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​福建、江西两省适应产销形势完善产销政策的调查

时间: 2017-07-26 09:34:08来源: 作者: 阅读:

国务院研究室农村司  叶兴庆

最近.我们就当前粮食生产和流通面临的新悄况、新问题。特别是主销区推进粮食购销市场化需要采取的措施,主产区在继续坚持“只项政策、一项改革”的基础上如何进一步完善粮食产销政策,到主销区的福建、主产区的江西两省进行了调查。

一、对当前粮食生产、流通形势的基本判断

(一)预计今年推食种植结构调整和粗谷优质化进程将继续推进。近年来,针对粮食出现的阶段性、结构性供大于求局面,中央出台了一系列政策,鼓励和引导农民调整粮食种植结构、发展市场销路好的优质粮生产。从福建、江西两省情况看,这些政策取得了明显成效。福建粮食总产量中.稻谷所占比重从1995年的78.8%下降到2000年的74%,同期大、小麦从2.6%下降到1.67%,而市场前景好的马铃挤、甘薯、杂粮、杂豆从18.64%上升为24.29%。稻谷品质改良优化为主的粮食优贡化取得实质性进展。2000年优质稚占水稻播种面积的48.4%,其中早、中、晚稻的优质化率分别为37.5%和59.8%。预计2001年粮食种植结构将继续调整和优化,水稻优质化率再提高10个百分点,接近60%,江西是我国水稻生产大省,近年来优质稻生产规模不断扩大。1999年优质早稻面积为782.8万亩,比上年扩大251.3万亩;高档优质晚稻250万亩,比上年扩大150万亩,2000年优质早稻面积900万亩,比上年扩大l18万亩;高档优质晚稻400万亩,比土年扩大150万亩。预计2001年全省优质早稻面积将达到1000万亩,优质化率达到64.5%;高档优质晚稻将达到500万亩,优质化达25%。

(二)稻谷播种面积特别是早稻面积有进一步下滑的势头。2000年早翩退出保护价收助范围,的确发挥了促进农民调整种植业结构的作用;从我们了解的悄况看.这一政策杠杆的效应尚末发挥完毕,2001年将继续发挥调节作用。同时,中、晚稻虽然继续实行保护价政策,但由干没有做到按公布的保护价敞开收购,种粮效益差。2001年描种面积有进一步下滑的势头。福建省稻谷播种面积1999年为2058万亩,2000年调减为1833万亩;其中早稻面积1994年为770万亩。2000年下降到620万亩。2001年全省稻谷面积计划安排为186O万亩。其中旱稻面积安排为630万亩,都比上年实际播种面积有所增加。但这只是计划安排,对农民没有约束力。随着定购任务的取消、购销市场化的实施,面积下降势在必然。我们所到之处,也都反映2001年是继续调减的趋势。建阳市的一些种粮大户在与我们座谈时表示,今年将通还部分转租的耕地,再也不种旱稻了。江西的情况基本类似,全省稻谷播种面积,1999年为4576万亩,2000年下降为4295万亩;其中早稻面积1999年为1963万亩。2000年下降到1760万亩。加们年预计稻谷面积为4200亩,其中早稻面积为1550万亩,农民普遍觉得种双季稻与种单季稻效益相当,而且劳动强度低得多,“双改单”的趋势非常明显。

(三)当前南方稻谷产区市场粗价有所回升,但仍低于保护价,如果没有果断的拉动因素继续起作用,市场核价回升的势头难以巩固。2000年下半年以来,南方稻谷价格的纂本走势是先跌后升。早袖稻退出保护价后,市场价格普遍下跌。中、晚稻保护价出台较迟,致使市场价格也一度下跌。后来受国务院关于保护价“不低于上年水平”、停止处理陈化粮、全国粮食清仓查库等的影响,市场粮价普通止跌回升。福建全省2000年农民出售早稻的平均价格为45.83元/50公斤,比上年下降13.86元,降幅达23.22%该省粮食主产区的南平市早稻收购价一度下跌到36元/50公斤,而仅物质成本就达到38-40元/50公斤。中稻刚上市时省里尚未出台保护价,部分农民急于变现,使市场价下跌到42元/50公斤。后来省里公布中、晚稻保护价分别为56元/50公斤和58;司50公斤,市场价格开始回升,目前市场中、晚稻收购价也只回升到54元/50公斤,仍低于保护价。江西的粮价更低。2000年全省早稻收购价平均为40元50公斤,比上年下降16元,降幅达28.6%。据我们在进贤、奉新两县调查,部分农民去年早稻售价仅“一百块三担”,约合33元/50公斤,大大低于39一42元/50公斤的成本价。9月份后,市场粮价开始回升。全省每50公斤普通早釉稻市场成交价,2000年12月为41元,2001年l月为43元;每50公斤普通晚灿稻市场成交价,2000年12月为55元,2001年l月为56元。总体判断,如果没有新的政策因素的注人,今年新粮上市前粮价将是稳中略升的走势,但市场粮价低于保护价的局面难以改变。

(四)国有粮食购销企业的市场份额,特别是早釉稻市场份额明显下降。随着早稻退出保护价收购范围和中、晚稻收购主体的增加,国有粮食购销企业在粮食收购市场中所占的份额明显下降。福建省反映,由于国有粮食购销企业不能适应购销政策的调整,2000年粮食收购量大幅度减少,造成农发行贷款投放量大幅度下降。2000年全省共发放收购贷款33541万元,同比下降62.8%;其中,发放早稻收购贷款3159万元,同比下降91.80%。建阳市是福建最大的粮食调出县(市),去年早稻产量1840万公斤,扣除农民留粮,商品量为1000万公斤,国有粮食购销企业收购量仅52万公斤,约占5%的市场份额;晚稻产量16870万公斤,扣除农民留粮,商品量为10000万公斤,而国有粮食购销企业收购量只有1800万公斤,也只占市场份额的6%。江西国有粮食购销企业2000年收购稻谷40亿公斤,比上年少收6亿多公斤;其中早稻收购量只有11.2亿公斤,比上年少收12亿公斤。该省进贤县国有粮食购销企业去年收购早稻2395万公斤,占44%的市场份额,其他渠道收购量约3000万公斤,占56%的市场份额;国有粮食购销企业收购晚稻3795万公斤,占79%的市场份额,其他渠道约收购1000万公斤,占21%的市场份额。

(五)国有粮食购销企业亏损继续增加。由于市场粮价持续低迷,国有粮食购销企业顺价销售困难,周转粮库存居高不下。福建省2000年底周转粮库存量11.13亿公斤,其中1998年以前的高价位粮占55%。江西的情况更为严峻,截止2001年1月底,全省周转粮库存量达70亿公斤。企业周转粮、特别是高价位周转粮不能顺价销售,“合理周转库存”的利息和费用无补贴来源,风险基金地方配套部分不到位,粮食购销企业在工资和费用支出压力下违规亏本销售,造成粮食购销企业发生新的亏损。福建全省139个粮食购销企业,2000年有99个发生亏损,总额为10561万元。江西全省1998年6月以来累计新增财务亏损挂帐16.82亿元。该省奉新县1998年6月以来新增亏损挂帐5729.47万元,超过了1992年4月至1998年5月间发生的3575万元亏损挂帐。

(六)粮食大县财政负担沉重。目前财政对粮食的各种补贴大都采取分级负担的办法,而粮食大县又往往是吃饭财政,已到了不堪重负的地步。江西省1999年风险基金包干基数为9.5亿元,其中,中央财政补助4.2亿元,地方配套5.3亿元,在地方配套中,省本级3.1亿元,市、县负担2.2亿元。去年增加风险基金规模时,因地方无力配套,尽管包干基数不够用,江西省还是放弃了增加的机会。该省奉新、进贤两县粮食风险基金包干基数分别为1212万元和1020万元,县级财政分别负担466万元和477万元,各县抵触情绪很大,普遍未按规定拨付应分担的部分。去年省财政在年度决算中,对各地欠缴的部分予以强行扣款。据进贤县反映,该县去年共被扣款1976万元,其中包括1991年粮食年度以前老挂帐1075万元,1999年风险基金配套477万元,2000年风险基金配套238.5万元,1999年新增不合理贷款利息94.64万元,2000年新增不合理贷款利息90.93万元。该县去年财政收人仅8100万元,一次扣款如此之多,严重影响县财政的运转,工资不能正常发放。类似进贤县的情况在江西比较普遍,最近召开的省人代会上,此事成为热门话题,各地代表纷纷质询省财政部门。县里的同志对今后的负担更为担忧:一是风险基金年年要配套;二是新增不合理贷款利息地方分担比例逐年上升;三是新增财务亏损挂帐即将开始消化;四是1998年6月以后发生的亏损由地方和企业自行消化;五是1999年到2000年8月间处理陈化粮发生的价差补贴尚未落实。巍犷竿竿祥对当前粮食产销形势的分析表明,下一步完善粮食产销政策,还是应当围绕促进市场粮价合理回升进行。为此,主销区应遵循有利于调整农业结构、吸纳消化主产区余粮的原则,来设计市场化改革方案及配套措施;主产区应当围绕减轻粮食购销企业和地方财政负担,真正做到按保护价敞开收购农民余粮,进一步完善产销政策。

几个有待解决的问题及建议

(一)正确看待放开收购市场与收购价格对主销区粮食生产的影响。主销区实行购销市场化,势必要放开收购市场和收购价格。在当前市场粮价尚未回升到合理水平的情况下,主销区的粮食生产,特别是主销区中的主产区、种粮大户要受到一定的影响。怎样看待这个问题?我们认为,应当明确以下几点:第一,不能把这个影响估计过高、过重。去年早稻已退出保护价,不少地方晚稻保护价收购政策并不落实,此影响去年实际已提前到来,一定程度上已提前被消化。第二,有所影响是正常的。主销区推进粮食购销市场化的根本出发点,是促进当地放手调整农业结构,充分利用比较优势,增加种植比较效益更高的经济作物和发展养殖业。如果市场化改革对主销区的粮食生产一点影响也没有,就达不到促进农业结构调整、腾出一定粮食市场空间的目的。对粮食生产有所影响,正是市场化改革的预期目标,属正常现象。第三,把影响控制在合理范围内。为此:(l)要保护基本农田,严禁将耕地转为非农建设用地;(2)定购任务应继续保留,但要改变“撒胡椒面”的做法,农业结构调整潜力大的地方不分配定购,重点向主产区和种粮大户倾斜,由粮食购销企业与种粮大户签订产销合同,并实行“保量放价”,价格随行就市;(3)保护价也应继续保留,但只是政府对农民进行补贴的一种参照系,粮食购销企业则按市场价格收购,当市场粮价低于保护价时,由地方财政按粮食购销企业与农民签订的产销合同进行价差补贴,补贴不进人粮价。这么做,可以在促进农业结构调整的同时,使销区的主要粮食生产能力得到保护;为地方储备粮的轮换提供稳定的粮源;实现从价格支持到收入补贴的转换,使沿海主销区在农业支持方式上率先与国际惯例接轨。

(二)正确看待市场化后主销区的粮食安全问题。福建是个传统缺粮省,历史上曾经吃过调不进粮的苦头。在酝酿市场化改革方案过程中,对当地今后的粮食安全问题高度关注,在调整农业结构上显得有些缩手缩脚。例如,2000年全省粮食种植面积为2472.76万亩,2001年农业部门提出的面积计划为2800万亩,力图使粮食面积回升,还没有从粮食产量的包袱中解脱出来。如果这种局面得不到改变,推行市场化改革所预期的调整农业结构、腾出部分粮食市场空间的目标就难以实现。在粮食安全问题上,主销区应当有正确的认识:第一,转变两个观念。一是转变从局部地区出发追求粮食安全的传统观念,树立全国粮食统一市场的新观念。在市场经济不断完善、全国粮食市场一体化程度不断提高的今天,只要全国粮食安全有保障、全国粮食供求基本平衡,一地的粮食供求就不会出现持久的失衡局面。二是转变传统的粮食安全观念,树立食物安全的新观念。销区虽然粮食生产少了,但蔬菜、水果、食用菌、水产品、畜产品等非粮食物生产多了,食物总体安全程度并没有降低。第二,充分相信市场的力童。目前福建年粮食缺口在50亿公斤左右,其中约70%是由多渠道调人,即便是国有粮食企业的调人,其行为也完全市场化了。可以看出,靠市场机制本身就能够调人足够的粮食以弥补全省的产需缺口。今后即使产需缺口有所扩大,仍可通过市场得到足够的粮源。当然,使主产区的余粮能够顺畅地流向主销区,实现从主产区到主销区的全国粮食大流通,必须进一步加快培育全国粮食大市场。为此,要强调:(l)任何情况下产区都不能再搞地区封锁;(2)产销区之间建立任何购销关系,如签定订单、建立基地、达成协作意向,只能由双方企业自主进行,政府不能进行干预;(3)主销区要根据粮食的流向,合理规划粮食市场体系,重点建立一批规范化、有影响力的粮食批发市场,吸引产区粮食向销区流动。(4)放宽政策,吸引民间资本进人粮食流通基础设施建设。第三,充分相信中央的调撞能力。一般年份,通过中央储备粮的轮换,可以为销区提供稳定的粮源;欠收年份,通过中央储备粮的抛售,可以平抑销区市场粮价;极端情况下,还可以进口粮食。为了提高调控效率,中央储备粮应逐步向销区转移。

(三)把扩大中央储备粮规模,与拉动主产区市场粮价合理回升、消除主销区对粮食安全的担忧结合起来。当前粮食主产区市场粮价虽然有所回升,但不少地方仍然低于保护价,更远未回升到合理价位,农民种粮积极性仍然不高,弃耕、变相抛荒现象时有发生。促进主产区市场粮价合理回升,保护主产区农民种粮积极性,仍应是当前粮食购销工作的重中之重。把部分库存周转粮划转为中央储备粮是一次难得的机遇,建议把这一措施与促进主产区市场粮价合理回升、消除主销区对粮食安全的担忧结合起来,也就是:(l)把库存周转粮划转为中央储备的指标要集中分配给少数几个粮食主产省,不能撒胡椒面;(2)将周转库存转为中央储备的粮食购销企业,要相应增加直接向农民收购粮食的数量;(3)新划转的中央储备粮,尽量转移到销区保存。这样,可以收到“一石多鸟”之效:一是可以拉动主产区市场粮价合理回升、保护农民种粮积极性;二是可以减轻产区国有粮食购销企业的超储负担,三是可以腾出产区部分仓容,为按保护价敞开收购农民余粮创造条件;四是可以使销区闲置的仓容得到充分利用;五是可以增强国家对销区粮食市场的宏观调控能力。

(四)增强国有粮食购销企业的市场竞争能力。随着主销区购销市场化的推进,主产区部分品种退出保护价和保护价范围内收购主体的增加,粮食收购市场的竞争程度将进一步提高,国有粮食购销企业要保住市场份额,不至节节败退,需要从完善外部政策环境和加大自身改革力度两方面入手采取切实有效的措施。第一,完善粮食风险墓金政策。一是主销区推进购销市场化后,中央的风险基金补贴继续保留,地方配套部分逐年有所增加。主要用于地方储备粮的利息、保管和轮换费用,消化粮食购销企业的亏损挂帐。主销区国有粮食购销企业的历史包袱不解决,很有可能出现除代理地方政府管理地方储备粮外没有其它经营业务的局面。二是主产区部分周转库存划转为中央储备后,中央对地方的风险基金补贴包干基数不宜削减。原因在于,风险基金包干是以超正常周转库存所需利息及费用补贴为依据确定基数的,而实际上合理库存部分并没有销售利润以弥补利息与保管费用,省以下配套部分不落实,加之风险基金的使用范围并不仅限于超储补贴。今后随着顺价销售的增加,库存周转粮会减少,风险基金除用于超储补贴外,可用于消化粮食购销企业的亏损挂帐。目前应再次强调的是,不能用风险基金补贴粮食购销企业降价亏本销售,不能在省以下层层配套。第二,完善收购资金政策。在主销区,粮食购销市场化必然带来市场主体多元化,农业发展银行如果不能扩大服务对象、调整资金供应和监管办法,不仅自身的收购贷款业务量将明显减少,而且也将使国有粮食购销企业的市场份额将进一步下降。在主产区,按保护价向粮食购销企业供应收购资金的做法,不仅使国有粮食购销企业得不到收购退出保护价粮食所需的贷款,而且也使粮食购销企业收购优质粮得不到足够贷款,一旦保护价范围内的粮食市场价格高于保护价,国有粮食购销企业也难以及时按市场价参与收购。除此之外,还出现了主销区国有粮食购销企业到产区收购、调运、主产区国有粮食购销企业到销区储存、销售的新情况。农业发展银行应抓紧研究收购资金供应和监管办法,应对这些新形势的挑战。第三,深化根食购梢企业改革。一是改变一县只设一家购销企业或每个乡镇都设购销企业的做法,打破行政区划界线,根据收购业务量设立购销企业。只有这样,才能既保持适度竞争,又使每个购销企业有合理经营规模。二是切实做到政企分开。三是促进富余人员下岗分流。四是探索建立粮食购销企业收购一加工一销售一体化经营体制。加工是购销中的重要环节,特别是优质稻谷,在购销企业内部加工,既可节约经营成本,又可解决产销脱节的矛盾。可考虑在主销区随着收购业务量的减少,率先实行国有粮食购销企业收购一加工一销售一体化经营。

来源:《调研世界》2001年第6期