耕地,不能直接作为建设用地指标,而只能以60%的系数折抵建设占用耕地的“占补平衡”指标。很明显,“增减挂钩”与现行法律法规是有明显冲突的,因此只能称为“试点”。当前的建设用地指标满足不了需求,这是事实。但应当通过规范的途径解决,而不是大规模地搞“变通”。

(三)农地经营主体和经营规模问题

农业是自然再生产与经济再生产相互交织的过程,这一本质特征决定了农业要以家庭经营为主。应当支持和鼓励公司、企业为农业提供产前、产中和产后社会化服务,开展农产品营销和加工,开发农民和农村集体组织无力开发的闲置资源,但不应当鼓励公司、企业与农民争夺耕地的经营权,不应当盲目扩大经营规模。农地的流转和经营规模的扩大必须以农民已经转移为前提。在进城务工经商的农民尚未真正成为市民的情况下,人为推动土地流转会带来什么后果确实难以预料。因此,要想实现土地流转和适度扩大规模,就应当把更多的精力放到“人”的转移上。

分散经营的小农户对大市场客观上很难适应,我国原来的农业经营方式的局限性越来越明显。目前的农村集体经济组织属于内向型、管理型的组织,在农村社会管理和服务中确实发挥着重要而又不可替代的作用,但无法满足农民在生产经营活动上融入市场的需要。在这样的背景下,创新生产性服务体系就显得越来越迫切。发展农民合作经济组织能够在很大程度上解决农民进入市场的组织化问题,要推动稳定、规范发展。加快健全农业社会化服务体系是走出一条有中国特色的农业现代化道路的重要条件。

三、农民转市民问题

我国城镇化进程中的最大问题是人口城镇化明显落后于土地城镇化。1980-2010年,城镇人口大约增加2.5倍,而城市建成区总规模扩充了8.2倍。进入城镇的大量人口并没有真正成为城市人口。尤其要注意的是,2010年城镇常住人口占总人口的比重与城镇户籍人口的差距达到了15.8个百分点,这意味着有2.1亿多城镇常住人口并没有真正成为所在城镇的居民。农民转市民,至少要解决四个方面问题:

1.就业问题。这几年平均每年新增就业人口1100多万,压力非常大。今后靠什么解决就业问题确实需要统筹谋划。从实际情况来考虑,中小企业、微型企业在促进就业方面具有非常大的作用。目前我国注册的中小企业已超过1000万家,提供了75%的城镇就业机会。要积极鼓励中小型、微型企业的发展,充分发挥其吸纳劳动力的作用。

2.住房问题。进城的农民工用人单位提供集体宿舍的占52%,农民工自己在城乡租住的占47%,真正拥有自有住房的外来农民在城镇中不到1%,进入城镇以后缴纳住房公积金的不到3%。2010年农民工月租房成本平均为421元,占月平均工资的1/4。现在进入城镇的农民工总量约1.5-1.6亿,解决住房问题的压力非常大。

3.社会保障问题。据有关部门统计,2011年底全国农民工参加城镇养老保险的比重为16.4%,参加城镇医疗保险的为18.6%,参加工伤保险的为27%,参加失业保险的为9.4%。以武汉市为例,一个农民工如参加规定的城镇各项社会保险,用人企业每月需为其缴纳516元,农民工本人每月缴纳166元(占其本人月工资的12%),合计为每月682元,每年为8184元。解决社保问题需要一个长期的过程。

4.随迁子女的就学问题。跟着父母到城镇要参加城镇义务教育阶段的孩子有1200万左右,在公立学校读书的占79.2%。我国有将近1.5亿接受义务教育的孩子,随着城镇化的推进,到城镇接受义务教育的孩子会越来越多,随迁子女的教育问题必须解决。此外,在迁入地就读高中和报考大学的问题也需要解决。

上述四个问题,每一个的解决难度都不小,同时相互之间又有很强的关联性。所以,解决农民工问题不能光靠感情,还有许多非常现实的问题需要研究和解决。现在已经积累了不少矛盾,而城镇化的进程还要继续推进,必须尽快制定相关的政策措施。

来源:《农业经济问题》2013年第1期