课题研究 首页 > 课题研究

我国构建新型农业经营体系的专题研究(3)

时间: 2017-07-25 08:24:38来源: 作者: 阅读:

为工商资本经营农村土地立规

乔金亮

陈锡文表示,国家不主张工商企业以雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕地经营权

工商企业下乡重在引导

应当鼓励和支持工商企业投资农业,从事产前、产中和产后服务以及开发农村闲置自然资源,但耕地应该更多地让愿意留在农村从事农业的农户经营。

2013年2月1日,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国务院新闻办发布会上向公众解读了中央一号文件,并回答了记者关于当前农村土地经营准入、土地确权登记、土地流转等方面的热点问题。

中央一号文件提出要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。“工商企业进入农业,已经是基本事实,各地都有。”陈锡文说,应当鼓励和支持工商企业投资农业,从事产前、产中和产后服务以及开发农村闲置自然资源。但耕地应该更多地让愿意留在农村从事农业的农户经营,尤其是大田生产主要适合农户经营。

陈锡文表示,有一些企业到农村租赁农民的土地,未必是认真搞农业,而是等待着有一天转变土地性质从事非农产业。企业长时间、大面积租赁农民土地,对于农业长期发展、农产品供给是不利的。所以国家不主张工商企业以雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕地经营权。他说,要鼓励工商企业投资于农业和农村,但要做好引导工作。对违背农民意愿、损害农民权益、改变土地所有权的现象要加以制止。

陈锡文还指出,对于适合企业化经营的种养领域,如投资较大的设施农业、规模化的养殖业交给公司去做可能更好,但需明确具体的范围。据介绍,目前,一些国家和地区在准入和监管方面已经有了比较成熟的经验。我国农业部门正在抓紧制定相应的准入门槛和具体监管办法。这套制度建立之后,无论对企业还是对农村的发展都会有更积极的意义。

5年完成土地确权

要培育和壮大新型农业生产经营组织,就免不了涉及土地流转。要流转,前提是产权必须清晰,所以必须进行农村土地确权登记颁证。

“要培育和壮大新型农业生产经营组织,这就免不了涉及土地流转。要流转,前提是产权必须清晰,所以必须进行农村土地确权登记颁证”,陈锡文说,党的十七届三中全会就已明确提出“现有承包关系要保持不变并长期稳定”。为了切实保障农民的权益,有必要对农民承包的土地进行全面的确权登记颁证,包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权确权登记颁证和农村土地承包经营权确权登记颁证。

因此,今年中央一号文件提出,要用5年时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。

当前土地确权登记进展如何呢?陈锡文说,这项工作涉及面广量大,农业部门从前年开始就在推进这项工作的试验,已经进行了两年。对于它所要支付的成本,也已做到心中有数了。从目前的情况看,由于相关技术的不断进步,每亩地的成本约为8至10元。所需资金,地方政府要安排预算,中央政府也要提供支持。

不能强制农民“上楼”

不提倡、不鼓励在城镇规划区以外拆并村庄,建设大规模的农民居住区。村庄的拆并、农民的迁移要充分尊重农民的意愿。

“随着农村劳动力的大规模流动,农村的土地流转不可避免,这里讲的主要是耕地。”陈锡文强调,对于农村土地流转,国家历来都是强调依法自愿有偿流转。

中央一号文件中明确提出“不提倡、不鼓励在城镇规划区以外拆并村庄,建设大规模的农民居住区”。陈锡文说,这里的土地更多涉及的是农村的建设用地。随着农村人口的减少,有一部分村庄空心化了,居住不方便,提供公共服务也不方便,有的地方就开始进行拆并村庄。文件特别强调,村庄的拆并、农民的迁移要充分尊重农民的意愿,不能强迫拆并。

至于不鼓励拆并的原因,他认为主要有两方面:一是农村的主要产业仍然还是农业,拆并村庄以后,生产上还不如过去方便,也没有解决农民的就业问题。在拆并后的很多地方,青壮年劳动力仍然到外地打工,新村仍然空心化,村里仍然是留守老人、留守妇女、留守儿童;二是不少地方村庄的拆迁和合并并不符合农民的意愿。(《经济日报》2013-02-05)

【各方观察】

专家——解决“谁来种地”问题

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻:近些年,农业农村发生了很大变化,“谁来种地”、“怎么种地”的问题严峻地摆在我们面前。中央一号文件提出,加快培育新型农业经营主体,很大程度上是培育新型职业农民。

经营主体——合作社发展关键在人

安徽省皖南竹乡土特产产销专业合作社理事长陈治东:中央一号文件提出要加大力度、加快步伐发展农民合作社。合作社发展最需要的还是人才支持,尤其是要培育新型职业农民,可以预见,今后将有更多高素质的年轻人投入到现代农业发展中。

金融机构——服务机构可获较大发展

东方汇金期货总经理助理屈晓宁:要更好地培养新型经营主体,需要完善新型农业社会化服务体系,从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度。农村经营体制改革是一个漫长的过程,能够提高农业生产力的行业有望得到大发展。

企业——“高端肥料”将入寻常农家

国家缓控释肥工程技术研究中心主任、山东金正大公司董事长万连步:今年中央一号文件提出,启动高效缓释肥料使用补助试点。也就是通过政府补贴来减轻农民购肥负担,这一政策预示着肥料业经营来新的发展机遇。

主题从何来:供给增长赶不上需求增长;谁来种地问题突显

全面建成小康,农村是难点;“四化”同步,农业是短板。第十个一号文件继续锁定“三农”,充分体现中央持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民的坚定决心。2013年中央一号文件的主题很有深意,是中央对农业农村新情况新问题做出研判之后确定的,有很强的现实针对性。

两个重要背景:

首先,粮食产量“九连增”,这个成绩很了不起。但是生产增长得快,消费需求增长得更快,农产品供求仍处于“总量基本平衡、结构性紧缺”状况。一定程度上可以说,当前某些农产品确实存在供给增速赶不上社会消费需求增速的现象。城镇化快速推进,带来消费结构深刻变化。国家统计局的数据显示,2011年城镇居民人均消费食用植物油比农民多24%,猪牛羊肉多51%,禽蛋多87%。13亿人的饭碗要端在自己手里,如果没有农业的更快增长,就难以支撑城镇化,难以支撑经济社会的可持续发展。加快发展现代农业是必然选择。

其次,农村的情况也发生了深刻变化。去年全国农民工达到2.6亿,大量青壮年进城务工,农村社会结构加速转型,农户兼业化、村庄空心化、农民老龄化趋势明显,“谁来种地、怎么种地”问题日益严峻。当然,对农业的支持要继续强化,一刻也不能放松,投入要增长,补贴要增加,流通要改善,但与此同时,必须要研究农村生产要素如何组织,微观经营体制如何创新,农村的发展活力如何增强。

要补上农业短板,除了继续强化农业支持保护制度外,今后要在创新体制机制上下大力气。可以说,今年中央一号文件传递出的最重要信息是:加快农村改革创新,进一步解放和发展农村社会生产力。

突破口在哪里:最大亮点是创新经营体系

一号文件强调加快改革创新,最大亮点是创新农业经营体系。要抓住两个关键,一是在支持普通农户提高生产集约化程度的同时,培育新型农业生产经营主体,扶持联户经营、专业大户和家庭农场,发展多种形式的新型农民合作组织;二是构建新型农业社会化服务体系,提高组织化程度,实现“小生产”与“大市场”的有效对接。

一号文件提出创新农业经营体制,不是要去搞一个新制度,而是要在稳定和完善农村基本经营制度基础上,通过机制创新,更好地激发家庭经营的活力。

家庭经营怎么走向现代化?简言之,就是让农业经营主体与新型服务体系结合起来。农户要提高集约化水平,采用先进科技和现代生产要素,增加技术、资本等生产要素投入;通过规范的土地流转,发展适度规模经营。而多元化、多层次、多形式的社会化服务体系,就是要为农民提供全方位、低成本、便利高效的服务,把一家一户做不了、做起来不经济的事情做好,帮助农户降低风险,提高效益。

今年新增补贴和支农项目将向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜,为的就是让肯种地、会种地、能种地的农民不吃亏、有效益、得实惠,这也体现了中央的政策导向。

今后谁来种地?

创新农业经营体制,不是否定家庭经营。今年的中央一号文件强调,要着力培育新型农业生产经营主体。这意味着既要注重引导一般农户向采用先进适用科技和现代生产要素的方向转变,又要采取奖励补助等多种办法,扶持联户经营、专业大户、家庭农场,鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多类型、多元化的农民合作社。在不断提高农户生产经营集约化、专业化水平的同时,发展多种形式适度规模经营,形成农户、农民合作社、龙头企业之间相互合作、优势互补、互惠互利的新型生产经营组织形式。[详细]

家庭仍然是最有效经营主体

规模是国情决定的、资源禀赋决定的,但是不是搞家庭经营,是由农业产业规律决定的。无论是从产业的特征规律来看,还是从世界农业的发展规律来看,家庭经营仍然应该是农业经营中最有效的一个主体。家庭经营方式管理上最简单,监督上最简单,所以也是最有效的。很多人提出以别的经营形式去替代家庭,这是行不通的。我们主张发展适度规模经营,更多的是发展多种形式的农民合作组织,通过社会化服务体系,帮助农民解决一家一户解决不了的事情,而不是说换了经营主体。[详细]

农业补贴不再“撒芝麻盐”

持续加大农业补贴力度。今年中央一号文件明确,落实好对种粮农民直接补贴、良种补贴政策,扩大农机具购置补贴规模,完善农资综合补贴动态调整机制。新增补贴要向主产区和优势产区集中,向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。目的就是转变“撒芝麻盐”的补贴办法,把补贴发到真正肯种地、能种地、会种地者手中,更好地发挥补贴对激励粮食生产的引领和导向作用。[详细]

土地怎么流转:守住底线,给工商资本下乡设“门槛”

创新农业经营体系,要坚守一条底线,那就是充分保障农民土地承包经营权。特别是土地流转,要坚持依法自愿有偿原则,不能搞强迫命令,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。

近年来,工商资本大面积租种农民土地现象有所增加,也存在一些争议。今年一号文件明确提出,对工商资本租赁农户承包耕地,要建立严格的准入和监管制度。这就意味着要给工商资本下乡设门槛、立规矩。事前有审查,事后有监管,看你有没有资格、有没有能力做农业?流转土地要干什么?怎么干?是否会改变农业用途,损害农民利益?目的就是防止某些企业以发展农业的名义要地、圈地。尤其要警惕一些企业在租赁的土地上盖别墅、建度假村,造成部分耕地的“非粮化”、“非农化”。

一号文件首次提出,鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业,所谓适合企业化经营的种养业,是指一些设施农业和规模化畜牧业等,在现代技术条件下,动植物生长的过程可以控制,雇员付出的劳动能够计量和监督,能够实现工厂化生产,且资金和技术门槛较高,非一般农户可为。这样的领域工商资本进入有优势。但对于大田生产而言,公司难有优势。

要引导土地有序流转,充分尊重农民意愿,鼓励支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转。支持企业在农业产前、产中和产后提供社会化服务,不鼓励企业与农民争夺耕地经营权,把农民硬挤出去。[详细]

尊重农民财产权利

关于农村土地流转,历来都是强调依法自愿有偿流转。土地流转的主体是农户,流转的途径是市场,政府行政手段尽量少用。农民的土地承包经营权、宅基地使用权是合法的财产权利,要受到法律的保护。现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。在这些基本问题上,法制观念要大大增强。如果农民进城,政府应该提供基本公共服务,这是政府的天职。特别要强调的是,农民工市民化,不能只盯着农民的土地。要警惕这样一种倾向,把城镇化率指标看得比GDP指标还重,于是就去拆农房并村庄。[详细]

光明日报:改革创新增强农村发展活力

人民日报“关注一号文件”系列解读:

之一:农业补贴不再“撒芝麻盐”之二:今后谁来种地之三:让社会化服务体系延伸到每个村之四:让农民进城踏实留乡安稳

新型农业经营体系是指大力培育发展新型农业经营主体,逐步形成以家庭承包经营为基础,专业大户、家庭农场农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干,其他组织形式为补充的新型农业经营体系。构建新型农业经营体系,大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体,发展多种形式的农业规模经营和社会化服务,有利于有效化解这些问题和新挑战,保障农业健康发展。

新型农业经营体系是对农村基本经营制度的丰富发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村改革取得的重大历史性成果,是广大农民在党的领导下的伟大创造,适合国情,适应社会主义市场经济体制,符合农业生产特点,能极大调动农民积极性和解放发展农村生产力,为改革开放以来我国农业农村历史性变化提供了坚实制度基础,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,必须毫不动摇长期坚持。这种基本经营制度,是在农村改革的伟大实践中形成的,并在农村改革的深化中不断丰富、完善、发展。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,就是适应发展现代农业需要,着力在“统”和“分”两个层次推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式实现“两个转变”。

新型农业经营体系充分体现了发展现代农业的客观要求。国际经验表明,现代农业需要相适应的经营方式,集约化、规模化、组织化、社会化是现代农业对经营方式的内在要求。合作社在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用,是组织和服务农民的重要组织形式,发达国家农民普遍参加合作社。发展现代农业、实现农业现代化,是我国农业发展的重要目标。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,使农业经营方式更好体现集约化、规模化、组织化、社会化要求,有利于加快我国现代农业发展、推动农业更好更快实现现代化。

新型农业经营体系是应对当前农业经营方式面临新挑战的有效举措。当前我国农村正发生深刻变化,农业经营方式面临诸多新挑战,经营规模小、方式粗放、劳动力老龄化、组织化程度低、服务体系不健全是突出表现。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体,发展多种形式的农业规模经营和社会化服务,有利于有效化解这些新问题和新挑战,保障我国农业健康发展。

农民专业合作组织是农业经营体系中的一种形式。说到农业经营体系,它是指包括粮蔬果、肉蛋奶等在内整个农业的经营方式的总称。党的十八大提出,“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”,这就为创新农业经营体系指明了方向、提出了要求。

十八大提出的新型农业经营体系有四大特征,即集约化、专业化、组织化、社会化。这是在“统”和“分”两个层次上对农村基本经营制度的丰富和发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是农村基本经营制度。坚持这一基本制度,就要适应现代农业发展需要,实现“两个转变”:在“分”的层次上,家庭经营向采用先进科技和生产手段方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化、专业化水平;在“统”的层次上,统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变,发展集体经济,增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化、社会化程度。

是发展现代农业的客观要求。现代农业需要相适应的经营方式,上述“四大特征”就体现了现代农业对经营方式的内在要求。比如,现代农业是市场农业,要求农业经营要适应市场多变的要求。农民合作组织能够提高农业经营的组织化和社会化程度,能够在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥重要作用,是实现“小农户”与“大市场”对接的桥梁和纽带。构建新型农业经营体系,有利于加快我国现代农业发展,推动农业更好更快地实现现代化

构建新型农业经营体系也是应对当前农业经营方式面临新挑战的有效举措。根据第二次全国农业普查,全国从事农作物种植业的农户平均土地经营规模不足10亩,90%左右的农户养肉牛数量在2头以下、养猪数量在10头以下;全国农业从业人员中,51~60岁占21.3%,60岁以上占11.2%,女性占53.2%。农业后继乏人问题日益凸显,农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日益严重,今后谁来种地问题十分突出。构建新型农业经营体系,大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体,发展多种形式的农业规模经营和社会化服务,有利于有效化解这些问题和新挑战,保障农业健康发展。

十八大报告解读:如何理解新型农业经营体系?

农村基本经营制度是党的农村政策的基石。党的十八大报告明确提出,要坚持和完善农村基本经营制度,依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,壮大集体经济实力,发展农民专业合作和股份合作,培育新型经营主体,发展多种形式规模经营,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这为坚持和完善农村基本经营制度、创新农业经营组织指明了方向和提出了新的要求。

新型农业经营体系是对农村基本经营制度的丰富发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村改革取得的重大历史性成果,是广大农民在党的领导下的伟大创造,适合国情,适应社会主义市场经济体制,符合农业生产特点,能极大调动农民积极性和解放发展农村生产力,为改革开放以来我国农业农村历史性变化提供了坚实制度基础,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,必须毫不动摇长期坚持。这种基本经营制度,是在农村改革的伟大实践中形成的,并在农村改革的深化中不断丰富、完善、发展。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,就是适应发展现代农业需要,着力在“统”和“分”两个层次推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式实现“两个转变”。

新型农业经营体系充分体现了发展现代农业的客观要求。国际经验表明,现代农业需要相适应的经营方式,集约化、规模化、组织化、社会化是现代农业对经营方式的内在要求。合作社在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用,是组织和服务农民的重要组织形式,发达国家农民普遍参加合作社。发展现代农业、实现农业现代化,是我国农业发展的重要目标。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,使农业经营方式更好体现集约化、规模化、组织化、社会化要求,有利于加快我国现代农业发展、推动农业更好更快实现现代化。

新型农业经营体系是应对当前农业经营方式面临新挑战的有效举措。当前我国农村正发生深刻变化,农业经营方式面临诸多新挑战,经营规模小、方式粗放、劳动力老龄化、组织化程度低、服务体系不健全是突出表现。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体,发展多种形式的农业规模经营和社会化服务,有利于有效化解这些新问题和新挑战,保障我国农业健康发展。

河南构建新型农业经营体系

河南省委党校经济学教研部副主任、教授  张廷银

我们经常从媒体上看到,某某地方苹果滞销、某某地方大白菜烂在地里。而相反的例子甚至更为常见。比如,去年以来,郑州、南阳等地的农民专业合作社到城市里设立蔬菜直销市场,既方便了市民,也解决了菜农买菜难问题。又比如,今秋以来在蜜橘市场价每公斤16元的情况下,浙江省衢州市清水瓜果专业合作社的蜜橘却卖到每公斤40元还供不应求。该合作社负责人说,不愁销一是因为种得好、质量高,二是因为有自己的品牌和销售队伍。看来,农民专业合作组织在农业经营体系中有着十分重要的地位和作用。

农民专业合作组织是农业经营体系中的一种形式。说到农业经营体系,它是指包括粮蔬果、肉蛋奶等在内整个农业的经营方式的总称。党的十八大提出,“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。这就为创新农业经营体系指明了方向、提出了要求。

十八大提出的新型农业经营体系有四大特征,即集约化、专业化、组织化、社会化。这是在“统”和“分”两个层次上对农村基本经营制度的丰富和发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是农村基本经营制度。坚持这一基本制度,就要适应现代农业发展需要,实现“两个转变”:在“分”的层次上,家庭经营向采用先进科技和生产手段方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化、专业化水平;在“统”的层次上,统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变,发展集体经济,增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化、社会化程度。

是发展现代农业的客观要求。现代农业需要相适应的经营方式,上述“四大特征”就体现了现代农业对经营方式的内在要求。比如,现代农业是市场农业,要求农业经营要适应市场多变的要求。农民合作组织能够提高农业经营的组织化和社会化程度,能够在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥重要作用,是实现“小农户”与“大市场”对接的桥梁和纽带。构建新型农业经营体系,有利于加快我国现代农业发展,推动农业更好更快地实现现代化。

构建新型农业经营体系也是应对当前农业经营方式面临新挑战的有效举措。根据第二次全国农业普查,全国从事农作物种植业的农户平均土地经营规模不足10亩,90%左右的农户养肉牛数量在2头以下、养猪数量在10头以下;全国农业从业人员中,51~60岁占21.3%,60岁以上占11.2%,女性占53.2%。农业后继乏人问题日益凸显,农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日益严重,今后谁来种地问题十分突出。构建新型农业经营体系,大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体,发展多种形式的农业规模经营和社会化服务,有利于有效化解这些问题和新挑战,保障农业健康发展。

构建新型农业经营体系刻不容缓

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任  陈锡文

加快构建新型农业经营体系,是党的十八届三中全会根据我国当前农业农村发展新形势和同步推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要求提出的进一步深化农村改革的重大任务,也是加快我国农业现代化进程的必然要求。

一、加快构建新型农业经营体系的重要性和紧迫性

农村改革35年来,在实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上,我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就:粮食产量翻了近一番,各类农产品成倍增加,农民收入较快增长,农村面貌发生显著变化。但在工业化、城镇化快速推进的新形势下,农业农村发展也面临着诸多新的矛盾和挑战。从农业经营体制的角度看,当前迫切需要回答的两大问题是将来“谁来种地”和“怎么种地”。

一是农村青壮年劳动力大量外出务工经商,使农业面临“谁来种地”的问题日渐突出。据有关部门统计,2012年底,我国农村有26261万劳动力转向了城镇和非农产业就业,占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7亿多人,但其中毕竟是中老年人和妇女占多数。因此,必须未雨绸缪,及早考虑如何培养农业接班人的问题。

二是农民纯收入中来自农业的比重正在明显下降,农业(种植业)在相当多的农户那里已经只是收入增长中的“副业”,因此,“怎么种地”的问题已难以回避。我国人多地少,绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散,生产效率不高,抵御自然风险、市场风险的能力不强。为了增加收入,多数农户家庭不得不让主要劳动力外出务工经商或就地从事非农产业,农民纯收入中来自农业的比重在不断下降。据统计,2012年全国农民人均7917元的纯收入中,来自耕地经营(种植业)的比重仅占26.6%(2107元)。种地,对于相当多数的农户而言,正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”,正越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”。因此,必须加快探索如何在家庭承包经营基础上提高农业效率的有效形式,也就是回答好将来“怎么种地”的问题。

上述两个问题直接关系到我国农业未来的兴衰,也是加快构建我国新型农业经营体系重要性和紧迫性的原因所在。现阶段,我们必须按照城乡经济社会发展一体化的要求推动改革和发展,在农业人口逐步转移的背景下,加大国家强农、惠农、富农的政策力度,使农业成为有效率的产业,使农民成为能致富的职业,加快我国农业现代化的进程。

二、在保障承包农户土地财产权利基础上促进土地流转

“只有减少农民才能富裕农民”,这是社会早已达成的共识。也只有真正减少了农民,才能为破解将来“谁来种地”和“怎么种地”的问题创造必要条件。但减少农民至少涉及两大基本问题:一是农业人口的城镇化,二是承包农户对土地的财产权利。

我国城镇化正在快速推进,2012年的城镇常住人口已占全国总人口的52.6%。但是,进入城镇就业的农民真正能够转为城镇居民的却微乎其微。这种农业人口只能向城镇转移就业而难以向城镇迁徙的“半城镇化”,使得农村经济社会结构的变迁陷入了十分复杂的境地。一方面,转移就业的农村劳动力既给家庭带来可观的工资性收入,又使继续从事农业的劳动力扩大了土地的经营规模、提高了农业的效率。另一方面,由于务工经商的农民在城镇从业的不稳定性和未来前景的不确定性,又使得他们在到底是进城还是留乡之间难以做出明确的取舍。因此,在城乡之间流动的两栖生活方式就成了他们的理性选择:既努力在城镇打拼和寻找新的发展机会,又不放弃家乡的财产和生存保障,以使自己能够进退有路。这增强了进城务工经商农民的安全感,但却使农业经营形式的转型升级遇到了障碍。在超过58%的农民家庭有人外出打工、在转向非农产业就业的农业劳动力已超过48%的背景下,为什么农户承包土地的流转面积却只占21.2%?其主要原因就在于这种“半城镇化”现象。但改变“半城镇化”现象显然不可能一蹴而就,因此,依靠城镇化进程来真正减少农民也就只能是一个较长时期的渐进过程。而要在这样的现实基础上提高农业的生产效率,显然需要另辟蹊径。

我国农户承包经营的耕地总体上规模细小,因此,要提高农业的生产效率,就必须促使土地要素能有必要的流动和重新组合。但令农户担心的问题是,土地经营权的流转是否会导致其失去土地的承包权?这就必须解决好土地经营权进入流转后原承包农户对其承包耕地的财产权利问题。

我国法律规定,在坚持农村土地集体所有的制度下,农户对其依法承包的土地享有占有、使用和收益的权利。这实际上明确了两个基本问题:一是明确了农户拥有的是土地的承包经营权,它不改变农村土地的集体所有权;二是明确了对承包到户的集体土地,只要不改变合同规定的用途,承包农户就可以自主选择各种实现土地收益的经营形式。农户可以自己经营自己的承包土地,也可以向他人出租承包土地的经营权;可以与本集体经济组织的成员自愿互换各自所承包的地块,也可以和其他农户以土地股份合作制的形式发展农业的合作生产;可以将承包土地的经营权用于向金融机构抵押、担保融资,还可以将承包土地的经营权作为股份投入到农业产业化的经营中去。在上述情况下,土地的承包关系均不发生变化,原承包农户仍将继续拥有本集体经济组织土地承包者的权利。此外,在农户有了稳定的非农产业收入或迁入城镇居住、就业后,还可以将自己承包的土地自主转让给本集体经济组织的其他成员,或按自愿有偿的原则将承包的土地交还给发包方。在后两种情况下,转让或交还土地承包经营权的农户,就不再拥有本集体经济组织土地承包者的权利,甚至还可以选择退出他所在的农村集体经济组织。显然,选择以何种方式实现家庭承包土地的经营权,完全应当由农户自主选择,而不能采取任何违背农户意愿、损害农民权益的强制性办法。

要维护农户在流转土地经营权后对土地承包权的合法财产权利,就必须加快明确农村土地所有权、承包权、经营权这三者的关系。农村土地制度的改革(指耕地经营制度的改革),必须坚持农村土地属农民集体所有的性质,必须保障承包农户的合法权利,必须有利于提高耕地的利用效率。农村的土地承包关系要保持稳定并长久不变,但承包农户的家庭人口、农村的劳动力数量却经常在发生变化。处理好这“变”与“不变”之间的关系,是发育和完善我国农村土地流转市场的关键。改革之初,农民创造了土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”,由此确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。之后,面对农村劳动力流动和农户家庭人、地关系的变化,不少地方的农民又进一步创造了农村土地明确所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分离”概念。而实际上,也正是由于“三权分离”概念的形成和被普遍接受,才能够使农户在稳定土地承包权的基础上,去放心地流转承包土地的经营权。如果让承包农户因流转承包耕地的经营权而丧失他对集体土地的承包权,那他显然就不可能去流转自家承包土地的经营权。因此,正如农村集体土地的所有权与家庭承包经营权分离后,并不改变集体土地的所有权性质一样,土地承包权与经营权的分离,也不应当改变原承包农户对土地的承包关系。这就可以使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利,从而在稳定农户土地承包权基础上实现土地经营权流转、集中,发展适度规模经营。

三、从我国具体国情出发推进耕地的适度规模经营

实行家庭承包经营后,党的农村政策始终强调要在稳定农村土地承包关系的基础上发展耕地的适度规模经营。耕地经营规模的选择,必须从当地的实际状况和所处的发展阶段出发,既要考虑当地农业资源禀赋的状况,又要考虑工业化、城镇化发展水平和农业人口的转移程度,还要考虑农业资源分配对社会公平的影响。我国人多地少,不具备新大陆国家(南、北美洲和大洋洲)可以普遍发展大规模家庭农场的基本条件;而改变“半城镇化”现象的长期性,又决定了多数有外出就业人员的农民家庭在短期内还不可能放弃对耕地的经营。正是在这样的复杂背景下,推进我国现阶段的耕地规模经营,就特别要注意把握好规模的适度。

耕地经营规模的变化,既是技术演进的过程,更是社会变迁的过程,因此不能只看效率这一个指标。我国目前还有约1.9亿户农民家庭在经营耕地,如果要达到户均经营百亩左右的耕地规模,那就需要转移出90%以上的农户,这显然不是在短时期内能够实现的。上海市松江区的工业化、城镇化进程都比较快,全区86%的农村劳动力已转向非农产业就业,具备了加快耕地流转、集中的条件。这个区从2007年开始探索发展适度规模经营的家庭农场,目前全区80%的粮田由1206户家庭农场在经营,户均经营耕地面积113.3亩。在社会化服务体系的支持下,夫妻俩一年种两季,年纯收入一般可在8万元左右,与上海市城镇居民的人均年可支配收入已不相上下;而那些利用剩余劳动时间代公司养猪的家庭农场,每年还可再增加纯收入六七万元。由此来看,目前松江家庭农场的经营规模就基本适宜。

吃住都在家、农业社会化服务降低了劳动强度、收入又不低于城镇居民,家庭农场这种形式就对松江区的大多数农户有了吸引力,家庭农场主便成了抢手的好职业,家庭农场的耕地规模暂时就不必、实际上也难以扩大。松江区的实践表明,耕地经营规模的扩大,必须与农业劳动力转移的状况相适应,必须与农业社会化服务的能力相适应,必须与多数农民所期盼的收入水平相适应。让更少的人经营更多的耕地,农业的效率和经营者的收入肯定都会更高,但与此同时,也必须考虑如何使更多农民实现共同富裕的问题。因此,确定合理的耕地经营规模,应当把提高农业生产效率放在促进社会进步和社会公平的大背景下来统筹考虑。

四、在家庭经营基础上推进农业经营体系的创新

我国幅员辽阔,各地经济社会的发展差距很大,其地形、地貌和气候条件差异很大,农业经营者生产的农产品又各不相同。在工业化、城镇化的带动下,农业劳动力正在大规模向城镇和非农产业转移。因此,在家庭经营这一基本形式的基础上,农业必然会根据生产经营的实际需要,演绎出多种多样的具体经营形式。

据有关部门统计,到2012年底,我国农村承包集体耕地的农民家庭约2.3亿户,其中有约4440万户发生了流转出承包耕地的行为(占承包农户总数的19.32%);目前仍在耕地上从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户,他们经营的耕地面积(包括流转来的耕地),占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明,农民家庭仍是我国农业中最主要的生产经营主体。但随着农业劳动力的转移和农户承包耕地经营权的流转,其他各类新的农业经营组织形式也在发展。目前,全国已发展起农民专业合作社68.9万个,入社成员5300多万户;各类农业产业化经营组织30余万个,带动的农户约1.18亿户;此外,据不完全统计,各地仍对农业实行由集体统一经营的村、组约有2000个,江苏省江阴市的华西村就是其中的著名代表。同时,租赁农户土地从事农业生产经营的工商企业也在逐渐增加,全国约有2556万亩耕地由企业在租赁经营。

农业经营主体的多样化,是农业向现代化演进过程中的必然现象。一方面,由于农业人口的转移,原来由各家各户自己经营的承包耕地经营权有了流转和集中的可能;另一方面,越来越多的农产品开始走向集约化、专业化、组织化、社会化生产。这两方面的变化都在催生各种新的农业经营形式的成长。从各地已有的实践看,为了提高农业生产经营的效率,不同农产品的生产往往会对经营形式提出各不相同的要求。例如,粮棉油糖等大宗产品的生产效率,主要取决于耕地的经营规模。因此,通过流转承包耕地的经营权实行土地经营规模的家庭农场、专业大户、土地股份合作社等,便在这一领域应运而生。瓜果蔬菜花卉等鲜活农产品的生产效率,主要取决于品种选择、栽培技术和市场营销等,通过组织农民专业合作社,能够最大限度地发挥这方面少数“能人”的带动作用,因此,由专业合作社生产这类产品就受到农户欢迎。现代化设施农业和规模化养殖场,对技术、投资、管理和营销等方面的要求,超越了大多数农户和农民专业合作社的能力,更适合引入社会资本实行企业化的经营。

从我国人多地少的基本国情和当前经济社会发展的阶段性特征出发,要提高农业经营主体的生产效率,除了需要进一步加强农田水利等基础设施建设、大力推进农业科技进步、完善国家对农业的支持保护体系、加强农产品的市场流通体系建设等之外,通过农业经营体系的创新,显然也能发挥出巨大的能量。

从各地探索实践的经验看,目前我国农业经营体系的创新主要有三大类表现形式:

一是通过承包土地经营权的流转,扩大家庭经营的土地规模,如发展家庭农场、专业大户等。据有关部门统计,到2012年底,全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户;其中,家庭农场87.7万户,经营土地面积1.76亿亩,户均经营耕地200.2亩,年收益18.47万元,均明显高于普通承包农户。除了常规的承包土地经营权流转外,近年不少地方农民创造的土地托管、代耕、“土地银行”等形式,也对扩大耕地的经营规模发挥了积极作用。

二是依靠农业社会化服务体系的支持,通过“耕、种、收等主要作业环节靠社会化服务,日常田间管理主要靠家庭成员”的方式,以扩大社会化服务的规模来弥补生产经营主体耕地规模的相对不足,节本增效明显。较有代表性的是,每年夏收季节,农业部门组织数十万台联合收割机实行大范围的跨区作业,使我国3亿多亩冬小麦的收割基本实现了机械化作业,既实现了适时收割和减少粮食浪费,又使农户降低劳动强度并增加收入,还明显提高了农业机械的利用效率,可谓一举多得。

三是发展多种形式的合作与联合,既有围绕某些特定农产品的生产、销售、加工而展开的农民专业合作社,也有实行土地股份合作制的农业生产联合组织。它们的共同特点就是着力解决农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。在不少地方,合作社的经济技术服务能力,不仅能够满足自身社员的需要,还能够向非社员提供社会化的服务,从而发挥着带动更多农户发展现代农业的作用。(《求是》2013年第22期)

来源:中国农村综合改革研究中心收集整理(2014-09-18)