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中央四部委关于农村集体土地确权登记发证的若干意见

时间: 2017-07-24 15:34:11来源: 作者: 阅读:

国土资发〔2011〕178号

为切实落实《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2010〕1号),国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号),进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作,现提出以下意见:

一、明确农村集体土地确权登记发证的范围

农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地,包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地,不得遗漏。

二、依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作

按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律政策文件以及地方性法规、规章的规定,本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则,在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上,依法有序开展确权登记发证工作。

农村集体土地确权登记依据的文件资料包括:人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定;县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书;人民法院生效的判决、裁定或者调解书;当事人之间依法达成的协议;履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果;法律、法规等规定的其他文件等。

三、加快农村地籍调查工作

各地应以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则,依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)、《集体土地所有权调查技术规定》、《城镇地籍调查规程》等相关技术规定和标准,充分利用全国土地调查等已有成果,以大比例尺地籍调查成果为基础,查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途(地类)等,按照统一的宗地编码模式,形成完善的地籍调查成果,为农村集体土地确权登记发证提供依据。同时,要注意做好变更地籍调查及变更登记,保持地籍成果的现势性。

凡有条件的地区,农村集体土地所有权宗地地籍调查应采用解析法实测界址点坐标并计算宗地面积;条件不具备的地区,可以全国土地调查成果为基础,核实并确定权属界线,对界址走向进行详细描述,采用图上量算或数据库计算的方法计算宗地面积。农村集体土地所有权宗地图和地籍图比例尺不小于1:10000。牧区等特殊地区在报经省级国土资源主管部门同意后,地籍图比例尺可以放宽至1:50000。

宅基地使用权、集体建设用地使用权宗地地籍调查,应采用解析法实测界址点坐标和计算宗地面积,宗地图和地籍图比例尺不小于1:2000。使用勘丈法等其他方法已发证的宅基地、集体建设用地,在变更登记时,应采用解析法重新测量并计算宗地面积。

四、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体

确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则,按照乡(镇)、村和村民小组农民集体三类所有权主体,将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的,土地应确认给村民小组农民集体所有,发证到村民小组农民集体;对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的,应本着尊重历史、承认现实的原则,对这部分土地承认现状,明确由村农民集体所有;属于乡(镇)农民集体所有的,土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。

属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的,可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。

涉及依法“合村并组”的,“合村并组”后土地所有权主体保持不变的,所有权仍然确权给原农民集体;“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的,履行集体土地所有权变更的法定程序后,按照变化后的主体确定集体土地所有权,并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。

涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的,原则上应维持原有土地权属不变;依法调整土地的,按照调整协议确定集体土地权利归属,并依法及时办理土地变更登记手续。

对于“撤村建居”后,未征收的原集体土地,只调查统计,不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。

在土地登记簿的“权利人”和土地证书的“土地所有权人”一栏,集体土地所有权主体按“хх组(村、乡)农民集体”填写。

五、依法明确农村集体土地所有权主体代表

属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权;没有乡(镇)农民集体经济组织的,乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。在办理土地确权登记手续时,由农民集体所有权主体代表申请办理。

集体经济组织的具体要求和形式,可以由各省(区、市)根据本地有关规定和实际情况依法确定。

六、严格规范确认宅基地使用权主体

宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准,依法确认给本农民集体成员。非本农民集体的农民,因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建,在符合当地规划的前提下,经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的,可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证,在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋,房屋产权没有变化的,经该农民集体出具证明并公告无异议的,可依法办理土地登记,在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

对于没有权属来源证明的宅基地,应当查明土地历史使用情况和现状,由村委会出具证明并公告30天无异议,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府审定,属于合法使用的,确定宅基地使用权。

七、按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证

1982年《村镇建房用地管理条例》实施前,农村村民建房占用的宅基地,在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行确权登记;1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,超过部分按当时国家和地方有关规定处理后,可以按实际使用面积进行确权登记;1987年《土地管理法》实施后,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的,可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积,待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。

八、认真做好集体建设用地的确权登记发证工作

村委会办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地,应当依法进行确权登记发证,确认集体建设用地使用权。将集体土地使用权依法确认到每个权利主体。凡依法使用集体建设用地的单位或个人应申请确权登记。

对于没有权属来源证明的集体建设用地,应查明土地历史使用情况和现状,认定合法使用的,由村委会出具证明并公告30天无异议的,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府审批,确权登记发证。

九、妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题

违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地,应当查明土地历史使用情况和现状,对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的,依法补办用地批准手续后,进行登记发证。

十、严格规范农村集体土地确权登记发证行为

结合全国土地登记规范化检查工作,全面加强土地登记规范化建设。严格禁止搞虚假土地登记,严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地,不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记不规范造成严重后果的,严肃追究有关人员责任。

十一、加强土地权属争议调处

各地要从机构建设、队伍建设、经费保障、规范程序等各方面,切实采取有力措施,建立健全土地权属争议调处机制,妥善处理农村集体土地权属争议。

十二、规范完善已有土地登记资料

严格按照有关法律、法规和政策规定,全面核查整理和完善已有土地登记资料。凡是已经登记发证的宗地缺失资料以及不规范的,尽快补正完善;对于发现登记错误的,及时予以更正。各地要做好农村集体土地登记资料的收集整理工作,保证登记资料的全面、完整和规范。各地要进一步建立健全有关制度和标准,统一规范管理土地登记资料。

十三、推进农村集体土地登记信息化

要参照《城镇地籍数据库标准》(TD/T1015-2007)等技术标准,积极推进农村集体土地登记数据库建设,进一步完善地籍信息系统。在此基础上,稳步推进全国土地登记信息动态监管查询系统建设,提升土地监管能力和社会化服务水平,为参与宏观调控提供支撑,有效发挥土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用。

各省(区、市)可根据当地实际情况,细化制定农村集体土地确权登记的具体工作程序和政策。

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部

2011年11月12日

【政策评论】

农村集体土地无“身份证”历史该结束了

【编者按】日前,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》,对确权登记发证的范围、主体、政策依据、技术手段和标准等作了详细规定。我们特邀请土地专家和业内人士,为您解读如下问题:当前为何要加快推进农村集体土地确权发证,推进这项工作主要面临哪些困难该如何解决等。

嘉宾: 党国英中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任

严金明中国人民大学公共管理学院教授

钟京涛中国土地矿产法律事务中心产权产籍处副处长

主持人:李响

主持人:当前为何要加快推进农村集体土地确权发证?

钟京涛:农村集体土地确权发证工作是整个农村土地管理工作的基础,无论是土地产权制度改革、集体建设用地流转还是征地工作的依法规范推进,都需要在土地权利归属明确、界定清晰的前提下开展。近年来,随着城市化、工业化进程的加快,城乡统筹发展和新农村建设的深入开展,农村集体土地确权发证工作的瓶颈制约日益明显。党的十七届三中全会公报以及2009年、2010年中央一号文件,都将明晰土地产权、加大集体土地确权登记发证工作力度作为夯实农业农村发展基础、农村土地管理制度改革和促进农村社会和谐稳定的前提和保障,尤其是2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出,加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算,力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。因此,从法律上明晰土地产权关系,依法确认和保障农民的土地财产权利,是经济社会发展形势和土地管理工作的迫切需要。可以说,这项工作的开展,对维护农民权益,化解农村社会矛盾,落实最严格的耕地保护和节约用地制度,具有重要的现实意义,对农村经济社会发展的影响是巨大而深远的。

主持人:我国农村集体土地登记现状如何?

钟京涛:关于农村集体土地确权登记工作,其实从上世纪90年代初期,各级土地管理部门就一直在开展,在推进土地市场建设、维护土地权利人合法权益和促进经济社会发展中发挥了重要作用。国土资源部成立后,先后下发了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》等文件,加快推进这项工作。到目前为止,可以说,能够确权发证的土地都已经确权发证,剩下的主要是一些历史遗留问题、权属纠纷或法律政策未明确的疑难复杂问题。从确权登记发证覆盖面上看,各地工作进展情况有所差异,有的地方如海南省、四川省成都市等已完成或基本完成。但是,也有一些地区登记发证工作才刚启动,发证率还很低;有的地区集体土地所有权大部分只确权登记到村级农民集体,没有确认到村民小组一级。

主持人:规范和加快推进农村集体土地确权发证,当前主要有哪些困难?

严金明:第一,土地权属关系复杂,大量土地权属纠纷难以解决。新中国成立以来,我国农村土地经历了几次大的调整,存在着大量集体与集体,集体与国家,集体与军队、企业、院校等单位之间土地权属不清的现象,且多数土地权属纠纷成因复杂,涉及面广,纠纷时间长,解决难度大。第二,农民自身对集体土地所有权登记发证工作并不关注。我国集体土地产权作为具有中国特色的一项产权制度,因国家体制的改革和发展,制度设计上存在一些缺陷。例如,集体土地产权主体不明、权能不清等,这从根本上导致了农民本身对产权保护意识的淡薄。第三,由于目前林业和草原管理部门都有各自的法律依据,在实际工作中,落实集体土地确权登记发证全面覆盖,与林地、草地登记发证有效衔接确实存在管理上的协调难度。第四,“一户多宅”现象较为普遍。《土地管理法》规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,但对“一户一宅”如何理解和掌握,尤其是“户”的含义,现行的法律法规没有明确规定。由于各种原因,各地都存在着不少“一户多宅”的情况。加快推进农村集体土地确权发证需要尊重历史、面对现实、依法依规、合情合理。

钟京涛:一是经费问题,虽然相关文件明确规定将工作经费纳入财政预算,但目前全国相当一部分地区,尤其是偏远贫困地区,由于种种原因仍未落实工作经费。如果经费不到位,地籍调查等工作就无法开展,难免影响工作进度。二是工作量问题,《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中明确规定,村民小组土地权属界线存在的,土地应确认给村民小组农民集体所有,发证到村民小组。这从法律上和公平合理角度来说是正确的,在技术上也没问题。但从实践操作中来看,发证到村民小组一级,工作量将成倍增加。尤其是在地籍调查方面,现有调查成果无法满足需要,如果开展细化到组的地籍调查工作,其工作量和所需要的工作经费、专业队伍和技术力量、时间保障,都不具备可行性。而且,随着调查工作的开展,大量的权属纠纷也将浮现出来,在短期内全面完成确权登记发证任务的压力相当大。三是确权登记政策及落实问题,《意见》虽然对确权发证范围、集体土地所有权和宅基地使用权主体确认、超面积宅基地的确权登记等政策进行了明确,但是,实践中对农民集体经济组织的界定、宅基地和集体建设用地违法与隐形流转的处理等,仍缺乏相关具体处理政策。即使对现有政策的落实难度也相当大,而这些问题的处理程度又直接影响到农村土地确权登记发证的进度。四是土地权利人的配合问题。按照我国法律规定,土地登记是依申请登记,但由于在目前的法律框架内,集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权的权能受到很大限制,不能自由转让和抵押,其财产价值得不到充分体现,土地权利人缺乏申请和配合登记的积极性、主动性,甚至有的还存在抵触情绪。另外,还有现有土地确权登记所依据的规范性文件法律层次和效力偏低,土地权属纠纷数量大、调处难等一系列问题。上述问题的解决,从当前来看,最关键的是要充分发挥地方党委、政府特别是市(县)党委、政府的作用,明确其工作责任。从法律上看,市(县)政府是农村集体土地确权登记发证的法定主体,而且这项工作关系农民切身利益和农业农村发展的基础,政策性强、影响面大、涉及部门多、协调要求高,只有地方政府重视了,才能解决好经费、政策落实等一系列问题。

主持人:“小产权房”问题如何解决?“村改居”现象该怎么看?

党国英:“小产权房”是我们体制产生的一个“怪物”。解决这个问题需要两个基本条件:第一,房价要降下来,而且要有一个稳定的制度基础。房价不降,就刺激人们“抢”房的欲望,其中包括把眼光瞄向“小产权房”。例如,决不能让国民把住房当做投机对象,也不能把它当做抵抗通货膨胀的手段。国民用买房来抗御通货膨胀,通货膨胀就会愈演愈烈。需要对住房需求进行调节,而重要手段是房产税、遗产税、赠与税。第二,要有规划的法制化。中央政府不可能管到一个村的建设用地。地方的规划要克服随意性,否则,十几万平方公里的农村建设用地都可能去建设商品房。关于“村改居”,方向是正确的。如果“小产权房”问题解决了,土地的用途管制严格起来,同时有合理的人口布局规划,不搞强制搬迁,“村改居”就不至于成为圈地的手段。农民大量脱离农业进城,有的村庄变成了新兴城市,不改建制怎么可以?通过改革,要实现农民的“市民化”,而不只是农民工的“市民化”。将来要实现基层社会治理的统一,居民委员会组织法和村民委员会组织法要统一起来。

钟京涛:“小产权房”问题是当前的一个热点和难点问题,党中央和国务院自1998年以来,下发了一系列文件,明令禁止开发建设和销售。目前,有关部门正在组织清理,部分地区也采取了一些处理措施。《意见》中的要求也很明确,严格禁止直接通过土地确权登记将“小产权房”等违法用地合法化。“撤村建居”是城市化过程中的一个必然现象。但是,有的地区出现了通过“村改居”等人口城市化的方式来变通地实现土地城市化,将集体土地直接转为国有,规避了征地审批,这一做法已被禁止。对此,《意见》中明确规定,对借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地的不得登记发证。但是,对“村改居”后未实施征收的土地如何确权登记,在当前是一个政策空白。从法律上来看,农民集体成员转为城镇居民后,“农民集体”的概念不复存在,土地所有权和使用权的主体性质都发生了变化,这些问题无法在确权登记环节中得到解决。因此,《意见》对“撤村建居”后,未征收原集体土地,作出了“只调查统计,不登记发证。统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称,以给下一步国家出台相关法律政策后妥善处理该问题提供依据。对于违法宅基地和建设用地必须依法依规处理后方可登记”的规定。

严金明:从根本上遏制“小产权房”的产生,要解决农村集体土地流转过程中存在的问题,其中包括国家应对征地制度进行大力改革,要真正实行国有土地与农村集体土地同价同权,保护农民的土地收益。只有深刻地反思我们目前的土地流转以及住房政策,检讨当前的执法质量和执法环境,才能为解决“小产权房”找到切实可行的解决办法。

主持人:对加快推进农村集体土地确权发证有何建议?

严金明:一是加强宣传,增强全社会对集体土地确权登记发证工作重要性的认识,调动各方面积极性,促进集体土地确权登记工作的全面开展。二是集体土地确权登记要根据法律规定,加快明确集体土地的主体。以此为前提,推进集体土地的登记发证。三是对需要流转的农用地,要尽快完成集体土地确权登记工作,并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接工作,确保承包地流转前后的集体所有性质不改变、农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地,要重点开展所有权和使用权确权登记,特别要开展集体经营性用地的认定和确权,为集体建设用地流转提供条件。四是依据土地确权登记成果,保障农村集体土地在征收和流转中的权益。

钟京涛:一是要进一步细化、完善有关政策。认真总结地方经验,围绕地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证工作中的问题,深入研究,及时出台政策意见或制定对策。二是充分发挥乡镇政府、村委会等基层组织和社会力量的积极作用。突出村委会的自治特性,调动乡镇、村干部、农民参与其中的积极性。三是推进农村产权制度改革,激发农村集体土地确权登记发证工作的内在动力。只有进一步明晰各项集体土地权利,赋予农民集体和农民完整的土地财产权,才能调动农民集体和农民对确权登记发证工作的积极性和主动性。(《中国国土资源报》2011-11-28)

为农民撑起财产权利“保护伞”

——学习贯彻2013年中央一号文件精神之四

新华社特约评论员

在城镇化加快的进程中,要让进城的农民进得踏踏实实、留乡的农民留得安安稳稳,一个重要前提是切实尊重农民进城留乡的自主选择,保护好农民的各项财产权利。这是让广大农民共享发展成果、实现社会和谐稳定的必然要求。为此,2013年中央一号文件明确提出,改革农村集体产权制度,有效保障农民财产权利。

农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的神圣财产权利,是农村集体所有制的根本体现,也是农民进退有据的重要保障,任何人都无权剥夺。无论是推进城镇化还是建设新农村,都决不能以损害农民的财产权利、以牺牲农民的切身利益为代价。一段时间以来,一些地方在村庄整治、承包地流转、宅基地使用、集体“三资”管理等方面出现了无视、漠视甚至侵犯农民财产权利的现象,必须予以纠正。

农民的财产权利,既反映着农民群众的眼前利益,更体现着农民群众的长远利益。推动“三农”各项工作,都要把实现好、维护好农民群众的根本利益作为出发点、作为最后底线。在这点上,来不得半点含糊,不可越雷池一步。各级领导干部一定要带头践行宗旨意识、增强法治观念、把握政策界限,在执政理政行为中,不仅不能做损害农民财产权利的任何事情,而且要当好农民财产权利的捍卫者。

保障农民财产权利还是要靠改革,通过改革建立和健全相关制度,为农民财产权利撑起“保护伞”。中央一号文件明确要求,建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。文件提出,用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,健全农村土地承包经营权登记制度,就是为稳定和固化农民所拥有的权利、实现和保护农民的土地财产权利打下坚实基础。加快改革征地制度,完善征地补偿办法,规范和约束征地行为,提高农民在土地增值收益中的分配比例,从制度上确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

宅基地是农村集体非经营性建设用地,只能农民自己使用;农户拥有宅基地,是集体经济组织的成员权利。中央一号文件要求改革和完善农村宅基地制度,依法推进农村土地综合整治,严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转,特别明确农村集体非经营性建设用地不得进入市场,这是从根本上维护好农民在集体建设用地上所拥有权利的必要措施,也是维护法律尊严、依法强化土地管理的必然要求。

农村集体资源、资金、资产是长期积累的庞大财产,凝结着几代农民的辛劳。在农村经济社会结构深刻转型的形势下,这笔财产一定要管好用好,不仅不能流失,而且要实现保值增值,为发展农业生产、促进农民增收、繁荣农村经济发挥应有的作用。为此,在总结各地经验的基础上,中央一号文件要求加快推进农村集体“三资”管理制度化、规范化、信息化,提出了健全农村集体“三资”各项管理制度、严格农村集体“三资”处置办法等一系列重要举措,目的在于使集体“三资”的管理置于阳光之下,更加公开透明,把集体“三资”管理纳入民主程序,真正由农民群众说了算。同时,针对农村人口加快流动的趋势,文件要求各地探索集体经济组织成员资格界定的具体办法,为完善集体经济组织成员权利的制度保障打好基础,也为妥善兼顾转移出去的村民和留下来的村民、“老村民”和“新村民”之间的利益关系创造条件。(新华社/ 2013-02-03)

来源:中国农村综合改革研究中心收集整理(2014-08-26)