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美国参议院通过新农业法案取消对农业直接补贴

时间: 2017-07-24 11:27:13来源: 作者: 阅读:

——聚焦2014年美国新农业法案

2014年6月10日,美国参议院通过2014至2018财年农业法案,取消对农业的直接补贴,并小幅缩减为穷人提供补助的食品券项目,但扩大了农业保险的覆盖范围。

参议院通过的这一法案名为“2013年农业改革、食品和就业”法案,俗称农业法案,对未来五年农业政策进行调整。新法案的一个变化是取消了此前每年达50亿美元的对农场主的直接补贴。同时提高了年收入超过75万美元的农场主承担的农作物保险费比例,预计两万农场主受影响。目前,美国农作物保险保费的62%由联邦政府进行补贴。联邦政府还对提供农作物保险的保险公司进行补贴。

与此同时,新法案扩大了农作物保险的补贴额度和覆盖范围,不仅包括粮食作物,也包括水果、蔬菜等园艺作物,还为棉花和花生种植农户制定了新的农作物收入保险政策。

根据参议院通过的法案,未来五年联邦政府每年农业开支约为1000亿美元,其中约80%用于食品券项目。这也是两党争议最大的部分。根据美国媒体报道,现在每七个美国人中就有一人享受食品券这一补助政策。参议院通过的版本确定该项目每年将削减支出4亿美元,约0.5%。但共和党人主导的众议院农业委员会上月提出的一个法案版本要求每年削减该项目支出20亿美元,削减幅度超过3%。

美国国会众议院预计本月底将对农业法案进行讨论。美国媒体认为,鉴于两党在食品券以及农业补贴问题上的分歧,该法案难以在众议院轻松获得通过。

美国国会每五年制定一个农业法案,上一个农业法案于2008年通过,于2012年9月30日到期。去年6月,美国参议院曾通过一项农业法案,但由于两党在核心的食品券项目上的争议,该法案未能在众议院获得通过。美国国会两院后来表决延长2008年农业法案至今年9月30日。

美国农业保险的发展历史及经验

2014年6月10日,美国参议院通过了新农业法案,取消对农业直接补贴,迈向农业保险时代!

美国农业总产值在其国内生产总值中所占的比重虽不足2%,美国农户也只有200万,但美国政府为保护和促进本国农业发展却可以说是不遗余力。在美国政府所采取的各项促进农业生产发展的措施中,开展农业保险业务可以说是最为重要的措施之一。相对于其他种类的保险业务,美国的农业保险业务出现较晚,发展也是比较缓慢的。回头看看,美国农业保险实际上是经历了起初由政府大包大揽到最终让私营保险企业唱主角的漫长过程。

近些年来,由于政府的大力扶植支持和私营保险企业的积极参与,美国农业保险体系正在不断得到充实,农业保险企业的经营状况也在持续改善。

美国农业保险的发展历史

美国自1939年开始实施政府农作物保险计划以来,至今已有66年的历史。总的看来,美国的农作物保险制度经过了多次改革调整,在经营体制上大致可以分为政府成立保险机构直接办理农作物保险业务的“单轨制”、政府引进私营商业保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”以及政府提供补贴并完全交由私营商业保险公司独家经营农作物保险业务的“单轨制”三大阶段。

一、政府独家经营持续时间较长

19世纪末和20世纪初,美国曾经有一些私人商业保险公司试办过农业保险业务。然而,令人遗憾的是,这些私营保险公司无一例外地失败了,有的甚至还破了产。在这种情况下,提供农业保险业务和稳定农业生产的重任自然就落到了政府身上。

1938年,美国国会颁布了《联邦农作物保险法》,对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了明确规定,为联邦政府农作物保险业务的开展提供了法律依据,从而揭开了联邦政府机构开展农作物保险业务的序幕。

1939年,美国联邦政府开始在试验的基础上实施农作物保险计划,最初只承保小麦一种作物的保险,后来逐步扩大到棉花和烟草等,保险责任为多种风险,经营办法为联邦农作物保险公司直接开展农作物保险业务。在此期间只是在局部地区试验,农作物保险的承保面积有限,农民的参与率也比较低。由于农作物保险的复杂性和独特性,美国农作物保险试验阶段持续得比较长,一直持续到1979年。在此期间,美国政府机构提供农作物保险业务基本上可以说是“摸着石头过河”。

二、政府机构与私营公司共同经营历时近20年

在1980年以前的42年中,美国国会对《联邦农作物保险法》先后进行了12次修改,于1980年颁布新的《联邦农作物保险法》并在美国正式全面推广,从而结束了农作物保险长达42年的试验阶段。

1980年颁布的《联邦农作物保险法》对原先的农作物保险法进行了重大修改,并且开始全面推广农作物保险计划,扩大了农作物的承保范围,放开了开展保险业务的地区,对农作物保险实行补贴,联邦政府提供的补贴约占纯保费的30%。美国政府推行农作物保险制度的实践表明,实施农作物保险制度不仅需要很高的监督成本,而且也需要投入很多的资源。为了降低成本和提高效益,美国政府对农作物保险经营体制进行重大改革,通过提供补贴和再保险等方式吸引私营商业保险公司参与政府农作物保险的经营,即政府机构与私营保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”。

然而,美国1980年《联邦农作物保险法》实施后,农作物保险业务虽得到了一定的发展,但仍没有达到国会提出的承保面积达到可保面积50%的目标,发展速度也不理想。1993年,中西部发生大水灾,《联邦农作物保险法》难以应对这种大面积的灾害,需要政府政策推动。随后,美国国会针对过去13年中实施《联邦农作物保险法》面临的问题,特别是连年赔付率过高的问题,再次对该法进行大刀阔斧的修订,于1994年颁布了《农作物保险改革法》。该法取消了政府农业救济计划,通过4大险种把所有农作物生产者都纳入了农作物保险范围。该法明确规定,不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他计划的福利,如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等,对农作物保险实行了事实上的强制参加。该法的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种,农作物保险的投保率迅速提高。1995年农作物保险承保面积达到2.2亿英亩,占当年可保面积的82%,是美国农险历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。

三、政府制定政策并提供补贴,具体农作物保险业务完全由私营公司经营

自1996年以来,随着美国农作物保险的种类不断增多,农作物保险的范围持续扩大,私营农业保险企业的经验越来越丰富,实力越来越强。在这种情况下,美国联邦农作物保险公司逐步退出农作物保险直接业务的经营,让私营商业保险公司完全经营农作物保险业务。为此,美国农业部根据美国1996年《联邦农业改善与改革法》专门成立了风险管理局,主要负责对美国联邦农作物保险公司的日常工作进行监管。

自从1998年起,美国政府完全退出了农作物保险的直接业务,将直接业务全部交给了私营保险公司经营或代理,联邦农作物保险公司只负责保险政策和规则的制定、履行稽核和监督等职能,并且提供再保险。目前,美国农作物保险业务主要由14家美国私营保险公司经营,这些保险公司提供大约22种农作物保险计划和120万张农作物保险保单。

四、2014美国新农业法案进一步完善保险政策

2014美国新农业法案取消了实施近18年、每年耗资近50亿美元的农业直接补贴,同时扩大农业保险项目覆盖范围和补贴额度,以突出保险在防范农业生产风险中的作用。美国总统奥巴马对此评价称,新法案不仅改变了“吃空饷”的情况,还“可保障农民在遭受严重自然灾害或者农产品价格下跌时获得补偿”。同时,2014美国新农业法案明确农民在播种前需做出决定加入政府何种作物保险,是作物收入保险还是目标价保险。

美国农业保险的具体做法

作物收入保险CRC是目前美国使用最广泛的一种作物价格保险。

作物收入保险涉及几个概念,APH=Actual Production History=往年实际产量,也就是最近5年产量的移动平均值,CL=Coverage level=单产保险比例,BP=Base price(CBOT 期货价)=基价。以2011年的大豆为例,具体做法如下:

1.美国以CBOT 2月和10月的11月合约每天平均结算价作为保价基价,以哪月高为准。2011年的基价位$13.25/蒲式耳。

2.保险比例为往年平均收成(APH)的75%,其保费为$18/英亩。保险比例也可以是80%、85%或90%,但保费要高;保费的绝大部分是由政府来补贴,补贴的比例可能为65%,其余35%的保费由合作的商业保险公司以及农民个人来承担,因此农民的实际保费支出很少。

3.若APH是50蒲式耳/英亩,保比是75%,那么今年的作物保证收入(CRC)=50x75%x$13.25=$507.18/英亩

4.若秋收时单产只有40蒲式耳/英亩,当时价格为$11.0/蒲式耳,那么每亩收入=40x$11.0=$440/英亩,此时保险公司赔付$67.18/英亩($507.18-$440)

5.若秋收时单产只有35蒲式耳/英亩,当时价格为$16.0/蒲式耳, 那么每亩收入=35x$16.0=$525/英亩,此时保险公司就不赔付。因为$525/英亩大于保证亩产保证收入$507.18。

此保险与1996美国农业改革法案设定的目标价保险(贷款差额保险LDP)相似。类似我国目前正在推进实施的目标价直补政策。由于从2006年起,大豆、玉米、小麦价格已翻番,目标价远低于市场价,因此选此保险的人很少。但是若农民是自有土地的话,由于种植成本大大低于租地农民的种植成本,经过成本测算,目标价格保险仍能在一定程度上保证农民的收入。2014新法案进一步调高目标价,目前保险费用仍未公布。

美国农业保险的基本经验

首先,如何及时发现问题并加以调整?在美国农作物保险发展中除了联邦农作物保险公司不可忽视的宏观调控作用外,通过美国农作物保险立法和相关法律的及时调整和完善来解决农作物保险实施过程中的问题也是重要措施之一。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后,到1980年一共修改了12次,《1994年农作物保险改革法》进一步解决了农作物保险发展中存在的诸多问题。两年后,美国国会继续修订《1996年农场法》,2000年6月20日,美国总统又签署《农业风险保障法》。

其次,如何解决投保率低的问题?投保农户数量少、投保率低一直是制约美国农作物保险发展的主要因素,无法使农作物风险得到更广泛的分散。美国联邦农作物保险公司主要采取了以下措施:其一,不断完善农作物保险制度,对原有险种进行创新,除了提供保障直接损失的产量保险和成本保险外,还推出了保障农作物间接损失(农户因农产品价格波动而受到的损失)的保险;其二,通过《1994年农作物保险改革法》,取消与农作物保险具有替代作用的“巨大灾害救助计划”,灾害救助计划实际上是一种不收取保费的农作物保险,1990年美国对于农业灾害补偿支出的比例中,灾害补偿计划所占比例高达42.9%,而农作物保险补偿所占比例只有19.4%,剩下37.3%来自紧急贷款;其三,在《1994年农作物保险改革法》实施之后,同时推出了农作物保险与福利政策的挂钩,进一步提高农作物保险保费补贴,使农户的保险参与率从38%提高到85%。

再次,如何解决逆选择和道德风险?逆选择和道德风险一直是制约保险业发展的重要问题,鉴于农业保险的一些特殊性,这些问题更加突出。为了解决这一问题,美国联邦政府采取了很多措施。一是通过调整保险期限来消除逆选择。1964年,联邦农作物保险公司推出为期三年的小麦保险和棉花保险,三年保险期限的农作物保险单最起码减少了农户在第二年和第三年的逆选择的问题,从而也减少了销售保单的费用。二是取消灾害频繁、风险很高的地方的投保资格,使农作物保险的经营趋于稳定。从1965年开始,联邦农作物保险公司不再向科罗拉多州、新墨西哥州、得克萨斯州的14个风险高灾害频繁的县销售农作物保险,因为这些地方几乎年年亏损,不利于发展健康稳定的农作物保险。三是在《1994年农作物保险改革法》中充分体现出防治逆选择的最新措施,推出一种集体风险保险计划,主要为大麦、玉米、棉花、花生、小麦、饲料等作物提供保险保障。该项目的保险金额计算不是按个别农场的产量作为厘定依据,而是参照一个县的预测产量的一定比例来确定。在投保农户遭受农业损失时,只有当全县的平均实际产量低于保险产量时,被保险人才能得到保险赔款,使得投保农户加强对作物的管理,避免了风险高地区的逆选择。此外,如何解决高风险、高赔付率、高费用的问题?在发展农业保险的道路中,高风险、高赔付率、高费用似乎是一堵看不见的高墙,阻碍着农业保险的进程。美国从1938年通过《联邦农作物保险法》的40年间,就是因为这堵高墙,导致农业保险保障程度不高、发挥成效不大。到了1980年,为了鼓励农户投保农业保险,减轻其压力,第12次修改的《农作物保险法规定》以农作物平均产量的50%和65%为其保障水平,对投保农民政府补贴保费的35%,对保障水平稍高的75%的投保户,政府补贴保费水平略低。1988年政府还把购买农作物保险和提供灾害救济款相挂钩,使得农民的投保积极性进一步提高。此后补贴水平不断提高,例如选择55%产量保障水平的保单,保费补贴由1994年的46.1%提高到2000年的64.1%,85%的保障水平由13%提高到38%。

美国农业发展迈向保险时代

2014年2月7日,美国总统奥巴马提出“美国乡村制造”倡议,这表明美国已准备通过一系列行政力量,进一步扩大农业出口。当天,奥巴马在视察密歇根州立大学时签署的美国2014-2018财年农业法案,正是这一趋势的主要推动力。这项拖延两年方才出台的新农业法案,为美国未来5年的农业发展提供了法律依据。

新法案除规定联邦政府每年的农业开支预算约1000亿美元之外,还在农业政策方面进行了最大的调整——取消了实施近18年、每年耗资近50亿美元的农业直接补贴,同时扩大农业保险项目覆盖范围和补贴额度,以突出保险在防范农业生产风险中的作用。

“新法案意味着美国的农业发展由直接补贴时代,向农民根据自身需求和风险承受能力购买不同农业保险的时代转变。”美国国家农作物保险服务协会总裁汤姆·扎卡里亚斯说。

取消当前执行的农业直接补贴,是因为该补贴只依据最初确定的历史种植面积,但随着时间变迁,即便现在没地可种,也能依此条例获得补贴,而且直接补贴更容易引起贸易纠纷。

新法案不仅改变了“吃空饷”的情况,还“可保障农民在遭受严重自然灾害或者农产品价格下跌时获得补偿”,奥巴马说。

比如新增的农业风险保险,当参保农民的农产品价格低于过去5年平均水平14%时,将开始获得补偿。保险赔付不设上限,保证农民在农产品价格下跌时,依然能获得往年平均水平86%的收益。参与该保险的农民只需承担35%的保费,剩余的65%由政府承担。

不过,新增的保险品种和更大的灵活性也给美国农民提出了新挑战。比如,新法对美国奶业差价保险划分为9档,每一档的保费都不一样,而且该保险还依据牛奶产量作了区分,产量超过400万磅牛奶的生产商需要支付更多保费。

“对于新农业法,生产商需要做更多功课,才能选出最符合自身需求的保险项目。”密苏里大学农业经济学家斯科特·布朗说。

之所以革新农业保险,是为了更好促进农业发展,并以此作为美国未来农业政策的着力点—扩大农业出口的基础。

白宫声明称,未来9个月,美国农业部、商务部、贸易代表办公室、进出口银行以及其他联邦政府机构将采取一系列措施促进农业出口,包括举办“美国乡村制造”地区论坛和“美国乡村投资”会议,为农业部负责乡村发展的雇员提供促进农业出口相关的培训,利用网上平台为乡村企业提供促进出口和投资等信息。

白宫经济顾问委员会发布的报告显示,2009-2013年是美国历史上农业出口最为强劲的5年,总出口额超过6570亿美元。2013年美国农业出口额达到1441亿美元,创历史新高。美国农业部数据显示,中国的购买占18%,成为美国农产品的最大进口国。

在经济学家看来,美国作为世界最大的粮食出口国,此次加强农业保险的举措,其政策外溢效果不可小看,可能引发新的国际贸易争端。因为美国政府提供的农业保障,是世界上大部分农民所无法享受到的。

“如此保障下,美国农民会生产更多、出口更多,最终带来世界农产品价格下跌,这对很多发展中国家的农业发展不利,可能引发新的贸易争端。”加利福尼亚大学戴维斯分校农业问题中心主任弗兰克·巴克教授如是说。

美国食品安全政策分析

美国伊利诺伊大学  洛里安·J·安奈沃尔

(中国农业科学院生物技术研究所副研究员薛爱红;

中国农业科学院农业信息研究所助理研究员李干琼翻译)

【摘 要】尽管美国食品总体质量水平较高,但食品安全依旧是公众关注的焦点问题,影响着消费者健康、行业利润以及产品声誉和国际竞争力。因此,美国政府在制定政策时应给予更多的重视。本文在介绍美国食品安全监管环境和国际环境现状的基础上,指出了其在风险责任和市场作用、风险标准和政策目标、风险和成本分布、联邦监管行动的组织以及国际贸易方面所面临的一系列问题,并给出了不同的政策选择。

食品安全包含了许多种潜在的食品危害,包括食源性病原体如沙门氏菌,自然产生的毒素如黄曲霉毒素和农药残留等。这些危害能造成急性风险(消费者迅速致病)或慢性风险(消费者患慢性病的风险增加)。其中的一些危害能轻易检测和防控,而另一些则是自然产生,很难被生产者发现并消除。

由于美国食品生产的质量较高,标准恰当且严格,大部分的食品安全危害的风险较小。然而,食品安全问题依旧为人们所重视,其原因有四:一是如今的科学手段能够更好地追踪到很多食源性疾病和在食品中所发现的特定致病原;二是消费者更为富有,寿命更长,他们需要更高质量的食品;三是生产方式的变化和新的食品来源如进口,给食品系统带来了新的风险;四是随着在外购买和即食品购买的增加,消费者很难对食品的安全风险进行控制。

公共政策制定了食品安全的标准。这些标准反映了关于可接受的风险和风险规避成本之间的政策决策。对于许多食品安全危害而言,消费者在购买时不能察觉到潜在的危害,而生产者也不能测量和保证一个特定的安全水平。因此,消费者通常不能通过购买决策来满足其对于安全食品的需求,而公共政策则应通过制定确保所有消费者都能接受的风险标准,来解决市场失灵问题。

以往的农场法案中并没有直接的食品安全法案,这成为一个影响农业和食品行业的利润、产品声誉和国际贸易竞争力的公共政策问题。食品安全直接与美国农业部(USDA)的几个职权领域有关,如肉类产品监督等,农场法案或其他法律应当更加重视影响着农业和食品行业的食品安全问题。

1现状和变革力量

由于过去10年中联邦和州级政府在监管方面的投资,食源性疾病爆发报告制度较以往更为完善。此外,如今科学家也能够通过基因指纹分析从食品生产源头追踪特定的致病原。一些致病原直到近期才被鉴别出来,并已经有了变种,造成新的威胁。例如出现于20世纪80年代的肠炎沙门氏菌,与原始的沙门氏菌株相比,当母鸡感染时,变种菌株能够穿透蛋壳,因此对生鸡蛋或未煮熟鸡蛋的消费者造成了新的潜在威胁。另一个相对较新的威胁案例是疯牛病(BSE),其与一种人类大脑疾病有关。再一个例子是动物食源性病原体抗生素抗性的识别,这可能会导致人类传染上耐药性。这种耐药性是否源自饲料中治疗用抗生素的使用尚处于争论当中。科学意识和公众意识的提高增加了食品安全和该问题对农业部门的潜在影响的关注度。

1.1监管环境

美国有12个不同的政府机构拥有食品安全不同方面的监管职权,主要包括食品和药物管理局(FDA)、农业部(USDA)和环境保护署(EPA)等。为了更有效地利用公共资源解决最重要的风险,曾有提案建议立法将所有职能统一到一家机构。

随着科学意识和公众意识的增加,公共机构处理一些食品安全危害的方式也有所变化。美国国家科学院提议对食品安全监管法规的设计采用风险评估方式。这意味着要对生产过程中安全危害是怎么进入,以及在哪个环节最容易进行控制进行评估。所遵循的理念是一项法规所带来的受益应当要超过其成本。这个风险评估框架有助于识别监管制度是否以及怎样用最低的成本带来最大的收益,即实现更高的安全水平。USDA和FDA在它们近些年来大部分的监管法规设计中采取这一方式。1994年通过的法规重组了农业部的机构设置,并创立了一个新的风险评估和成本受益分析办公室(ORACBA)。ORACBA负责修订USDA所有的食品安全和环境法规,来确保它们基于合理的风险评估和成本收益分析原则。

食品安全法规的一个相关的趋势是危害分析关键控制点(HACCP)系统在食品安全管理中的授权应用。1996年,为了减少畜禽产品的微生物病原体,USDA责令在畜禽养殖场应用HACCP。1995年,FDA批准在海产品养殖场应用HACCP,并提出果汁HACCP法规于2001年生效。HACCP的授权应用反映了对食品到达消费者手中之前的危害因素防控极为重要。HACCP要求关键控制点的识别,监督控制流程的完善以及控制过程中问题的及时解决。

结合1996年《减少病原体法规》,USDA要求对畜禽产品进行病原体检测。畜禽养殖场按规定要进行沙门氏菌和大肠杆菌检测,高于行业平均水平的养殖场在一定时间内,必须降低这些细菌的超标率。在这些新检测项目的基础上,过去5年内一旦发现细菌污染,USDA便实施食品召回行动,确保食品安全。

食品安全政策另一个重大的进展是1996年通过了《食品质量保护法(FQPA)》。这部法案设置了食品农药残留风险的统一标准,该标准要求合理确定所有残留的总暴露量不会对婴儿和儿童造成任何伤害。FQPA重新评估了当前所有登记在册的农药的残留限量,并且鉴于有机磷酸酯类在儿童膳食暴露中的危害性,EPA优先对其进行了评估。有机磷酸酯类是影响控制神经系统的一种酶。这种化学品常年被农户施用于各种不同的作物,且覆盖了儿童主食作物的近一半耕种面积。

食品安全法规方面的所有变化影响着农业产量。如果FQPA禁止食品中农药残留,农户们就不得不寻找其他的害虫抑制方案,而这可能会减少单产或增加成本。要求控制病原体的新法规也可能会导致加工者在与生产者签订合同时更加重视危害控制。从源头上追溯食品安全问题有助于行业和监管者寻找到最好的监管方式,但也赋予了农业生产者额外的责任。对食品供给链上全方面的安全和质量管理的重视,也经常被视为是一些食品生产部门纵向整合(加工者控制)的原因之一。

1.2国际环境

另一个重要的趋势是食品特别是微加工的水果和蔬菜进口的增长。1980-1997年间,美国新鲜水果供应中进口量的份额由24%上升到34%;新鲜蔬菜由5%增长到10%。食品进口导致了部分食源性疾病的爆发,这些疾病的致病原在美国并不常见,如环孢子虫(cyclospora)爆发便与1996年和1997年的树莓进口有关。为了解决鲜活农产品的微生物污染问题,FDA研发了良好农业规范(GAP)认证指南。目前其他国家的进口者有时也使用GAPs作为产品认证标准。

为解决来自进口产品的风险,美国必须坚持世贸组织(WTO)框架下的1995年卫生和植物检疫(SAP)协议的规则,该协议提供了一个保护人类、动物和植物的标准设立的框架。协议中的规则旨在允许各国设置自有的标准,但是WTO的成员国必须确保标准是科学的,且其应平等地对待国内的和进口的食品,以实现国内生产者和出口国间的公平竞争。

2问题

2.1风险责任和市场作用

保障食品安全的一种途径是食品生产和消费过程中各个主体共同分担责任,尽管责任分担仍旧不能消除谁来承担具体风险或风险规避成本的争议。监管法规和食品生产、加工、消费方面的变化可能会改变承担食品安全风险和成本的主体。

保证食品安全的过程中,生产者、加工者、经销商、消费者和政府机构的作用应该进一步厘清:包括消费者在选择购买安全食品时,需要获知什么样的信息;食品行业对消费者担心的食品安全问题的回应的可行度有多高;面对食品安全监管的加强、消费者的关注和国际贸易竞争的日益增长,食品行业需要怎样的新信息或新研究等。

2.2风险标准和政策目标

成本收益分析和风险评估的应用在标准制定上仍旧是不完全科学的。风险和成本的科学测算根本不可能;此外,消费者并不会以同样的方式来看待各种风险,人为的、陌生的、不可检测的、偶发的风险比自然的、常见的、可检测的和自发的风险带给人们更大的恐慌。

食品安全政策的目标也需要进一步的明确。例如,人们需要何种水平的安全,食品应该使用什么样的风险标准;标准主要基于出口风险评估,还是消费者风险认知,抑或是两者都有;风险标准是否应与食源性风险来源(如来自农药残留和食源性病原体)一致;消费者面临的风险和食品行业降低风险的成本之间怎样权衡;标准是否应该灵活地适应新技术和最新的科研信息等。

2.3风险和成本分布

一些风险对于消费者中的部分重要群体而非所有人有严重后果。农药残留可能会对儿童造成比成人更大的风险。一些食源性病原体会导致老幼人群更严重的感染。同样,一些农场和公司由于遵循食品安全标准,其成本也更高。例如,小型肉类加工厂应用HACCP的成本更高,因此对其遵循HACCP法规,应设立更宽容的截止期限。

问题在于标准应该保护大部分易受伤害的群体,还是保护更为普遍的群体成员;标准是平等地对所有公司执行,还是给予小公司和小农场以特殊的关照。

2.4联邦监管行动的组织

在监管方面,联邦监管体系如何动员以达到行业和消费者期望的管理目标则是政府亟需解决的问题:监管机构是保持独立性,还是进行更多的协调监管更合适;哪种监管形式或联邦计划能够在为消费者提供安全保障的同时,尽可能降低行业负担;在食品生产和加工过程中,管理和监督是否应按不同目标划分为联邦和州级机构。

2.5国际贸易关系

在国际贸易方面,问题集中在食品安全标准是否应随着国际贸易中新的潜在风险而改变;一些标准是否要更为灵活,以助于行业回应欧盟和日本不同的安全需求;美国是否应同意改变SPS协议,在标准设立过程中更重视消费者认知和关注。

3政策选择和结论

过去,农场法案并不是联邦政府食品安全保障计划的法律工具。近些年来,食品安全法规方面的诸多进展意味着食品安全的地位较之前有所提高。食品安全与其他消费者问题和环境问题一起,对农业政策制定的影响越来越大。因此,可行的政策选择如下。

3.1将食品安全保障置于农场法案框架之外

该方式将维持现状,保持农场收入计划和食品安全保障计划互相分离,从而使这两类问题更加易于管理。围绕食品安全的风险管理和权威监管等复杂问题可以在法律的其他部分分别进行讨论。然而,这种做法无法在农场收入、食品安全、消费者和环境这些政策目标中取得一致性。

3.2将食品安全计划合并到农场法案中

这种做法是将农场层面的食品安全作为安全保障计划的一部分。目前农户能够获得补贴,来弥补一些保障措施的成本。可以设计类似的补贴,来弥补农户在改善食品安全方面的成本,如减少微生物污染的书面程序。该方法的优势在于能将农场收入政策和消费者保障目标统一起来,其缺点在于它只能解决农场层面的生产问题,而这仅仅是食物链中的一个方面,且并不是主要的食品安全危害来源。此外,针对一些安全危害,提高安全水平的生产实践没有明确定义,并且其守法与否难以监督。

3.3增加或间接增加食品安全方面的研究和教育经费

农场法案一般会批准食品和农业方面的重大科研经费。1997年起,USDA已经增加了专用于食品安全研究的经费,研究项目致力于探索新的食源性危害的检测和控制方式,以及新技术包括微生物病原新的快速检测手段、加工技术的改善(牛肉蒸汽加热杀菌法)。公共教育计划致力于教育生产者和消费者怎样减少和避免食品安全危害。使用联邦资金进行研究和教育是一条解决食品安全问题,且不会增加行业直接成本的可行之道。研究成果和更科学的公众意识能在不进行政府直接干涉的同时,改善食品安全水平。该方式潜在的缺点在于研究和教育的效率不高,或者不是以公众和行业的首要目标为导向。

3.4更依赖于消费者和行业保障食品安全

该方式赋予了消费者和行业更多的食品安全责任,同时也意味着减少政府在标准设立方面的干预。可以通过更严格的规则来比较政府干预的成本和收益,从而实现该方式。换句话说,只有在收益和成本有较大差距的时候,新的法规才会进行调整。尽管减少监管,但政府在信息提供方面的作用仍应保留,其有助于市场保障食品安全。为了帮助消费者做出最佳购买选择和准备,政府可以要求食品行业给消费者提供一些食品安全信息,如未经高温消毒的果汁贴上标签,畜禽产品贴上安全处理标签。

3.5设立新机构巩固联邦政府权威

该方式将食品安全职责统一到一家新机构下。优势在于使政府能够集中资源于最重要的风险上,从而避免重复工作,并针对各种危害,提供更为统一的监管。由于其减少了不同机构间的不同要求和标准所引发的混乱,因而对食品行业较为有利。同时该方式也能以一致的方式,提高美国解决国际贸易争端的能力。缺点是,在从现有机构转移资源和职权的过程中容易造成监管失调,现有不同机构中的特殊的专业知识也会有所损失,如关于USDA的畜禽产品监管。另一个顾虑是如此多样、复杂的任务是否能由一个单独的机构胜任。

参考文献

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[2]Tauxe, R. V., “Emerging Foodborne Diseases: An Evolving Public Health Challenge,” Emerging Infectious Diseases ,1997, http://www.cdc.gov

[3]USDA Economic Research Service, Briefing Room on Government Food Safety Policies .http://www.ers.usda.gov

[4]USDA Economic Research Service, “What are the implications of the current assessment of risks of organophosphate pesticides?” .http://www.ers.usdagov

(《中国食物与营养》2014年第1期)

【背景资料】

支持农业生产是美国的一项基本国策,美国国会每5年左右会制定一个农业法案,详细阐述对农业生产的补贴政策。2014年2月7日,美国总统奥巴马正式签署了2014-2018财年的农业法案,新法案规定联邦政府每年农业开支约为1000亿美元,并空前突出农业保险的作用。

美国作为世界最大的粮食出口国,在新的农业法案中加强了农业保险的举措,将对美国农业发展和农产品出口带来哪些影响?对中国的农产品贸易与农业政策有何影响和借鉴意义?

美国农业迈向保险时代

美国农业新法案取消实施近18年、每年耗资近50亿美元的农业直接补贴,同时扩大农业保险项目覆盖范围和补贴额度,以突出保险在防范农业生产风险中的作用。

新法案提到新增的农业风险保险,当参保农民的农产品价格低于过去5年平均水平14%时,将开始获得补偿。保险赔付不设上限,保证农民在农产品价格下跌时,依然能获得往年平均水平86%的收益。参与该保险的农民只需承担35%的保费,剩余的65%由政府承担。

美国农业人士直言:“新法案意味着美国的农业发展由直接补贴时代,向农民根据自身需求和风险承受能力购买不同农业保险的时代转变。”“这是比较合理的一种做法,通过农业保险政策,政府的直接支出会大幅减少,相应农民的支出会逐渐增加,农产品价格的成本会逐步提升,从而影响其产品出口竞争力,可以使更多的国家参与到市场竞争中,最后影响全球的资源配置。”东方艾格、新华社特约经济分析师马文峰在接受本报记者采访时指出,美国作为世界上最大的农产品出口国,通过农业保险这种市场化运作机制,减少了政府对市场的干预,更多的通过市场解决问题:一方面美国对国内农民的大量补贴,使其在国际农产品市场上具有价格优势,许多国家对此持有异议;另一方面,直补政策使得国内农产品价格、物价水平降低,农产品出口价格随之下跌,加剧了美国财政赤字,此次农业法案也是美国根据其国内实际情况进行的调整政策。

美国作为农业补贴大国,每年要耗资50亿元在农业直补上面,通过这样高额的补贴,美国农产品成本降低,具有很强的国际竞争力,其他国家难以与其抗衡,对于以农业为主的发展中国家来说更是不公平,这也是许多国家对美国直补政策提出意见的原因。

北京工商大学经济学院教授、商务部特聘专家、农业部农产品市场流通专家洪涛博士也认为,美国新农业法案的提出正是适应了当前国际形势的发展,作为农村补贴特别是直补较大的国家,采取农业保险的方式支持农产品生产和流通,会减少与其他农产品生产和流通国家的摩擦,又能够降低其生产成本,提高农产品国际竞争力;有利于其他农业国家的农产品出口,进而会增加其他国家农产品的市场空间。

洪涛认为,新的农业法案,虽然取消了农业直补政策、增加了出口成本,但是通过农业保险市场化运作,可以抵消因供求失衡、贸易摩擦、战争等因素引起的农产品价格大幅波动给国内农民带来的风险。这种做法值得中国借鉴,发展中国农业保险,减少农民生产和经营农产品的自然风险、市场风险、政策风险等,提高其市场竞争力。

中美农产品贸易将受影响

中国作为进口美国农产品最多的国家,美国农业政策的调整对我国农产品进出口以及国内农业生产的影响不容小觑。

在洪涛看来,新法案释放出利好的消息。美国取消了农业直补政策后,将利于其他国家的农产品出口,对于中国而言,可以增强在蔬菜、猪肉、一些粮食出口方面的竞争力。在进口方面,美国的农业保险政策减少了自然风险、市场风险、政策风险、国际贸易政策变化、国与国之间政策变化等带来的农产品国际市场上价格的波动,从而确保中国的进口农产品价格不会产生较大波动。

不过,业界也有专家认为美国新农业法案,给我国国内农产品市场带来的更多负面影响。

马文峰指出,美国在农产品市场化道路上领先于中国,从长远趋势来看,美国政府对农产品的直补减少,农产品价格将会上涨,同时逐步带动国际价格上涨,我国农产品的进口价格不一定会降低。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥担心,中国农业生产将受到更大的冲击,包括大豆、棉花、糖、以及处境更危险的玉米。他告诉本报记者,美国新农业保险政策包括自然灾害险等使美国国内农民在农业生产过程中,无论是碰到自然灾害还是市场价格波动,都会有政府在背后支持。即使价格再低,政府通过市场价格波动分析也会给予农民补贴,这样在出口方面,其竞争力会进一步增强。“中国的大豆市场,基本上已是美国占主导。目前棉花的生产也困难重重,棉花的进口虽然比玉米少,但是棉纱的进口量日益增多,对国内棉花生产带来一定冲击。美国现在也在积极打开中国的玉米市场,未来进口玉米会不会冲击国内玉米生产,玉米进口量会不会进一步扩大都很难确定。”李国祥说。

中国农业发展需要“两只手”

我国是农业大国,农业生产一直是事关国计民生的大事。3月5日,国务院总理李克强在作政府工作报告时表示,“财政上再困难,农业的投入也只增不减”。农业部部长韩长赋在两会上说:“在财政预算当中,关于农业的投入,包括给农民的直接补贴,都是有增加的。预算报告已经有了,正在审议。”

“我们也要加大对农业补贴的投入,并借鉴市场化的方式如农业保险,发挥市场在资源配置方面的决定作用。通过国家政策‘看得见的手’和市场调节‘看不见的手’,共同推进农业可持续发展也许才是更完善的方法。”洪涛建议,国家政策上要采取系统性保障,既要考虑到保护生产者即农民的利益,即通过农产品最低收购价格等政策,又要考虑到消费者的利益,即通过最低限价政策。同时更要扶持我国农业保险发展,将一些“三农”财政收入用于农业保险方面,充分发挥每年13000多亿元中国财政“三农”投入的效率。

马文峰认为,要搞好国内的农业生产,必须逐步让更多农民从种植业中脱离出来,走向规模化发展。“美国种植业人口占比较少,容易实现规模化种植。与拥有几十万种植业劳动力的美国相比,中国种植业人口达到了1亿多。而2014年新疆的棉花能作为目标价格试点,也是因为其人均耕地4万亩,可以进行规模化种植,这样的种植规模在人多的一些地方无法实施。”

今年中央一号文件也首次提及农产品目标价格制度,并提出,将启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点。

李国祥认为,在农产品卖不出去或者总是有库存存在的时候,加之国际市场上农产品出口到中国,此时通过目标价格政策确保农民收入增长就难以实现。李国祥强调,“未来中国农产品市场会出现供不应求的情况,因此适度进口,对确保我国粮食安全、保护国内农产品发展具有积极意义。美国农业政策的调整,会加剧国际农产品市场的竞争,我们国家要调整好自己的各项政策以应对变化。”

李国祥进一步谈到,目标价格政策的核心首先是确保国内农民生产的农产品在价格上具有国际竞争力;其次是在生产环节,由于生产成本要高于美国等国家,保证农民能得到基于政府的成本补偿,这样农产品在市场价格方面的竞争力不会被削弱,而饭碗也会牢牢掌握在自己手中。(魏 桥)

来源:中国农村综合改革研究中心收集整理(2014-08-25)