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中国城乡接合部的城镇化之路调查报告

时间: 2017-07-25 11:15:53来源: 作者: 阅读:

——农民“在城不转户”心态复杂

新华社《半月谈》记者  李 松

权益之分:一墙之隔,城乡待遇迥异

——鸿沟与桥梁:城乡接合部城镇化调查(之一)

城乡接合部是我国城镇化、工业化前沿地带。在这里,城乡二元体制碰撞最激烈,经济、社会结构转型发展“过渡期”的色彩最明显。基于不同的土地制度和不同的公共服务提供方式,出现的是两种权益、两种待遇。可能仅仅“一墙之隔”,围绕着城乡土地和公共服务的权益分界线却异常明显。城乡接合部,表面看似乎是连接城与乡的桥梁,实际上仍是标明二者分野的一道鸿沟。

纠结、复杂的土地利用现状

“建在国有土地上的房屋,市场价7200元/平方米;而建在农村集体土地上的房屋,却无法在市场上交易,没法变现。”在西部某大城市城乡接合部地区,农民刘翠霞(化名)在2007年花费30多万元,翻修改建了自家的农房。她站在阳台上,指着20多米开外的商品房对半月谈记者说,同样在一个小区,因为土地性质不同,别人家的一套小户型售价能超过50万元,而自己的房子却是“死资产”,不值钱。

在农村,由于集体建设用地的产权限制,刘翠霞家房产在处置变现上遭遇的尴尬确实是一种普遍的现象。但在不少城乡接合部地区,城乡土地的分界线,并没有挡住农民为获得经济利益而采取“迂回”、“折中”、隐蔽的手段来“开发”自己手中的土地。

与广大远郊农村农房因无法有效盘活,导致大量闲置、废弃不同的是,在越来越多的城乡接合部,很多农民手中的农房利用呈现另一种光景:首先,确实有大量农房无法体现农民的财产权益,无法交易;其次,城乡接合部作为城镇化前沿,是农村集体土地被征为国有土地、农用地转为城市用地最为频繁的地区,是土地增值潜力最大、土地增值收益最快的地区。虽然农村房产“变现”面临着集体土地产权限制、政府政策管制,但对城乡接合部农民而言,土地财富、房产租赁经济带来的效益确实越来越明显,这使得不少人为利益驱动,或是违规搭建,搞起了租赁经济,或是搞起了小产权房,要么用于出售,要么等待征地拆迁,希望得到更多安置补偿。

记者在一些城乡接合部采访发现,由于管理不规范、不到位,缺乏规划引导,在不少地区,农民建房出现无序、乱占乱建的情况,非法买卖宅基地现象多发,小产权房等问题明显。东部某大城市曾对市内“城中村”做过调查,发现“一户多宅”情况突出,平均一户农民拥有宅基地1.4套,甚至出现一户18宅,一块宅基地最高修了28层楼。

重庆市政府参事邱道持说,在重庆城乡接合部的小产权房,主要是农民工、刚毕业的大学生、部分城市征地拆迁过程中的过渡居民等三类人在购买和居住,旺盛的需求确实刺激着城乡接合部地区的农民违规利用土地。

“半市民化”的公共服务待遇

城乡接合部地区农民对土地的利用纠结、复杂,与此同时,在公共服务的提供上,也呈现出明显的“半市民化”的色彩:一方面,随着城市扩张,大量学校、医院、公园等公共服务场所自城乡接合部地区规划建立起来。逐渐统一了城乡医保、教育待遇的农民,可以就近便利地享受城市公共服务;另一方面,对于一些隐性的附着在户籍上的公共服务待遇,由于农民身份所限,城乡接合部地区农民依然无法享受。

西部某大城市一城乡接合部村社,由于征地拆迁规模大,全村5000多亩土地中,已有4400多亩被征用,征地“农转非”比例超过80%,村里建起了高楼大厦、城市公园和立交桥,很难再见到整片农地。

在这个看似已基本实现城镇化的村,村委会主任张双可(化名)给记者算了一笔农民待遇账:在居民供水上,同样一个小区,属于城市范围的,可以享受“一户一表”改造政府财政补助;属于农村居民区范围的,则需要由“农民自筹、村社补助”,每户需要缴纳400元,该村集体全年需承担200万元。在市政清洁方面,属于城市居住区的,由街道市政环卫队负责日常清洁;属于农村范围的区段,则由村内自行解决,环卫部门不负责打扫……

在张双可看来,在城乡接合部地区,城市正在逐渐“淹没”农村,但政府财政支出、管理责任、公共服务提供等方面还没有覆盖到农村,出现“断档”。张双可举例说,2013年他所在的区参与文明城市创建,要对城市河流进行清洁,属于城市河段的,由政府财政出资解决,但张双可的村因为“还属于农村区段,由村里自行筹资解决”,大伙都觉得不公平。

遏制用地乱象,扩大公共服务范围

在城乡接合部地区,农地价值日益提升,在经济利益的驱动下,农民在面对城乡二元土地制度时,采取了大量违规、违法的方式来突破制度现状,导致乱搭乱建、小产权等问题丛生,农地隐形流转的市场也普遍存在。

在专家看来,目前盘活农民土地财产权的努力尚处于起步阶段,仍需在明确农民土地物权、修改土地管理法规等方面作出重大政策调整。要克服这些问题,关键是要深化土地制度改革,保障农民宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,允许地方在城乡接合部地区试点农房抵押、转让,完善土地价格形成机制。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、入股和租赁,进入市场,实现与国有土地“同地、同权、同价”。

同时,在城乡接合部城镇公共服务覆盖上,首先应该明确政府主体责任,按照规划布局,既解决城镇医疗、教育、休闲等显性的公共服务资源向农村覆盖,也要逐步将市政、环卫、环保、供水、供电等相对隐性的公共服务接入农村地区,真正在城乡接合部地区实现城乡一体化、均等化。其次应该明确投入责任。公共服务的覆盖需要依托资金支持,传统农村公共服务的提供部分来源于集体经济组织及村民自筹,而作为城乡过渡地区的城乡接合部,政府财政的投入责任,应随着城市扩张而延伸,为解决“半市民化”待遇问题提供基础保障。

身份之别:“在城不转户”只缘户籍“利差”

——鸿沟与桥梁:城乡接合部城镇化调查(之二)

在许多城乡接合部农村,农民们的生活已经市民化,但其仍自愿保留着农民身份,对转城市户籍热情不高,因为其农村户口“含金量”高,“户籍就像一层窗户纸,却不愿捅破”,农民利益纠结、心态复杂。

近郊农民为何“在城却不转户”?

长期以来,我国公共服务和社会福利体系是和相应户籍捆绑在一起的,导致城乡之间、区域之间户籍“含金量”差别明显。从对已实施户籍改革的重庆市转户农民情况分析,农民转户取向既受自身经济条件、乡土情结影响,也与对更高水平社会保障、教育资源等的追求有关,农民“选择性进城”倾向明显。

半月谈记者采访发现,城乡接合部农民“选择性进城”背后的深层次原因,是城乡利益关系正发生深刻调整。城镇户口附着的福利和公共服务“含金量”相对弱化,而农村户口“含金量”在增加,这导致农民转户选择更加理性和现实。在地处重庆主城区的沙坪坝、九龙坡、江北等地一些近郊农村,农民转户意愿要明显低于其他地区,其中一个重要原因,就是农村集体经济发达,农民甚至可以比城镇居民享有更高的福利待遇。在九龙坡区华严镇共和村,自1985年创办村集体企业以来,经过近30年积累,村集体资产超过1500万元,有的村民家庭年均分红收入超过3000元,村里五保户、军烈属、老党员每年还能从村集体获得1000元生活补贴。村干部们说,村集体经济发达,并且有收益分配,农民是不愿意退出集体成员权,来换取一纸城镇户口的。通常这些地区已融入城市圈,农民不但有稳定非农就业,还有来自村社集体收益分红,谁愿转户呢?

拿着农业户口的“市民”

新型城镇化过程中,除北京、上海、广州等大城市因城乡、区域福利差距过大而设置户籍准入高门槛外,在不少地区,农村转移人口市民化已出现一个新趋势:一方面是政府通过设置“稳定住所和就业”等有梯度的转户政策,有序引导农民工转户进城;另一方面,不少农民也在结合自身条件和城市相关福利、公共服务情况,做出自己的转户选择。

特别是在近郊农村,不少农民其实已经成为拿着农村户口的“市民”,既能就近享受城镇医疗、教育各项待遇,农村土地收入、社员福利一件也没有“落下”。在重庆沙坪坝区覃家岗街道童家桥村,村民刘婷艳(化名)就对自己的“市民待遇”如数家珍。“现在城乡居民医疗保险并轨了,不再有农村和城市的差别,自己每年只需要缴200元的参保费,就能享受城乡居民医疗保险。”刘婷艳说,自家距最近的社区卫生服务中心只需要10分钟,有小病就能治;如果患上大病,最近的三甲医院也不过半小时公交车车程。

重庆九龙坡区农林水利局农经站站长何流说:“城乡公共服务的均衡化过程,最先受益的应该就是城乡接合部地区的农民。在九龙坡区近郊农村,大量农民都已经完全脱离了农业生产,主要以土地流转收益、务工、房屋租赁等为收入来源,在公共服务待遇的享受上,与市民基本上没有区别。”

“户籍利差”给新型城镇化带来启示

在重庆市政府参事邱道持看来,城乡之间“户籍利差”的转变,在城乡接合部地区表现得尤为明显,大量农民“在城却不愿转户”,一是拥有农村户籍好处多,附着在户籍上的利益链越来越长;二是城市户籍吸引力不足,农民看不到转户的好处,还认为转户伴随着不少风险。

专家和政府官员认为,作为地处城镇化前沿地带的近郊农民,在面临城乡利益深刻调整时,理性思考自己的户籍身份是一种正常现象。同时,这也为政府调整现有城镇化政策和制定新政策提供了启示。

首先,仔细梳理城乡、区域之间福利和公共服务具体项目,做好相互衔接、转移和接续的制度安排。目前在农村地区,附着在农民土地上的待遇,就包括种粮直补、良种补贴、退耕还林补助、政策性农业保险、农村集体资产收益权等;附着在农村户口上的福利待遇,就包括计划生育奖励、孕产妇住院分娩补助、普通高中收费低标准等。在城镇化制度设计时,就应该保证转户农民原有的经济利益和福利待遇不受影响。

其次,从深层次制度设计来看,要推动农民市民化进程持续、稳定,关键还在于剥离户口的利益分配功能,进一步探索公共服务、社会福利与户籍脱离的人口社会管理制度,从根本上消除城镇户籍与农村户籍之间差异化的待遇,还原户籍的人口登记功能,突破以户籍与福利挂钩的社会、经济制度,真正实现户籍与福利脱钩。

改革之难:集体资产改革“碰撞”城乡二元体制

——鸿沟与桥梁:城乡接合部城镇化调查(之三)

目前各地正在试点推进村社集体资产股权化改革。这一落实农民财产权的改革是农民安心转户进城、实现其财产性权利的重要基础性工作,对于相对富裕、市场经济程度较高的城乡接合部地区显得尤为迫切。

与此同时,城乡接合部地区的集体资产改革,须直面城乡二元体制:村社资产“怎么分”、转户和未转户群体“分多少”、集体资产管理公司是否要承担农村公共服务职能等课题,都在考验着这项改革能否成功、是否彻底。

不同群体“分多少”:利益在户籍“变与未变”中求平衡

与远郊普遍存在集体资产“空壳村”并存的是,在城市近郊,受乡镇企业发展、土地升值等因素影响,不少村社集体资产积累较多,有的甚至上亿元。产权改革中,集体资产能“分多少”,直接牵涉群众利益,也是改革中的敏感话题。城乡接合部转户人口多,“分多少”的矛盾在已转非群众和户口仍留在村里的农民之间尤为突出。

从北京、广东、重庆等地村社集体资产股权划分实践来看,由于国家没有统一标准要求,不少村社在股份设置上,主要依据人口数量和在农业集体劳动时间这两个标准,分别设置“人口股”和“农龄股”:“人口股”体现集体经济保障功能,按照村集体经济组织成员户籍性质及家庭承包土地数量等要素配置;“农龄股”体现对集体经济的贡献,主要根据在本集体经济组织的劳动时间及贡献配置。

在东部沿海地区,自上世纪90年代以来,有的城乡接合部村社,经多批次征地拆迁“农转非”,保留农村户籍的人已成少数,而“农转非”人口比例高达70%至80%,不少转非群众就认为,保留了农村户籍的人,现在因为“农龄”长就能多占股份、多分红,这不公平。由于群众在股权划分的问题上僵持不下,利益难以调和,不少村社集体资产改革推进难度很大。

“由于征地‘农转非’等因素,不少人在集体资产改革前,就已转户进城,不再是农村集体经济组织成员,因此农龄股数量比仍留在农村的人要少。离村时间越长,股份就越少。”重庆沙坪坝区农林水利局纪工委书记黎新萍说,有些农转非群众认为,用这种方式确定股份,自己吃了亏。重庆覃家岗街道新桥村居民刘欣荣(化名)已转户10多年,她告诉记者,按照现在的股权划分方法,与她同样岁数的人,只要户口还在农村,能多分1/4股份,每年多得700多元。改革中,已转非的人共同心态就是,尽量多分,觉得现在不争,以后就没“搞头”了。

资产“如何分”:“集体办社会”到底行不行?

村社集体资产改革中,很多地方相应成立了集体资产管理公司或股份经济合作社。在不少转非群众眼中,这样的资产管理机构还要承担村社公共服务、村民福利待遇开支,留有明显的农村“尾巴”。政府公共投入的责任没跟上,“集体办社会”的过渡期色彩明显。

在各地,集体资产管理机构每年要提取一定比例公益金,用于农村基础设施建设、农民福利开支。例如,广东东莞市市镇口股份经济联合社在年终收益分配时,首先提取20%公益金,用于集体公益福利设施建设,包括兴建学校、福利院及修建道路、环卫设施等。重庆沙坪坝区童家桥村在建立集体资产管理公司后,也规定每年拿出一定比例的公益金,专项用于村内农民养老、医保补助、农业人口计划生育补贴。

“集体资产公益金补助对象是农业户籍人口,已转非群众享受不了。不少人觉得公益金其实是变相的‘企业办社会’,应该取消掉。”童家桥村党委书记陶兴红说,村里已转非人口4000多人,保留农业户籍只有800多人,让少数人享受集体资产提供的公共福利,让多数人觉得不公平。

同时,集体资产管理机构是否需要继续承担村社公共服务、公益性基础设施建设等职能,不同的人有不同意见。记者在北京、广东、重庆等地采访发现,在城乡接合部地区,道路修建、管护、农村便民服务中心等公益设施建设,主要还是由村社集体经济组织投入。集体资产改革时,有的村社也设立了“集体股”,以专门解决集体组织承担公共服务职能开支的需要。采访时,不少群众告诉记者,“集体股”的设置摊薄了本该属于自己的股份权益,政府对城乡接合部地区公共服务投入责任应跟上,而不应该继续由村社集体来承担。由于“集体股”的设置引发了不少争论和矛盾,一些东部发达省市在集体产权改革中允许不设置“集体股”,但农村公共服务如何提供却没有明确规定。

稳妥处理集体资产历史遗留问题

同时,在村社集体资产产权改革中,一些因城乡二元土地、管理体制所产生的历史遗留问题不可避免会碰到,由于受到当前政策、法律等方面的制约,单纯通过村民自治的方式,难以有效解决,成为改革隐患,群众心里也不踏实。

记者采访发现,这些问题主要集中在两方面:一是如何解决“集体资产瑕疵”问题。上世纪八九十年代,伴随着乡镇企业发展过程,遗留下了大量集体经营性建设用地和房产。近年来随着近郊集体土地升值,集体资产呈爆炸式增长态势。但这其中,不少土地、房产却存在着法律瑕疵,不少厂房直接建筑在承包地上,有的村社门面就是小产权房,无法办理土地证、房产证。沙坪坝区覃家岗街道办副主任董丁说,集体资产改革有一项重要程序,就是资产界定、价值认定,如果这些“资产瑕疵”无法解决,改革也不彻底。现在不少农民都认为集体资产收益就是属于自己的福利,如果因为相关法律障碍,使农民觉得自己福利受到“损害”,也会引发不少纠纷和矛盾。

二是如何看待以前村社集体资产运作不规范的问题。从历史来看,在不少村社,对于集体经济高速发展、资产巨额积累显得准备不足,相关民主决策、公开操作机制并不健全,监督机制不配套,有的地区确实出现了“干部经济”、村官贪腐等问题。

目前在实施资产产权改革过程中,有的群众持有一种心态,认为如果以前运作能更规范、监督到位,集体经济总量会更大,群众收益会更多,因此对村社干部的作为不满。采访中,不少基层政府官员认为,应该科学梳理群众的心态和诉求,照顾历史背景和当下情况,做好群众工作,保证改革顺利推进。

来源:《半月谈》2015-04-09