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​湖北武汉农村综合产权交易所改革创新的调查报告

时间: 2017-07-25 16:57:14来源: 作者: 阅读:

何红卫  余爱民

【摘 要】深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系,土地流转要尊重农民意愿,保障基本农田和粮食安全,要有利于增加农民收入。通过武汉农交所的“有益探索”,对于全面深化改革、特别是推进农村改革有着什么样的示范意义和参考价值?武汉农交所于2009年4月30日正式挂牌成立,是全国第二家、中部地区第一家综合性农村产权交易机构。截至2013年底,共组织各类农村产权交易1669宗,交易金额99.69亿元,涉及农村土地面积98.16万亩,惠及16万农户。交易规模领先全国同类交易所。作为探索在前的武汉农交所,“武汉模式”被全国借鉴。

【关键词】农村改革;三权分离;农业新型经营主体

武汉农交所于2009年4月30日正式挂牌成立,是全国第二家、中部地区第一家综合性农村产权交易机构。截至2013年底,共组织各类农村产权交易1669宗,交易金额99.69亿元,涉及农村土地面积98.16万亩,惠及16万农户。交易规模领先全国同类交易所。作为探索在前的武汉农交所,“武汉模式”被全国借鉴。武汉农交所用创新的服务方式扶持农村新型经营主体发展,用丰硕的改革成果惠及农民群众,赢得了基层干部群众的一致肯定。

1三权分离的探索

改革创新是武汉农交所的魂,三权分离是最根本的创新,经营权抵押担保是最重大的创新,风险防范是最关键的创新,综合交易、市场培育、体系建立、制度建设等多方面都有创新。

三权分离的制度创新。将土地所有权、土地承包权与土地经营权三个权益分离,把经营权从承包经营权的“浑然一体”中分割出来,把所有权还给集体,把承包权留给农民,把经营权交给市场,实现了“落实所有权、稳定承包权、流转经营权”的制度创新,完成了农民承包地经营权抵押担保的实践探索,为十八届三中全会《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”等重大改革创新提供了先行先试的有力实证。

2006年,农业税全面退出中国历史舞台之后,土地流转在湖北出现了一个分水岭,此前的土地流转属于自发阶段,多是“口头协议”或“私下协议”,有合同也不规范,容易出现纠纷而很难解决,并且只能流转不能融资。后来的土地流转进入有序阶段,湖北省和武汉市相继出台一系列规范制度和扶持政策。2011年底,武汉获批新一轮全国农村改革试验区,在全国24个试验区中探索农村产权制度改革。2012年,湖北出台《湖北省农村土地承包经营条例》,提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”原则,即明晰土地所有权、稳定承包权、放活经营权。这一提法为农村产权制度探索指明了方向,被国内众多专家视为全国首创。2013年底召开的中央农村工作会议,专门推介湖北探索农村产权制度改革的经验。

产权流转的市场培育。一是稳妥推进确权。全市农村土地承包经营权和集体林权确权率分别达99.5%和99.1%,养殖证确权发证率达到95%以上。对农村集体“三资”进行了全面清理摸底,建立了台账和监管代理制度。二是积极培育市场主体。出台政策扶持专业大户、专业合作组织、龙头企业。创新服务项目适应市场主体需要,开展农村土地经营权抵押贷款等新业务,为市场排忧解难,特别是帮助小微市场主体解起步和发展之困。三是不断健全市场服务体系。以市农交所为龙头,建立市、区、乡三级交易平台,形成全市纵横交织的产权交易网络。各分支机构入网“交易、登记、竞价”三大信息平台,在交易业务上实现联网对接,完成网上申报、审批、交易、鉴证和监管。

十大产权的综合交易。一是开发更多交易品种切合农村发展需要。除各地已普遍开展的农村土地承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村房屋所有权等交易品种外,增加了农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农民闲置宅基地使用权、农村集体经济组织股权等,使交易品种更多、交易范围更广。二是整合更多部门资源方便农民办事需要。将过去分属规划国土、房产、水务、农业、林业、知识产权等部门的产品进行了整合,搭建了统一的交易平台,既避免了各自为战,重复投资建设,也方便了农民、农村集体经济组织、投资业主的咨询和交易。

抵押融资的大胆突破。农村产权的抵押融资始终是一个难题,主要难在法律的约束。武汉农交所稳妥地实行了抵押担保的突破。他们与人民银行、汉口银行、中国银行等商业银行及评估公司等中介机构合作,在学习借鉴现有成熟的不动产抵押贷款流程的基础上,开创了“交易——鉴证——抵押”的武汉模式。

规范运作的制度保障。一是严格审查交易主体。对农村集体经济组织产权转让,一律要求经农村集体经济组织成员或成员代表2/3以上同意;农户产权转让,一律要求拥有完全民事行为能力,对长期转让土地承包经营权和房屋所有权的,还要求有稳定的生活来源和居所。二是严格规范交易流程。农交所会同市直相关部门研究,形成多项规章制度,严格规范了产品的交易流程。三是严格交易机构的管理。全市农村产权交易机构实行“六统一”运行模式。四是实现阳光操作。实行“程序统一、操作规范、信息公开、监督有力”的产权交易程序。

众多风险的有效防控。一是防范耕地减少风险。通过规划引导和约束,从源头和根本上保护耕地;采取政府直管、部门专管、地方和基层监督三结合,从领导体制和工作机制上保护耕地;探索解决建设用地不足的矛盾,在创新实践中保护耕地。二是防范粮食减产风险。严守“不改变土地用途”的红线,严守“粮田用来种粮”的底线,利用政策引导,开展前置审查,试行土地流转风险保证金制度。三是防范集体所有制改垮风险。明确土地三权中集体所有权的首权地位;明晰集体产权,实现严格的监管制度;开发多项集体产权交易品种;坚持集体经济产权转让一律要求集体经济组织成员代表的2/3以上同意。四是防范农民权益受损风险。确保农民自愿,确保利益底线,确保农民收入,确保农民无后顾之忧。四是防范抵押贷款风险。规避法律和政策限制,制定严格规定,建立制度保障,引进担保公司,实行专业评估。正是因为防范严密,至今没有出现一起损害农民利益、集体利益、交易所利益、银行利益的事件。

2推进“五化”的探索

分析武汉农交所改革创新的成效、意义和价值,主要是推进“五化”。

推进产权明晰化。通过农村产权交易,促进了农村产权确权登记,使农村产权由模糊化状态进入明晰化阶段,使农民真正享有产权收益、分配、处置权利,使农村集体资产变成人人共享、共管、共支配的产权,保证了集体资产的保值增值,巩固了集体所有制,维护了集体组织成员的权益。

推进资源资本化。农民和农村集体由发现产权价值到开始重视各类产权的归属,改变了农村资源长期闲置、浪费的状态,使农村资源“起死回生”,实现了农村资源到资本的浴火重生;促进了农村资源由“不值几个钱”到“可卖大价钱”的大幅提升,完成农村资源从“丑小鸭”到“白天鹅”的漂亮转身;通过农交所创新经营权的抵押担保,使农村产权进入资本市场有了一条绿色通道,实现了农村资源—农村产权—农村资本的“龙门三跳”。

推进要素市场化。二元结构如堵墙,隔断城市和农村,城乡要素很难互相流动,都被“计划”死死控制着。改革开放打开高墙缺口,首先突围的是农村劳动力。农交所推动了农村要素市场的发育,让“锅要补的”找到了“要补锅的”,改变了城市单边抽取农村优质资源的状况,推动了城乡要素市场化,促进了要素的三大流动:让农村资源向城市工商企业和农村新型经营主体流动,让城市工商资本和工业管理技术向农村流动,让农民更加安心放心地向城市流动。

推进农业产业化。农交所直接推进土地流转和规模经营,提升了农机化和农业装备水平,提高了土地产出率,增强了农产品生产能力,优化了农业产业结构,带动了农业产业化,提升了农业综合竞争力。武汉市被联合国现代都市农业基金会确定为“现代都市农业试点示范城市”。

推进主体多元化。农交所催生了一大批市场主体,尤其是新型农业经营主体,破解了谁来种田的时代难题。2010年前,武汉市农村土地撂荒较为严重,大量农民弃田务工。现在,通过产权交易,特别是通过经营抵押担保的重大突破和有力支持,培养了一大批种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业,截至2013年底,全市已培育各类新型经营主体近万家。

3需要破解的难题

伴随全面深化改革的磅礴之势,武汉农交所的探索正在破冰前行,当前需要破解的有四大难题。

一要破解法律限制的难题。改革要于法有据,农村产权改革几乎处处遇到法律,很多地方有限制,很多条款在制约,比方说,农村土地承包经营权二次流转就没有明确规定,农村土地承包关系长久不变就没有具体时间,土地承包经营权、村集体“四荒地”使用权、村集体养殖水面承包经营权、村集体林地使用权、林木所有权等就只能转租而不能交易,农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权就只能在本集体经济组织内部流转,农村集体经营性建设用地实行“三同”、农村相关产权的抵押担保暂时还没有法律支撑。

二要破解权属不清的难题。农民承包地虽然确了权颁了证,但面积不准、四至不清等问题大量存在,其它产权的摸底登记尚未完成或仍未全面展开,没有明晰的产权就没有完整的市场主体,就不能上市交易,没有获得产权证就存在抵押融资的障碍。

三要破解抵押融资的难题。主要是金融机构还有较大顾虑,法律的限制很严,专业评估机构和人员缺乏,行业标准有待建立,抵押担保体系不健全,数据信息没联网,技术支撑不力,一物多权、一权多抵的风险不能彻底排除。

四要破解规范运作的难题。全国农村产权机构近百家,各地探索角度不相同,缺乏统一的管理政策、行业标准、操作办法,交易机构的权威性、集体资产进场交易的强制性、交易程序的规范性、产权评估的科学性等等都需要进一步探索。

来源:《山西农经》2014年第2期